[ 洪碧華 ]——(2015-2-23) / 已閱13569次
實(shí)行法官職業(yè)化存在的問題及對(duì)策
洪碧華
[提要] 2014年《深圳市法院工作人員分類管理和法官職業(yè)化改革方案》出臺(tái)，再次引發(fā)國人對(duì)于法官走職業(yè)化道路的探索。本文通過分析法官職業(yè)化進(jìn)程存在先天文化底蘊(yùn)不足、制度的缺失及現(xiàn)有的法官素質(zhì)不高等問題，從而提出法官職業(yè)化應(yīng)由執(zhí)政黨來領(lǐng)導(dǎo)、由全國人大來推動(dòng)，并從制度保障及提高法官素質(zhì)來推動(dòng)法官職業(yè)化進(jìn)程。
[關(guān)鍵詞] 法官；職業(yè)化；問題；對(duì)策
“法院是法律帝國的首都，法官是帝國的王侯�！痹谒痉▽徟谢顒�(dòng)中，法官處于核心的地位。法院的裁判，最終是通過一個(gè)人格化的終端——法官來體現(xiàn)的，“法律借助于法官降臨塵世”。法官是司法公正的主體，是各種糾紛的最后裁決者，離開法官，法律的作用就無法發(fā)揮。法官只有作為一個(gè)獨(dú)立的職業(yè)，根據(jù)自己對(duì)法律的理解做出合理的判斷，才能保證裁決的結(jié)果最大限度地符合法律的本意，讓人民群眾感到公平正義。法官并不是一個(gè)大眾化的職業(yè)，法官執(zhí)掌法律、專司司法的特點(diǎn)，決定了法官不能僅靠熟記一定的法律條文，掌握一定的司法經(jīng)驗(yàn)，而更需要具有一定的司法理念，才能適應(yīng)現(xiàn)代司法的需要。讓法官走職業(yè)化道路，是現(xiàn)代司法理念的應(yīng)有之義。
一、實(shí)行法官職業(yè)化存在的主要問題
法官職業(yè)化，是相對(duì)于行政化、大眾化而言，是指法官以行使國家審判權(quán)為專門職業(yè)，并具備獨(dú)特的職業(yè)意識(shí)、職業(yè)技能、職業(yè)道德和職業(yè)地位。反思?xì)v史，我們沒有獨(dú)立的法律職業(yè)傳統(tǒng)，分析現(xiàn)實(shí)，我們對(duì)法律職業(yè)專門化問題缺乏認(rèn)識(shí)。推進(jìn)法官職業(yè)化進(jìn)程任重道遠(yuǎn)。
（一）司法底蘊(yùn)不足和行政化影響法官職業(yè)化進(jìn)程
我國尚未形成法官職業(yè)化制度。古代科舉考試的傳統(tǒng)，使文人與官員合一，導(dǎo)致官員決策不精確，缺乏現(xiàn)代司法所要求的層層剝筍、嚴(yán)密推理、遵循形式邏輯等。國人幾千年崇尚“無訟”觀念，“和為貴”、“訟終兇”文化的影響，在人們思想中潛移默化，司法行政合一的體制在中國延續(xù)數(shù)千年。歷代政府不重視法治。我國清末才出現(xiàn)專門的法學(xué)教育機(jī)構(gòu)----直隸法政學(xué)堂。新中國成立后，法學(xué)教育歷經(jīng)曲折，由于法學(xué)教育的停滯，法律人才的缺乏和荒廢，司法機(jī)關(guān)面臨大量的人員缺口，采取了吸收軍轉(zhuǎn)干部，社會(huì)考干和調(diào)干的形式招錄了大量的不懂法的司法人員，個(gè)別有關(guān)系的人，如食品公司殺豬的、工廠燒鍋爐的也混入法官隊(duì)伍。此后有法律專業(yè)的畢業(yè)生不斷充實(shí)到司法機(jī)關(guān)來，但吸收非法律人才進(jìn)法院的狀況一直持續(xù)到90年代中期才結(jié)束。大量的非法律專業(yè)人員在審判崗位上邊學(xué)邊干，由于未受過系統(tǒng)的法學(xué)教育和審判技能訓(xùn)練，大多“摸著石頭過河”，憑著社會(huì)經(jīng)驗(yàn)辦案。
由于傳統(tǒng)法律文化糟粕，人治思想和司法行政合一傳統(tǒng)的長期影響，沒有發(fā)達(dá)的法律解釋技術(shù)和機(jī)制，法律職業(yè)專門化的底蘊(yùn)先天不足。法官職業(yè)化，最早見于最高人民法院2001年末的文件，2002年7月《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的若干意見》提出“法官職業(yè)化建設(shè)”的新目標(biāo)，法官職業(yè)化建設(shè)的基本內(nèi)容主要包括：嚴(yán)格法官的職業(yè)準(zhǔn)入；強(qiáng)化法官的職業(yè)意識(shí)；培養(yǎng)法官的職業(yè)道德；提高法官的職業(yè)技能；樹立法官的職業(yè)形象；加強(qiáng)法官的職業(yè)保障；完善法官的職業(yè)監(jiān)督等。法官職業(yè)化的進(jìn)程將伴隨著法治進(jìn)程不斷向前推進(jìn)。
（二）司法地方化制約著法官職業(yè)化的進(jìn)程
《憲法》和《人民法院組織法》均規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)，社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉�！钡沁@一規(guī)定在司法實(shí)踐中卻由于得不到相應(yīng)制度保障，實(shí)際已經(jīng)名存實(shí)亡。現(xiàn)實(shí)中通行的是一種地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，地方人大和上級(jí)司法機(jī)關(guān)監(jiān)督指導(dǎo)、地方政府管理人、財(cái)、物的司法體制。在人事制度上，如果沒有《法官法》和司法統(tǒng)考制度的制約，法院將還會(huì)不斷被地方“硬塞進(jìn)”非法律專業(yè)的法官。即便如此，現(xiàn)在很多地方還是給法院“安排”沒有法律背景的但被認(rèn)為在政治上可靠的法院院長和其他工作人員。法院成了地方的人員接收站，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的法院成為安排關(guān)系戶的好去處。用人者無權(quán)選人，選人者并不用人，法院不能根據(jù)自己的需要選拔人才。在物質(zhì)建設(shè)上，法院建設(shè)和法官培訓(xùn)深造需要獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，但地方財(cái)政預(yù)算的隨意性并沒有任何制度制約，反而生出較多扯皮和掣肘。逐漸形成了強(qiáng)勢(shì)政府與弱勢(shì)法院，地方富則法院強(qiáng)，地方窮則法院弱等格局，西部有些經(jīng)濟(jì)落后地方法院基本辦公條件和法官工資均難于保障。法院為了生存和運(yùn)轉(zhuǎn)，院長或者分管財(cái)務(wù)的副院長成了到處找錢的“后勤保障官”，法院的各級(jí)法官也讓現(xiàn)實(shí)逼得平庸化和功利化，法官職業(yè)化建設(shè)讓法律人無奈地嘆息。由于財(cái)權(quán)和人事權(quán)都受制于地方的黨政部門，法院難以擺脫地方保護(hù)主義和地方行政執(zhí)法的“糾纏”，陷入地方保護(hù)的“旋渦”難于自拔。特別在地市以下，很多地方黨政領(lǐng)導(dǎo)心目中的依法行政，則是“依法院行政”，行政上的麻煩事就要求法院出頭處理，如計(jì)劃生育、征地拆遷等。法院無力抗衡，每每成了地方各項(xiàng)“中心工作”的急先鋒、擋箭牌。還有大大小小的聯(lián)合執(zhí)法、會(huì)議、考評(píng)、統(tǒng)計(jì)、檢查，法院已演變成地方的部門和附庸，法院院長在很大程度上演化為地方行政官員和社會(huì)活動(dòng)家，真正專注于司法工作的精力則有限，法官和其他工作人員也受到相當(dāng)程度的干擾。憲法規(guī)定的法院獨(dú)立的地位在基層實(shí)際已名存實(shí)亡。因此法官職業(yè)化建設(shè)在基層更加舉步維艱。在法院管理行政化的體制下，法官職業(yè)化建設(shè)就喪失了應(yīng)具備的基礎(chǔ)和條件。
在制度層面上，另一個(gè)影響法官職業(yè)化的因素是法官的職級(jí)問題。《法官法》規(guī)定的法官等級(jí)并未與薪俸和法官水平相掛鉤。法官地位和薪俸高低仍是套用行政職級(jí)。導(dǎo)致收入微薄的法官對(duì)法官等級(jí)不以為然，反而強(qiáng)烈要求地方黨委組織部門解決與薪俸掛鉤的法官行政職級(jí)問題。行政職級(jí)決定著法官的地位和待遇，這就是中國司法的現(xiàn)狀。哪個(gè)法官不想謀個(gè)庭長、副庭長職務(wù)，好聽又實(shí)惠。時(shí)下基層法院向地方黨委乞求落實(shí)人民法庭庭長正科級(jí)的做法也是中國法官在制度困境下自救的最好方法，地方黨委或批或不批沒有統(tǒng)一的做法，全憑其酌定。法官明知這是趨向行政化背離法官職業(yè)化的想法和做法卻是不得已而為之。
（三）法官素質(zhì)不高，職業(yè)化基礎(chǔ)薄弱
由于歷史原因，法律及法律職業(yè)的斷層和混亂達(dá)幾十年，我國法官素質(zhì)普遍不高，這是一個(gè)不爭的事實(shí)�！叭绻ü俚恼嗡刭|(zhì)不高，則根本不能當(dāng)法官�！毙P(yáng)老院長說過：“為什么山西絳縣的姚曉紅，一個(gè)只有小學(xué)文化程度的司機(jī)，竟然能被任命為掌握生殺大權(quán)的人民法院的副院長，被戲稱為三肓院長？關(guān)鍵是法官的管理體制出了問題，法官的選拔、考核機(jī)制存在問題。”如果說像姚曉紅那樣的政治素質(zhì)的法官是極少的話，更多的法官在業(yè)務(wù)素質(zhì)上不能令人滿意，我國現(xiàn)有法官中，仍有半數(shù)以上不是正規(guī)的法律科班，大部分是黨校函授或者電大函授、網(wǎng)絡(luò)開放教育畢業(yè)的。特別是基層人民法院中，法律科班出身的法官也是近十年逐漸充實(shí)到基層法院，尚未取代調(diào)干和復(fù)轉(zhuǎn)軍人成為骨干法官。調(diào)干和復(fù)轉(zhuǎn)軍人固然缺乏系統(tǒng)的理論功底，然而法律科班畢業(yè)生的知識(shí)結(jié)構(gòu)和理論水平也難以令人樂觀。就算是法律專業(yè)畢業(yè)的法官，他們?cè)诜▽W(xué)院所學(xué)僅是法律的“皮毛”且無法與司法工作“對(duì)接”，與真正的司法工作差距較遠(yuǎn)，現(xiàn)實(shí)與理論往往差距太大。正是應(yīng)了美國法官所說的一句名言：“法律的生命不在于邏輯，法律的生命在于經(jīng)驗(yàn)�！痹诜此嘉覀兊姆▽W(xué)教育與司法實(shí)踐脫節(jié)的同時(shí)，亦要反思法律畢業(yè)生能夠通過司考后就立即被任命為法官，而不經(jīng)過律師階段的磨練和經(jīng)驗(yàn)的積累。然而，經(jīng)過律師階段磨練的優(yōu)秀律師又不愿意放棄豐厚的收入做一個(gè)清貧和社會(huì)地位不高的法官。目前，法院的地位還不是權(quán)力的中心，只處于邊緣地帶，年輕的法科畢業(yè)生通過司考后很多辭職去當(dāng)律師，或調(diào)到黨政部門。因?yàn)榉ü俚氖杖霙]有律師高，社會(huì)地位及升遷狀況沒有黨政部門好。晉升慢、待遇低、壓力大，法官就難留。比如，從2003年到2013年底，深圳兩級(jí)法官辭職、調(diào)離的共計(jì)234人，其中有實(shí)職的為37人。這個(gè)數(shù)字很驚人，相當(dāng)于100人的法官隊(duì)伍走了約16人。法官的地位和待遇無法吸收和留住高素質(zhì)法律人才，而大部分在職法官又由于本身先天理論素養(yǎng)欠缺而后天難補(bǔ)，不得不費(fèi)力地支撐著繁重的審判任務(wù)。輔助人員的稀少又讓法官事無巨細(xì)分散了大量時(shí)間和精力干了本應(yīng)是輔助人員應(yīng)該干的瑣事。因此，造成法官特別是基層法官難有時(shí)間進(jìn)行學(xué)習(xí)提高，不學(xué)習(xí)的法官絕對(duì)不是合格的法官，社會(huì)在對(duì)司法不公進(jìn)行評(píng)擊的同時(shí)，又有誰去深研造成法官司法水平不高的深層次原因呢？基層法院院長也在為法院的生存和運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)盡心力，在這樣的環(huán)境下追逐利益的思想逐漸形成并鞏固，法院領(lǐng)導(dǎo)往往忽視或不得不忽視法官法學(xué)理論素質(zhì)的提高。因此，出現(xiàn)了以下現(xiàn)象：經(jīng)驗(yàn)型的人多，知識(shí)型的人少，重實(shí)踐的人多，輕理論提高的人少，單一型的人多，復(fù)合型的人少，沒有受到法學(xué)正規(guī)教育的人多，法律畢業(yè)生的人少。
進(jìn)人司法機(jī)關(guān)受到越來越嚴(yán)格的限制，從2001年開始，實(shí)行全國統(tǒng)一司法考試，想要從事法官、檢察官和律師等職業(yè)，都必須通過全國統(tǒng)一司法考試，取得司法資格，該項(xiàng)考試難度大，通過比例僅為7-10%，號(hào)稱天下第一考。導(dǎo)致基層法院法官數(shù)量近年來增加緩慢，為了緩解法院人少案多的矛盾，許多法院不得不讓審判員兼任書記員，或者從社會(huì)招錄臨時(shí)速錄員擔(dān)任記錄。如，2003年，深圳法院全年受理案件達(dá)94600件，法官人均辦案140件；到了2010年，全市法院全年受理案件逾20萬件，法官人均辦案235件。法官人均辦案數(shù)量，高于全省、全國兩倍以上。由于基層法院處于社會(huì)的最基層，人員交流空間狹小，一方面使年輕人感到進(jìn)步緩慢，在法院沒有出路。另一方面容易造成法官的“近親繁殖”，“裙帶關(guān)系”，影響法官的素質(zhì)。
二、加快實(shí)行法官職業(yè)化制度的具體措施
法官職業(yè)化是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是社會(huì)勞動(dòng)分工的結(jié)果。專業(yè)的分工的確使社會(huì)調(diào)整更為合理、有效。加快法官職業(yè)化改革，勢(shì)在必行。
（一）法官職業(yè)化應(yīng)由黨委領(lǐng)導(dǎo)和人大推動(dòng)
中組部、最高人民法院于2013年3月1日印發(fā)了《人民法院工作人員分類管理制度改革意見》，為各地實(shí)施法院人員分類管理提供了決策依據(jù)。要實(shí)現(xiàn)法官職業(yè)化，不是法院一家所能夠完成的，應(yīng)由執(zhí)政黨來領(lǐng)導(dǎo)，由全國人大來推動(dòng)，并需要社會(huì)各方面的支持。一方面，法院具有天然的依附性，根本不可能調(diào)動(dòng)完成法官職業(yè)化所需要的政治、財(cái)政、人力等資源；另一方面，法院的任務(wù)是執(zhí)行法律，它本身不具備完成法官職業(yè)化所需要的立法權(quán)限。俗話說：“老大難、老大難、老大過問就不難”，法官職業(yè)化離不開執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)，離不開穩(wěn)定的社會(huì)歷史條件。
（二）改革司法體制，保障法官權(quán)益
實(shí)行法官職業(yè)化，對(duì)法官提出了嚴(yán)格要求。在制度上如果沒有保障，法官職業(yè)化還是不可能的，筆者認(rèn)為在制度上要解決以下三個(gè)問題：
1、法官職能去行政化。法官的行政化并不是中國特有的，國外也有出現(xiàn)過。我國法官的行政化色彩嚴(yán)重，法律規(guī)定的法官獨(dú)立審判缺乏制度保障。根據(jù)法官職業(yè)化的要求，法官必須擺脫行政化管理模式，與行政級(jí)別脫鉤，并成為公務(wù)員隊(duì)伍中單獨(dú)職務(wù)序列。法院工作人員將被劃分為法官、審判輔助人員和司法行政人員三大類，其中審判輔助人員又分為法官助理、書記員、司法警察。按照工作性質(zhì)和崗位特點(diǎn)，各類人員將實(shí)行不同管理制度。其中，法官按照法官職務(wù)序列進(jìn)行管理；司法警察按照警察職務(wù)序列進(jìn)行管理；司法行政人員、法官助理、書記員則按照綜合管理類公務(wù)員進(jìn)行管理。法官的等級(jí)只是一種職務(wù)層次，不同等級(jí)的法官之間沒有行政隸屬關(guān)系，從而在職務(wù)上保障了法官依法獨(dú)立行使審判權(quán)。法官不能兼任司法行政崗位職務(wù)，行政領(lǐng)導(dǎo)與法官職業(yè)，二者只能選擇其一。
2、法官管理非地方化。法官管理地方化是法官職業(yè)化的最大障礙，法官地方化使各級(jí)法院的人事、物質(zhì)、財(cái)政等方面受制于并依賴于同級(jí)政府和黨委，使法官在審判中不得不考慮和顧及地方利益，是造成地方保護(hù)主義最根本的原因，同時(shí)也是導(dǎo)致法官庸俗化、功利化、工具化乃至司法腐敗的原因。地方對(duì)法院人事的主管更多考慮地方和政治因素，疏于考慮法官專業(yè)因素；而對(duì)法院物質(zhì)和財(cái)政的節(jié)制更多地考慮地方財(cái)力及法院與其他行政機(jī)關(guān)的平衡并經(jīng)行政為中心的因素，不會(huì)過多考慮法官的特殊需要。十八屆三中全會(huì)《決定》指出：“要推動(dòng)省級(jí)以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”，即“省級(jí)統(tǒng)管”。法官統(tǒng)一任命，終身任職，非因法定事由并經(jīng)法定程序，不被罷免。
3、法官保障非普遍化。現(xiàn)在的司法改革設(shè)想均普遍認(rèn)為要吸納社會(huì)高級(jí)法律人才加入法官隊(duì)伍，以逐漸替換不能勝任的現(xiàn)職法官。目前法官還不是一個(gè)充滿誘惑和備受人們敬重、羨慕的職業(yè)，法官的經(jīng)濟(jì)待遇和政治待遇長期得不到解決，加上工作任務(wù)重、壓力大、嚴(yán)重影響了法官的工作積極性和法官隊(duì)伍的穩(wěn)定。法官地位和待遇吸納不少高級(jí)法律人才。二流的環(huán)境，三流的待遇是吸引不了一流的人才。
（三）嚴(yán)格考錄程序，提高法官素質(zhì)
對(duì)于我國法官素質(zhì)無論官方評(píng)價(jià)還是學(xué)界主流觀念都頗有微詞，均認(rèn)為法官素質(zhì)有待提高。上海法官陳明華等集體招嫖案，造成嚴(yán)重的社會(huì)影響。因此法官職業(yè)化要求不斷提高法官素質(zhì)。
1、初任法官需經(jīng)過法定的遴選和任命程序。要保證法官的高素質(zhì)，首先必須嚴(yán)把入口關(guān)，必須通過比例僅為7-10%的統(tǒng)一司法考試。除了按《法官法》規(guī)定的任職條件外，還需經(jīng)過嚴(yán)格的任命程序。我國目前沒有單獨(dú)的法官遴選程序，法官任命與一般公務(wù)員沒有大的差別，鑒于法官職業(yè)的特殊要求，我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)行改革，建立專門的法官遴選程序。法官的遴選程序應(yīng)貫徹公開、公平、公信的原則，保證選出職業(yè)素質(zhì)和道德修養(yǎng)優(yōu)秀的人擔(dān)任法官，還必須能夠體現(xiàn)法官職業(yè)的尊榮感，有利于樹立司法的權(quán)威性。借鑒國外的有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的實(shí)際，對(duì)法官遴選程序的基本框架如下初步設(shè)計(jì)：① 申請(qǐng)，②推薦，申請(qǐng)時(shí)要有2名以上資深法官的推薦，③法官遴選委員會(huì)評(píng)議，法官遴選委員會(huì)經(jīng)審查，考試（面試、筆試），考察后確定法官推薦人選。法官遴選委員會(huì)要有一定廣泛性，由法院資深法官為主并吸收人大政協(xié)及社會(huì)上專家學(xué)者組成，④公示，⑤提請(qǐng)任免，通過嚴(yán)格的遴選程序，把那些符合法官條件和優(yōu)秀的法律人才充實(shí)到法官隊(duì)伍來，把法官隊(duì)伍建設(shè)成一支高素質(zhì)的德才兼?zhèn)涞穆殬I(yè)化群體。
2、現(xiàn)職法官需進(jìn)行崗位培訓(xùn)。為適應(yīng)法官職業(yè)化的要求，我們應(yīng)努力探索提高現(xiàn)職法官素質(zhì)的有效途徑，在大力加強(qiáng)隊(duì)伍思想政治和作風(fēng)建設(shè)的同時(shí)，要強(qiáng)化教育培訓(xùn)，應(yīng)制定實(shí)施《法官培訓(xùn)條例》、建立健全教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，形成國家和各省兩級(jí)法官培訓(xùn)體系，實(shí)行法官任職前培訓(xùn)，在職培訓(xùn)制度。樹立終身教育理念，加強(qiáng)審判技能培訓(xùn)。通過培訓(xùn)，努力在法院形成一種法律人文化，形成獨(dú)特的職業(yè)意識(shí)、職能技能、職業(yè)道德和職業(yè)地位。在當(dāng)前，全體法官的繼續(xù)教育特別有意義，因?yàn)槲覈ü俾殬I(yè)化、同質(zhì)化的基礎(chǔ)是不斷變化的，法官在畢業(yè)分配時(shí)可能是同質(zhì)的，但是事隔三五年之后，他們對(duì)法律的理解就發(fā)生了差異，這種差異一方面是他們所處的工作環(huán)境差異造成的，另一方面與不斷進(jìn)行的司法改革有關(guān)，它取決于法官個(gè)人是否能夠不斷更新自己的知識(shí)和信息。司法統(tǒng)一這樣重大的課題，我們習(xí)慣于用請(qǐng)示匯報(bào)這樣的行政手段去統(tǒng)一，而通過對(duì)法官的繼續(xù)教育使法官的大腦實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，才能真正實(shí)現(xiàn)司法統(tǒng)一。
總之，推行法院工作人員分類管理和法官職業(yè)化改革，是貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中、四中全會(huì)精神的重要措施，是落實(shí)中央組織部、最高人民法院關(guān)于法院人員分類管理改革意見的具體實(shí)踐。對(duì)公民來說，實(shí)行法官職業(yè)化制度，法官判案的公正性就有保障，審理者裁判 裁判者終身負(fù)責(zé)；層層行政審批沒有了，審判效率就會(huì)相應(yīng)加快，辦案干擾也會(huì)減少。對(duì)法官來說，晉升機(jī)制通暢、福利待遇提高，優(yōu)秀的人才就會(huì)愿意留在法官隊(duì)伍。這有利于實(shí)現(xiàn)司法公開、公平、公正，維護(hù)當(dāng)事人權(quán)益，建設(shè)法治中國，構(gòu)建和諧社會(huì)。
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