[ 仝振江 ]——(2015-12-11) / 已閱12473次
污水處理PPP項(xiàng)目合同邊界條件探析
仝振江
PPP項(xiàng)目的合同體系主要包括項(xiàng)目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運(yùn)營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同和保險(xiǎn)合同等，項(xiàng)目合同是其中最核心的法律文件。而項(xiàng)目合同的核心內(nèi)容主要是項(xiàng)目邊界條件，主要的邊界條件包括權(quán)利義務(wù)、交易條件、履約保障和調(diào)整銜接等。多數(shù)PPP項(xiàng)目合同糾紛都是對(duì)項(xiàng)目邊界條件約定不明晰而引起。本文針對(duì)污水處理PPP項(xiàng)目中的BOT模式的項(xiàng)目合同邊界條件界定進(jìn)行探析，期望能在污水處理PPP項(xiàng)目中有參考價(jià)值。
一、權(quán)利義務(wù)邊界
權(quán)利義務(wù)邊界主要包括項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬、社會(huì)資本承擔(dān)的公共責(zé)任、政府支付方式和風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)果。
1、項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬，在財(cái)政部印發(fā)的《ppp項(xiàng)目合同指南（試行）》（以下簡稱“財(cái)政部ppp合同指南”）中對(duì)此沒有明確的概念描述，在發(fā)改委印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》（以下簡稱“發(fā)改委PPP項(xiàng)目合同指南”）中出現(xiàn)在第八條第5項(xiàng)：“項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬是指明確合作各階段項(xiàng)目有形及無形資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)的歸屬。項(xiàng)目資產(chǎn)主要包括土地和土地上的附著物、設(shè)施設(shè)備等”。PPP項(xiàng)目用地一般都是劃撥土地，不管是劃撥還是出讓，通常應(yīng)明確未經(jīng)政府批準(zhǔn)，項(xiàng)目公司不得將該項(xiàng)目涉及的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方或用于該項(xiàng)目以外的其他用途。項(xiàng)目土地附著物、建（構(gòu)）筑物、污水處理設(shè)施及設(shè)備等產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)）屬于政府方，在特許經(jīng)營期內(nèi)由項(xiàng)目公司使用，期滿后即由項(xiàng)目公司無償移交給政府或政府指定的單位。同時(shí)，在項(xiàng)目經(jīng)營期間獲得的各類知識(shí)產(chǎn)權(quán)通常也明確附隨整體項(xiàng)目移交政府方。
2、社會(huì)資本承擔(dān)的公共責(zé)任。該項(xiàng)內(nèi)容通常約定的都比較原則化，大致內(nèi)容如下：政府方本著尊重社會(huì)公眾的知情權(quán)，鼓勵(lì)公眾參與監(jiān)督的原則，有權(quán)及時(shí)將項(xiàng)目公司的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量檢查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估結(jié)果和整改情況以適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣?huì)公布。受理公眾對(duì)項(xiàng)目公司的投訴，并進(jìn)行核實(shí)處理；遇緊急情況，在可能嚴(yán)重影響公眾利益的情況下，可依法對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行臨時(shí)接管。項(xiàng)目公司接受政府部門的行業(yè)監(jiān)管，服從社會(huì)公共利益，履行對(duì)社會(huì)公益性事業(yè)所應(yīng)盡的義務(wù)和服務(wù)。但如果能夠約定更具操作性可以避免糾紛，如在財(cái)政部合同指南中，明確了公眾監(jiān)督權(quán)的具體內(nèi)容，實(shí)踐中，項(xiàng)目公司在運(yùn)營期間需要公開披露的信息主要包括項(xiàng)目產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營績效等，如水質(zhì)報(bào)告。
3、政府支付方式。該項(xiàng)內(nèi)容約定的都比較清晰，通常涵蓋了支付通知，付款，異議處理，違約金計(jì)算方式等廣義的支付方式。一般項(xiàng)目合同中都約定將付費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，有的也要求政府方提供約3個(gè)月的支付保函。
4、風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)果。風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)果的邊界很清晰，但很多項(xiàng)目合同具體條款掌握有悖于風(fēng)險(xiǎn)分配原則。在財(cái)政部合同指南中明確了該原則：項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。但在實(shí)踐中，一些污水處理項(xiàng)目的建造和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)因?yàn)橥ㄟ^“政府兜底”而轉(zhuǎn)移到政府方。如在某高新區(qū)污水處理項(xiàng)目合同中約定如下：“商業(yè)試運(yùn)行期不超過九十（90）日，商業(yè)試運(yùn)行期內(nèi)不追究乙方出水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的責(zé)任，因在商業(yè)試運(yùn)行期間出水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)導(dǎo)致的行政處罰，由甲方（政府方）協(xié)助予以免除，若無法免除，則在該等行政處罰發(fā)生之日起十（10）日內(nèi)，由甲方以現(xiàn)金方式全額補(bǔ)償乙方”。出水水質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)控制掌握在項(xiàng)目公司手中，讓項(xiàng)目承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)最有效率，根據(jù)財(cái)政部合同指南中指出的風(fēng)險(xiǎn)分配的5項(xiàng)基本原則，因此不應(yīng)該出現(xiàn)該項(xiàng)內(nèi)容的政府兜底。
二、交易條件邊界
交易條件邊界主要包括項(xiàng)目合同期限、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、收費(fèi)定價(jià)調(diào)整機(jī)制。
1、項(xiàng)目合同期限。項(xiàng)目合同期限規(guī)定有兩種方式：自合同生效之日起一個(gè)固定的期限；分別設(shè)置獨(dú)立的設(shè)計(jì)建設(shè)期間和運(yùn)營期間，并規(guī)定運(yùn)營期間為自項(xiàng)目開始運(yùn)營之日起的一個(gè)固定期限。這里面最容易產(chǎn)生糾紛的地方在于在采用分別設(shè)置設(shè)計(jì)建設(shè)期間和運(yùn)營期間的情況下，當(dāng)出現(xiàn)工期延誤，需要判斷是否屬于合意約定的延長期限情形，采用這種方式規(guī)定合同期限，應(yīng)同時(shí)約定屬于延長期限的情形。值得一提的是，在《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法 》里面規(guī)定，特許經(jīng)營期最長不超過30年，這30年是否包含建設(shè)期，目前各地實(shí)行的標(biāo)準(zhǔn)都不一致。
2、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制。項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制指的是項(xiàng)目收入的來源方式，主要包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)三種方式，由項(xiàng)目自身經(jīng)營屬性所決定具體采用何種方式。污水處理項(xiàng)目目前無法實(shí)現(xiàn)使用者付費(fèi)，只有采用政府付費(fèi)方式，即政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。目前政府付費(fèi)參數(shù)的選擇主要是根據(jù)污水處理量，而且很多項(xiàng)目中出現(xiàn)了政府對(duì)污水處理的供應(yīng)量采取兜底條款，筆者認(rèn)為，這種風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由社會(huì)資本來承擔(dān)，社會(huì)資本承擔(dān)這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)最有效率，因?yàn)槠淇梢酝ㄟ^商業(yè)盡職調(diào)查計(jì)算出合理的處理量進(jìn)而控制經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于污水處理的回報(bào)機(jī)制，筆者認(rèn)為，可以有兩個(gè)地方可以改進(jìn)完善。一是從長遠(yuǎn)看，對(duì)污水處理能力的考核重點(diǎn)不應(yīng)該是處理的數(shù)量，而應(yīng)是主要污染物削減量。二是目前設(shè)計(jì)的價(jià)格調(diào)整機(jī)制保證了項(xiàng)目公司的可持續(xù)獲利能力，但如何來管控廠商在整個(gè)特許經(jīng)營期內(nèi)可能發(fā)生的價(jià)格壟斷的方法措施較少，這些方法包括但不限于“利潤率限定”、“價(jià)格封頂或包干”、“同域、同業(yè)價(jià)格比較”等。整體看，目前的一些PPP項(xiàng)目合同中的回報(bào)機(jī)制還不完善，雙方的權(quán)利義務(wù)還不平衡，需要不斷探索適合具體項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制，既能對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生吸引力，又避免產(chǎn)生超額利潤，增加財(cái)政付費(fèi)負(fù)擔(dān)。
3、收費(fèi)定價(jià)調(diào)整機(jī)制。調(diào)價(jià)機(jī)制有公式調(diào)整機(jī)制和協(xié)商調(diào)整機(jī)制兩種。目前采用比較多的是公式調(diào)整機(jī)制，通常會(huì)以電費(fèi)、人工費(fèi)、化學(xué)藥劑費(fèi)、企業(yè)稅收等指數(shù)等作為主要的調(diào)價(jià)因子，當(dāng)上述因子變動(dòng)達(dá)到約定的幅度時(shí)即可觸發(fā)調(diào)價(jià)程序，按調(diào)價(jià)公式自動(dòng)調(diào)整定價(jià)。這里面需要關(guān)注的有兩點(diǎn)：一是各調(diào)價(jià)因子在總調(diào)價(jià)公示中的比重占比目前沒有統(tǒng)一的比例，同樣是污水處理項(xiàng)目，有的地方人工費(fèi)因子占比例較大，有的地方電費(fèi)因子占比例較大。所以合理確定權(quán)重是一項(xiàng)重要工作，目前尚缺乏權(quán)威部門指導(dǎo)意見。二是調(diào)價(jià)頻率，目前有的地方是一年一次，有的是兩年或者三年一次。
4、產(chǎn)出說明。產(chǎn)出說明應(yīng)明確產(chǎn)出規(guī)模（服務(wù)能力）和產(chǎn)出技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。目前的污水處理產(chǎn)出說明的很多都是列舉幾項(xiàng)水質(zhì)指標(biāo)，筆者建議，產(chǎn)出說明中技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用發(fā)展的眼光看問題，在產(chǎn)出說明中盡量增加彈性的約束標(biāo)準(zhǔn)。畢竟很多污水處理項(xiàng)目的特許運(yùn)營期達(dá)到了30年，產(chǎn)出說明要站在維護(hù)公共利益、提高運(yùn)營效率的基礎(chǔ)上，既考慮眼前要求，也考慮是代表變化，既照顧到國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)，也借鑒國外行規(guī)，充分意識(shí)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展性，做好質(zhì)、量的提前量，為充分實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的效益最大化定好標(biāo)準(zhǔn)。
三、履約保障邊界
履約保障邊界包括強(qiáng)制保險(xiǎn)方案和包括由投資競(jìng)爭保函、建設(shè)履約保函、運(yùn)營維護(hù)保函和移交維修保函組成的履約保函體系組成。
1、強(qiáng)制保險(xiǎn)方案。在項(xiàng)目合同談判中，通常只有在最后階段才會(huì)談及項(xiàng)目相關(guān)的保險(xiǎn)問題，因此這一問題也極易被有關(guān)各方所忽略。但在發(fā)改委和財(cái)政部兩份合同指南中都專門提到了項(xiàng)目保險(xiǎn)。能否獲得相關(guān)保險(xiǎn)、保險(xiǎn)覆蓋的范圍等問題恰恰是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的核心。財(cái)政部合同指南中列舉了可供選擇的險(xiǎn)種包括但不限于：(1) 貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)。(2) 建筑工程一切險(xiǎn)。(3) 安裝工程一切險(xiǎn)。(4) 第三者責(zé)任險(xiǎn)；(5) 施工機(jī)具綜合保險(xiǎn)。(6) 雇主責(zé)任險(xiǎn)。發(fā)改委合同指南中強(qiáng)調(diào)要項(xiàng)目合同應(yīng)約定運(yùn)營期需要投保的險(xiǎn)種、保險(xiǎn)范圍、保險(xiǎn)責(zé)任期間、保額、投保人、受益人、保險(xiǎn)賠償金的使用等。因此，強(qiáng)制保險(xiǎn)方案需要政府與項(xiàng)目公司在談判中予以足夠關(guān)注并盡量明確 。
2、 履約保函體系。履約保函體系由投資競(jìng)爭保函、建設(shè)履約保函、運(yùn)營維護(hù)保函和移交維修保函組成。但并不是所有的項(xiàng)目都需要履約保函，因?yàn)樯鐣?huì)資本成立項(xiàng)目公司的目的之一就是通過項(xiàng)目責(zé)任的有限追索來實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)剝離（即項(xiàng)目公司的投資人僅以其在項(xiàng)目公司中的出資為限對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)責(zé)任），多數(shù)情況下項(xiàng)目公司的母公司本身可能并不愿意為項(xiàng)目提供額外的擔(dān)保。另外，PPP 項(xiàng)目本身通常已經(jīng)設(shè)置了一些保證項(xiàng)目公司按合同履約的機(jī)制（例如付費(fèi)機(jī)制和項(xiàng)目期限機(jī)制等），足以激勵(lì)和約束項(xiàng)目公司妥善履約。因此，為了更好地實(shí)現(xiàn)物有所值原則，在具體項(xiàng)目中是否需要項(xiàng)目公司提供履約擔(dān)保、需要提供何種形式的擔(dān)保以及擔(dān)保額度，均需要具體分析和評(píng)估。
四、調(diào)整銜接邊界
調(diào)整銜接邊界主要包括應(yīng)急處置、臨時(shí)接管和提前終止、合同變更、合同展期、項(xiàng)目新增改擴(kuò)建需求等應(yīng)對(duì)措施。
1、應(yīng)急處置、臨時(shí)接管和提前終止。該三項(xiàng)內(nèi)容合并起來看，實(shí)質(zhì)上是出于維護(hù)社會(huì)公共利益的需要而實(shí)施的一種政府介入機(jī)制，在項(xiàng)目合同中約定介入機(jī)制，應(yīng)區(qū)分在項(xiàng)目公司違約和未違約兩種情形下的具體情況。并特別明確政府介入后的法律后果，以便給項(xiàng)目公司明確的交代，做到心里有底。
2、項(xiàng)目合同變更、展期、新增改擴(kuò)建。該三項(xiàng)內(nèi)容實(shí)質(zhì)上都是合同的變更。在具體設(shè)置時(shí)應(yīng)詳細(xì)明確以下幾個(gè)方面：（1）變更觸發(fā)條件，如因政策或外部環(huán)境發(fā)生重大變化，需要變更運(yùn)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等。（2）變更程序，包括變更提出、評(píng)估、批準(zhǔn)、認(rèn)定等。（3）新增投資和運(yùn)營費(fèi)用的承擔(dān)責(zé)任。（4）各方利益調(diào)整方法或處理措施。這幾方面在財(cái)政部合同指南中都有較明確的指引條款，可以參照引用。
透過污水處理PPP項(xiàng)目合同邊界分析，可看出目前的PPP項(xiàng)目合同邊界條件的約定表現(xiàn)出了籠統(tǒng)性、原則性、失衡性三個(gè)特征，缺乏細(xì)節(jié)性、操作性和均衡性。項(xiàng)目參與各方應(yīng)更加具體情況具體分析，根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目的約束條件和各方的利益導(dǎo)向合理設(shè)計(jì)邊界條件，避免不必要的糾紛。
【作者簡介】
仝振江：山東德衡（棗莊）律師事務(wù)所律師，手機(jī)：13616321575， Email：tongzhenjiang@deheng.com
