[ 李繼忠 ]——(2015-5-27) / 已閱27021次
《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》解讀
李繼忠 章學祥
[摘 要] 筆者嘗試談談學習國辦發(fā)[2015]42號文體會。
[關鍵詞] 國辦發(fā)[2015]42號 PPP 特許經(jīng)營 財政部 國家發(fā)改委 中國人民銀行
一、引言
2015年4月21日國務院常務會議通過《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)，明確鼓勵和引導實施特許經(jīng)營五大領域:能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程。2015年4月25日，六部委簽發(fā)《管理辦法》當天就引發(fā)尼泊爾8.1級大地震。2015年4月27日公開發(fā)布又引起一波關于PPP和特許經(jīng)營關系的討論。筆者作為PPP資深愛好者，研讀《管理辦法》后隨即草擬了《PPP和特許經(jīng)營的關系和區(qū)別----PPP那些事之二十六》初稿。
2015年5月22日，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、國家發(fā)展改革委、中國人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發(fā)[2015]42號文），全文共六條二十五款，是繼《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》專章論述政府和社會資本合作模式（PPP模式）以來，國內(nèi)首次從國務院層面（以轉(zhuǎn)發(fā)部委行文件的形式），為PPP模式鼓與呼。
該文被稱作“超重磅”文件，更有PPP專家稱該文是“驚雷”。旋即業(yè)內(nèi)PPP專家展開對該文精彩紛呈的解讀，細節(jié)無一遺漏。一份文件被稱作“驚雷”，實在是有點嚴重（驚悚）。筆者卻認為，國辦發(fā)[2015]42號文的出臺，充其量是地震。稱之為強震不為過：又引起PPP專家一番繁忙，又是點評又是解讀又是培訓。
PPP文件的漫天大雪還在飄：PPP還有進步的空間，還會有國發(fā)文出臺這個的“炸雷”。鑒于國辦發(fā)[2015]42號文出臺且葛洲壩集團也在五月五日成立了PPP項目領導小組，筆者作為PPP資深愛好者，不應該閑著，您說是吧？不敢點評，談談學習體會。
二、PPP之定義的新解讀(特性經(jīng)營就是PPP)
（一）定義的重要性
王岐山最近講：人類學、遺傳學和經(jīng)濟學都不如醫(yī)學容易，醫(yī)學可以實驗，而經(jīng)濟學要實證，人類學就更難證明。許多經(jīng)濟學是從醫(yī)學找詞匯，從人體結構去理解經(jīng)濟學的，而且有不少詞匯是從醫(yī)學借來的，政治學也一樣。學醫(yī)的后來當著名政治家的不少例子也說明了這點。政治在西方怎么解釋？在中國解釋為，“管理眾人之事”。顧名思義，首先把詞理解好。
傅佩榮講“我們學哲學的很喜歡下定義，因為一句話、一個詞，你沒有定義，等于是沒有人知道你在說什么”。
（二）國辦發(fā)〔2015〕42號文發(fā)布前
財政部關于PPP定義。財政部于2014年9月23日發(fā)布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，該文對PPP定義“政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。”
發(fā)改委關于特許經(jīng)營定義。2015年4月25日公開頒布的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第三條“本辦法所稱基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設運營基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務�！�
筆者認為，首先，現(xiàn)在再將BOT同PPP比較好像不多見了，大家好不容易知道了BOT就是PPP的一種。其次，現(xiàn)在業(yè)界又將PPP同特許經(jīng)營進行比較，非要弄出特許經(jīng)營同PPP的區(qū)別來。將PPP和特許經(jīng)營放在一起比較的錯誤同之前將BOT和PPP比較的錯誤是如出一轍。第三，在基礎設施和公共服務領域，財政部PPP定義和發(fā)改委特性經(jīng)營兩個概念（定義)的內(nèi)涵和外延是一致的：因為按照目前財政部PPP之定義和國家發(fā)改委特許經(jīng)營之定義均是BOT，由此可以得出結論：特性經(jīng)營就是PPP，或者更準確的講廣義的特許經(jīng)營就是狹義的PPP。
（三）國辦發(fā)〔2015〕42號文發(fā)布后
2015年5月22日，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國辦發(fā)〔2015〕42號文，該文在前言及“一、充分認識推廣政府和社會資本合作模式的重大意義”稱“政府和社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場機制作用，提升公共服務的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化”視乎重新給PPP下了個定義：PPP還是PPP,中文的“政府和社會資本合作模式”也沒有變，但內(nèi)涵和外延視乎由起了很大變化。大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥稱“關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見”與“特許經(jīng)營管理辦法”形成了姊妹篇，進一步明確了特許經(jīng)營和PPP的關系，不是所有的PPP項目都會實行特許經(jīng)營制度”
筆者的問題是，能否講國辦發(fā)〔2015〕42號文重新對PPP做了定義（對以前PPP做了更新或國辦發(fā)〔2015〕42號文關于PPP定義取代了財政部發(fā)改委之前關于PPP定義）？筆者認為不能如此講，因為在國際上并沒有一個權威統(tǒng)一的定義，國內(nèi)也沒有一個權威統(tǒng)一的定義。筆者認為，財政部關于PPP定義和發(fā)改委關于特許經(jīng)營的定義同國辦發(fā)〔2015〕42號文關于PPP定義還是有重大區(qū)別（廣義和狹義）。
筆者認為，國辦發(fā)〔2015〕42號文關于PPP的定義同英國關于PPP定義十分類似，范圍和內(nèi)涵是比較寬泛的。英國認為，任何公共部門同私人部門協(xié)助來實現(xiàn)政策、提供服務及基礎設施均是公私伙伴關系。
筆者認同大岳金總的觀點“42號文強調(diào)公共服務和公共產(chǎn)品進一步強調(diào)了政府主張的PPP的內(nèi)涵，政府與社會資本合作是個廣義概念，政府強調(diào)的是公共產(chǎn)品和公共服務。不能說其它政府和社會資本合作不是PPP，但可以明確的是那不是政府主導推動的PPP�！�
筆者認為，首先，國辦發(fā)〔2015〕42號文關于PPP的定義其實是個廣義的PPP定義。廣義的PPP的含義非常廣，包括了過去政府投資項目（傳統(tǒng)的招投標模式）。廣義的PPP同狹義的PPP還是有區(qū)別的：此輪政府要主導推動的是狹義的PPP（等同于英國的PFI/PF2）。其次，從中國特色及實踐而言，中國式PPP和中國式特許經(jīng)營可以有區(qū)別，這都沒有問題�？梢栽诜芍忻鞔_規(guī)定特許經(jīng)營屬于PPP,可以在行政法規(guī)中作出規(guī)定。也可以將特許經(jīng)營從PPP中拿出來單獨規(guī)定，就像政府采購法之工程采購要走招標投標路徑一樣。
三、十三個領域不應該是PPP的邊界
國辦發(fā)〔2015〕42號文在前言高度評價PPP稱“在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用政府和社會資本合作模式，對統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生、防風險工作具有戰(zhàn)略意義。”國辦發(fā)〔2015〕42號文列舉能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化共計十三個領域。
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