[ 牛建國(guó) ]——(2015-5-8) / 已閱17242次
行政訴訟法的“變”與“不變”
--寫(xiě)在新版行政訴訟法實(shí)施之際
作者：牛建國(guó)，四川琴臺(tái)律師事務(wù)所主任
劃時(shí)代的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》1989年4月4日在爭(zhēng)議中通過(guò)，公布一年半以后才開(kāi)始實(shí)施。從原始的秋菊打官司到現(xiàn)代民眾維權(quán)需要，原行政訴訟法越來(lái)越滿足不了司法實(shí)踐的需要。據(jù)統(tǒng)計(jì)，行政案件勝訴率逐年下降，到了2014年已不到10%，這還不包括大量無(wú)法立案進(jìn)入審理程序的案件。即使這可憐巴巴的勝訴率也難以保證這些勝訴判決能夠順利執(zhí)行。行政訴訟案件“立案難、勝訴難、執(zhí)行難”是全國(guó)普遍現(xiàn)象。這直接導(dǎo)致民眾認(rèn)為打官司無(wú)用而大量進(jìn)京上訪，給社會(huì)穩(wěn)定形成極大壓力。而現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，不解決司法公信力的問(wèn)題，即使打開(kāi)司法口袋也不能有效解決行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)問(wèn)題。
本屆中央政府下決心把依法治國(guó)做到實(shí)處，從立法、司法等各個(gè)層面對(duì)現(xiàn)行司法體制“動(dòng)刀子”，行政訴訟法修訂得以順利推進(jìn)也是這個(gè)大背景下完成的一個(gè)具體事項(xiàng)。雖說(shuō)與“設(shè)立行政法院、建立違憲審查”等預(yù)期目標(biāo)有一段距離，但新法在解決行政訴訟案件“立案難、勝訴難、執(zhí)行難”問(wèn)題上仍有較多亮點(diǎn)。最高法院適應(yīng)訴訟形勢(shì)，夜以繼日發(fā)布了配套的司法解釋和文書(shū)樣式，外加稍早前發(fā)布的立案登記制改革的規(guī)定，這些都極可能促進(jìn)行政訴訟格局朝著強(qiáng)力改善的正確方向發(fā)展。巧合的是，所有的這些規(guī)定均于今年五一實(shí)施。因五一放假三天，這些規(guī)定的實(shí)施日期實(shí)為五月四日。筆者也希望這些法律法規(guī)的實(shí)施能契合五四精神，為國(guó)家發(fā)展和民族振興帶來(lái)希望。
本次行政訴訟法律的修訂并非完全推翻前戲。修訂過(guò)程中對(duì)之前好的做法予以保留，對(duì)包括審查“紅頭文件”等規(guī)定進(jìn)行了完善。同時(shí)，對(duì)制約行政訴訟的瓶頸進(jìn)行了具有實(shí)際操作可能的創(chuàng)設(shè)性規(guī)定。筆者現(xiàn)結(jié)合多年的辦案心得對(duì)其“變”與“不變”的部分進(jìn)行提煉，以便大家更好理解這部法律。當(dāng)然，因知識(shí)能力所限，文中不足定多，也懇請(qǐng)方家指正。
第一部分 變
“變”是亮點(diǎn)，也是本文重點(diǎn)。筆者研讀后，覺(jué)得新法有以下幾“變”值得關(guān)注：
一、法院有權(quán)“三宗全燴”
本來(lái)行政案件應(yīng)該“一案由一審理”，但在追求公平的同時(shí)也可以兼顧效率，盡量做到“案結(jié)事了”，發(fā)揮行政訴訟最大的功益。在不違反實(shí)體法規(guī)定的情況下，行政訴訟中舉一反三對(duì)其他爭(zhēng)議“順手牽羊”可以實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)。需要說(shuō)明的是，新規(guī)的某些做法在之前的行政訴訟中就有，比如在訴訟中對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查制度原來(lái)就有，原來(lái)也規(guī)定受案法院可以針對(duì)規(guī)章之間的沖突轉(zhuǎn)呈最高法院要求國(guó)務(wù)院裁決，并依據(jù)國(guó)務(wù)院裁決作出判決。但這條規(guī)定執(zhí)行的并不好，依據(jù)“等”來(lái)的裁決再作出判決更是對(duì)原告權(quán)利的漠視。本次修正后的行政訴訟法規(guī)定以下三種情況，法院有權(quán)“一案二審”。為了便于理解記憶，筆者將其命名為“三宗全燴”，具體指“行為和依據(jù)一鍋燴”、“行政和民事一鍋燴”、“上級(jí)和下級(jí)一鍋燴”：
（一）訴訟中，原告可以請(qǐng)求法院審查作為具體行政行為依據(jù)的“紅頭文件”合法性。
特別聲明，這里的“紅頭文件”不包括行政規(guī)章，因?yàn)樾姓?guī)章的審查程序《立法法》已有明確規(guī)定，無(wú)需賦予法院審查權(quán)。雖然對(duì)“紅頭文件”審查制度之前就有，但本次新規(guī)卻與過(guò)去有著質(zhì)的不同：
1、原告“可以”要求審查實(shí)質(zhì)上是“必須”提出審查要求。這是因?yàn)閷徖碇饕�是圍繞行政行為的合法性進(jìn)行的，在上級(jí)法律規(guī)范沒(méi)有明確規(guī)定時(shí)，下級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)行上級(jí)機(jī)關(guān)或者本機(jī)關(guān)布的具有普遍適用的規(guī)范性文件也是行政程序必然要求，如果不對(duì)審查的具體行政行為的依據(jù)的合法性作出判斷，則可以當(dāng)然地推斷依據(jù)該“紅頭文件”作出的具體行政行為合法，原告訴訟目標(biāo)肯定難以實(shí)現(xiàn)。
2、法院審查“紅頭文件”后果與過(guò)去有本質(zhì)不同。過(guò)去類似案件處理中，如果原告或者法院認(rèn)為作為具體行政行為依據(jù)的“紅頭文件”有問(wèn)題，則可以提請(qǐng)制定機(jī)關(guān)或者其上級(jí)作出解釋，并依據(jù)解釋決定作出判決。這樣規(guī)定在那個(gè)時(shí)代當(dāng)然具有突破性，但執(zhí)行起來(lái)難度非常大。首先，法院受行政機(jī)關(guān)制約，“民告官”案件中原告往往一開(kāi)始就處于不利地位，即使個(gè)案中被告行政行為的依據(jù)有問(wèn)題，法院也不愿意為了一個(gè)原告而壞了被告“一窩生意”；其次，“紅頭文件”的制定機(jī)關(guān)往往是被告的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，法院要求解釋無(wú)疑是告訴被告上級(jí)機(jī)關(guān)被告“擺平”的手藝需要提高，相當(dāng)借法院之手告了被告的黑狀；再次，即使法院真的要求作出解釋，也沒(méi)有哪條規(guī)范規(guī)定如果制定機(jī)關(guān)或者其上級(jí)不解釋的不利后果。所以，面對(duì)審理法院的解釋要求置之不理反而對(duì)被告或者“紅頭文件”的制定機(jī)關(guān)更為有利。本次修訂后的新規(guī)規(guī)定，即使制定機(jī)關(guān)或者其上級(jí)機(jī)關(guān)不作出解釋也不影響法院對(duì)行政案件的審理，如果法院認(rèn)為“紅頭文件”與上位階法律規(guī)范沖突，可以直接在判決中不予適用。至于提出司法建議，也明確為作出生效裁判的法院責(zé)任，且區(qū)分了“應(yīng)當(dāng)”還是“可以”的責(zé)任，即作出生效裁判的人民法院應(yīng)當(dāng)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)。
值得注意的是，本次修訂明確取消了原來(lái)規(guī)定的對(duì)于規(guī)章之間的矛盾提請(qǐng)最高法院轉(zhuǎn)呈國(guó)務(wù)院作出裁決的規(guī)定，就立法監(jiān)督來(lái)講有退步的嫌疑。
（二）與行政訴訟相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議可以一并納入審理范圍。
這個(gè)端行政程序的“碗”，吃民事程序的“飯”完全是個(gè)新規(guī)定。過(guò)去的行政訴訟程序中雖然第三人訴訟制度，但行政程序中并不審查與行政爭(zhēng)議相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議，而是在行政訴訟完成后再由相關(guān)當(dāng)事人對(duì)民事?tīng)?zhēng)議作出處理，或者中止行政程序待民事?tīng)?zhēng)議處理后再繼續(xù)審理。比較典型的案件是行政許可案和行政登記確權(quán)案。在行政許可案件中往往涉及第三人許可事項(xiàng)，而已經(jīng)許可的事項(xiàng)由于變成了申請(qǐng)人權(quán)利，對(duì)該許可不服的行政訴訟一般都會(huì)涉及到已經(jīng)取得許可的權(quán)益，所以行政許可案中追加第三人參加訴訟乃情理之事。在類似于房屋登記的行政訴訟中，則與行政許可爭(zhēng)議異曲同工，該類爭(zhēng)議往往首先是由民事?tīng)?zhēng)議，比如確權(quán)爭(zhēng)議引發(fā)，當(dāng)事人要求登記機(jī)關(guān)變更登記，而登記機(jī)關(guān)往往因異議方不同意而拒絕，這就容易引起針對(duì)登記機(jī)關(guān)的行政訴訟。對(duì)此類案件，最高法院曾經(jīng)出臺(tái)《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問(wèn)題的規(guī)定》的司法解釋規(guī)定“當(dāng)事人以作為房屋登記行為基礎(chǔ)的買賣、共有、贈(zèng)與、抵押、婚姻、繼承等民事法律關(guān)系無(wú)效或者應(yīng)當(dāng)撤銷為由，對(duì)房屋登記行為提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人先行解決民事?tīng)?zhēng)議，民事?tīng)?zhēng)議處理期間不計(jì)算在行政訴訟起訴期限內(nèi)；已經(jīng)受理的，裁定中止訴訟�！钡敬涡乱�(guī)則允許先行受理行政案件，并在面臨當(dāng)事人請(qǐng)求時(shí)由行政審判組一并處理。這又分成兩種情況作不同處理：
1、民事?tīng)?zhēng)議作為行政爭(zhēng)議基礎(chǔ)的案件
這類案件誠(chéng)如前文所述的房屋登記案件，如因確權(quán)爭(zhēng)議引發(fā)登記機(jī)關(guān)不作為的行政案件，則應(yīng)當(dāng)在一審開(kāi)庭前由當(dāng)事人提出請(qǐng)求，法院同意后，另行辦理民事案件立案手續(xù)后由行政案件審判組織對(duì)民事?tīng)?zhēng)議按民事訴訟法規(guī)定程序進(jìn)行審理，所作的判決可以上訴，待該判決生效后，再由行政審判組織依據(jù)該生效判決繼續(xù)對(duì)行政案件進(jìn)行審理。但審理民事?tīng)?zhēng)議過(guò)程中所作的調(diào)解不作為下一步審理行政行為合法性的判斷依據(jù)。
2、行政機(jī)關(guān)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議的可訴裁決案件
這類案件主要指不服行政機(jī)關(guān)對(duì)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的確認(rèn)行為的案件。關(guān)于這些國(guó)有資源的所有權(quán)或者使用權(quán)產(chǎn)生爭(zhēng)議的，法律規(guī)定人民法院不能作為民事案件直接受理，而是由負(fù)有法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)先行處理。比如，土地管理法第十六條規(guī)定“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理。當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議解決前，任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀”。因行政機(jī)關(guān)對(duì)民事權(quán)利裁決引發(fā)的行政訴訟類案件其中的民事?tīng)?zhēng)議則無(wú)需另行對(duì)民事?tīng)?zhēng)議立案，而是直接由行政審判組織對(duì)民事?tīng)?zhēng)議進(jìn)行審理并與行政爭(zhēng)議一并作出裁決。
需要說(shuō)明的是，民事行政“一鍋燴”的案件，均應(yīng)對(duì)行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議分別裁判。當(dāng)事人僅對(duì)行政裁判或者民事裁判提出上訴的，未上訴的裁判在上訴期滿后即發(fā)生法律效力。一審法院應(yīng)當(dāng)將全部案卷一并移送二審人民法院，由行政審判組織審理。二審人民法院發(fā)現(xiàn)未上訴的生效裁判確有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)按照審判監(jiān)督程序再審。
（三）經(jīng)過(guò)復(fù)議維持的案件，上下級(jí)機(jī)關(guān)必須在法庭上“同臺(tái)競(jìng)技”
復(fù)議制度本來(lái)是給行政系統(tǒng)上下級(jí)間內(nèi)部糾錯(cuò)用的，還有彌補(bǔ)司法程序的只審查合法性不審查合理性的不足，但由于過(guò)去法律規(guī)定復(fù)議維持的案件免除復(fù)議機(jī)關(guān)被告資格，在“多一事不如少一事”的衙門作風(fēng)影響下，復(fù)議機(jī)關(guān)幾乎是把“維持”作為首要工作目標(biāo)。能維持的維持，不能維持的創(chuàng)造條件也有維持。盲目維持導(dǎo)致有些復(fù)議決定甚至有“睜著眼睛說(shuō)瞎話”的感覺(jué)。本次新規(guī)則規(guī)定，經(jīng)過(guò)復(fù)議維持的案件原告想做好人不告“仇人”復(fù)議機(jī)關(guān)都不行，經(jīng)過(guò)復(fù)議維持的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)與原最初作出行政行為的機(jī)關(guān)為共同被告，原告不追加復(fù)議機(jī)關(guān)的法院可以直接追加。只不過(guò)要注意下列事項(xiàng)：
1、級(jí)別管轄按“就低不就高”原則處理
在上下級(jí)為共同被告的情況下，就會(huì)產(chǎn)生級(jí)別管轄爭(zhēng)議。案件到底是歸基層法院管轄還是中級(jí)法院或者更高級(jí)法院管轄？對(duì)此，本次新規(guī)規(guī)定，以原行政行為的行政機(jī)關(guān)確定案件的級(jí)別管轄。雖是已作了規(guī)定，但如果說(shuō)從排除地方干擾、加強(qiáng)行政監(jiān)督的角度考慮，筆者覺(jué)得以復(fù)議機(jī)關(guān)確定級(jí)別管轄似乎更為妥當(dāng)。
2、地域管轄由原告選擇
哪個(gè)地方的法院管轄更為便捷肯定是原告相當(dāng)關(guān)注的。比如限制人身自由的行政訴訟可以由原告住所地法院管轄，這就造成被告公安機(jī)關(guān)“千里應(yīng)訴”尷尬局面。在當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)“抱煙囪”的思維模式下，過(guò)去有大量異地公安機(jī)關(guān)敗訴的案例，這在行政訴訟勝訴難的大背景下是難能可貴的�？梢�(jiàn)，管轄法院的選擇是何等的重要。
對(duì)于地域管轄，法律規(guī)定經(jīng)過(guò)復(fù)議的案件，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地法院管轄。就是說(shuō)，如果復(fù)議機(jī)關(guān)與最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)不在同一區(qū)域的，則原告有權(quán)選擇審理更為公正、司法環(huán)境更為健康的法院管轄，這個(gè)權(quán)利不容剝奪。
此外，為了解決行政訴訟“勝訴難、立案難”等問(wèn)題，在新法頒布之前，最高法院已經(jīng)批準(zhǔn)包括四川成都等地區(qū)實(shí)行行政案件異地集中管轄的制度試點(diǎn)。成都在主城區(qū)之外實(shí)行的是“逆時(shí)針繞圈首尾相接式”案件管轄機(jī)制。這個(gè)制度已得到新法確認(rèn)，且仍在運(yùn)行實(shí)施之中，轄區(qū)內(nèi)經(jīng)復(fù)議維持的案件起訴選擇管轄時(shí)一定要認(rèn)清具體有管轄權(quán)的法院，不要作出錯(cuò)誤的判斷。
3、上下級(jí)行政機(jī)關(guān)“見(jiàn)人下菜”，審理范圍并不相同
除了法律規(guī)定可以對(duì)行政行為合理性進(jìn)行審查的情形外，對(duì)原行政行為司法審查的是合法性，而對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)則審查復(fù)議程序的合法性，但要求作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政行為合法性共同承擔(dān)舉證責(zé)任。這在復(fù)議維持的案件中會(huì)導(dǎo)致多種裁判結(jié)果：
（1）原行政行為合法，復(fù)議程序合法的則判決駁回原告訴求維持復(fù)議決定；
（2）原行政行為合法，復(fù)議程序違法的判決確認(rèn)復(fù)議決定違法，同時(shí)判決駁回原告針對(duì)原行政行為的訴訟請(qǐng)求；
（3）原行政行為不合法，復(fù)議程序不管是否違法，判決撤銷原行政行為或者確認(rèn)原行政行為違法或者無(wú)效，同時(shí)撤銷復(fù)議決定。
需要說(shuō)明的是，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)在法庭“同臺(tái)競(jìng)技”僅限于復(fù)議維持的案件，對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈�，僅復(fù)議機(jī)關(guān)是被告，此時(shí)復(fù)議機(jī)關(guān)只能在法庭上“單操”。
二、案件“入門”條件放寬
配合中央“改立案審查制為立案登記制”改革，此次行政訴訟司法解釋對(duì)于行政訴訟立案程序并沒(méi)有因?yàn)槠涮厥獾拿舾行远鞒隽伺c其他普通民事案件不同的規(guī)定。這些規(guī)定要求在符合立案形式要求的情況下，除非涉及國(guó)家安全、民族團(tuán)結(jié)等重大社會(huì)公共利益，一律依法受理。對(duì)于應(yīng)否受理不能在法律規(guī)定期限內(nèi)作出決定的統(tǒng)一先行受理。對(duì)于有案不接等侵犯當(dāng)事人訴權(quán)的行為上級(jí)法院面臨投訴會(huì)限期答復(fù)，情況屬實(shí)的，一律給予處分甚至追究相關(guān)人員刑事責(zé)任。這些操作性很強(qiáng)的規(guī)定相信會(huì)對(duì)突破立案環(huán)節(jié)的瓶頸有促進(jìn)作用。
三、“統(tǒng)一”與民事訴訟程序的期限規(guī)定
將原來(lái)被告答辯期由10日修訂為15日，與民事訴訟程序中被告的答辯期相同；將舉證期限延長(zhǎng)至15日，與修訂后的民事訴訟程序首次指定的舉證期限相同；將審理期限由原來(lái)的3個(gè)月修訂為6個(gè)月，與民事案件一審審理期限相同；將不服生效裁決申請(qǐng)?jiān)賹彽钠谙抻稍瓉?lái)的沒(méi)有期限“縮短”至6個(gè)月，與民事案件再審申請(qǐng)期限相同。但起訴期限雖由原來(lái)的3個(gè)月延長(zhǎng)至6個(gè)月，卻并未引入民事程序的訴訟時(shí)效制度（這點(diǎn)在后文再述）。
四、更加嚴(yán)格被告證據(jù)失權(quán)制度
行政行為一旦終結(jié)，就應(yīng)該經(jīng)得起檢驗(yàn)。因此，在行政復(fù)議法中有進(jìn)入復(fù)議程序凍結(jié)取證權(quán)的規(guī)定。本次新規(guī)中仍然堅(jiān)持過(guò)去司法實(shí)踐以及復(fù)議程序中“逾期等于零”的證據(jù)認(rèn)定規(guī)則，但更加嚴(yán)格。為何說(shuō)是更加嚴(yán)格呢？這是因?yàn)檫^(guò)去雖然有被告行政機(jī)關(guān)證據(jù)失權(quán)制度，但原告訴訟中提出原來(lái)所沒(méi)有提及的觀點(diǎn)時(shí)允許被告補(bǔ)充證據(jù)，還規(guī)定法院有權(quán)責(zé)令當(dāng)事人各方提交證據(jù)。這規(guī)定等于是變相給被告開(kāi)綠燈，逾期證據(jù)失權(quán)制度形同虛設(shè)。本次新規(guī)定明確規(guī)定除了有第三人參加的程序外，被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，視為沒(méi)有相應(yīng)證據(jù)。對(duì)在訴訟過(guò)程中，嚴(yán)格禁止被告及其訴訟代理人自行向原告、第三人和證人收集證據(jù)，即訴訟過(guò)程被告的調(diào)查取證權(quán)是被凍結(jié)的。同時(shí)，對(duì)當(dāng)事人提出新理由新證據(jù)的，被告“補(bǔ)充”證據(jù)須經(jīng)法院允許，并且即使允許也僅是補(bǔ)充提交，而不是像原來(lái)那樣可以突破訴訟過(guò)程中禁止取證的底線。
五、行政行為的合理性有選擇地列入審查范圍
這也可以說(shuō)是個(gè)突破，原來(lái)法律規(guī)定行政行為僅審查合法性，而合法性的判斷邏輯，不僅基于法律規(guī)定，行政法規(guī)、地方法規(guī)、行政規(guī)章，甚至連具有反復(fù)適用功能的普遍約束力的規(guī)范性文件也可以作為行政行為合法性的依據(jù)。一句話，如果被訴行政行為有了這些依據(jù)，不執(zhí)行這些依據(jù)才說(shuō)明被告違反上級(jí)命令，故有依據(jù)自然就是合法的。至于對(duì)紅頭文件的審查，正如前文所述幾于形同虛設(shè)，審查的結(jié)果推翻紅頭文件的情況更是少之又少。而對(duì)行政行為的合理性進(jìn)行司法審查則面臨來(lái)自行政系統(tǒng)的一致抵制，因?yàn)樾姓到y(tǒng)認(rèn)為，如果賦予司法機(jī)關(guān)審查行政行為的合理性等于是賦予法院行使行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，這與法院自身職能設(shè)置目標(biāo)不符。反對(duì)歸反對(duì)，在面對(duì)諸多濫用行政自由裁量權(quán)案件，法院系統(tǒng)則不斷嘗試對(duì)明顯不合理的行政自由裁量權(quán)進(jìn)行必要而有限的調(diào)整，最高法院也曾要求各級(jí)法院在審理行政案件中，對(duì)明顯不合理的行政處罰行為可以直接變更。
本次新規(guī)明確規(guī)定，在兩種條件下法院可以直接變更，一是行政處罰案件中處罰明顯不當(dāng)?shù)模切姓袨樯婕皩?duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的。符合前述條件時(shí)，除有訴訟請(qǐng)求相反的利害關(guān)系人同為原告外，法院可以在不加重原告的義務(wù)或者減損原告的權(quán)益的條件下直接變更。
總共2頁(yè) 1 [2]
下一頁(yè)
