[ 章學(xué)祥 ]——(2016-4-10) / 已閱8726次
國(guó)際上PPP多是項(xiàng)目融資嗎？
章學(xué)祥 李繼忠
[摘 要] 一老頭說(shuō)：“當(dāng)日華山論劍，先是他用黯然銷(xiāo)魂掌，破了我的七十二路空明拳；然后我改打降龍十八掌，卻不防他伸開(kāi)右手食指中指，竟是六脈神劍商陽(yáng)劍和中沖劍并用，又勝我一籌�？梢�(jiàn)天下武功彼此克制，武學(xué)之道玄之又玄！”少年聽(tīng)得心馳目眩，正要在問(wèn)，旁邊老太太罵道：“mb玩?zhèn)�石頭剪子布都說(shuō)得這般威風(fēng)！”P(pán)PP項(xiàng)目對(duì)葛洲壩集團(tuán)而言就是小菜一碟，葛洲壩集團(tuán)過(guò)去就是搞PPP起家的，不過(guò)當(dāng)時(shí)不叫PPP而已，當(dāng)時(shí)叫啥來(lái)著？戰(zhàn)略PPP模式。筆者一直認(rèn)為，律師嘛，還是經(jīng)營(yíng)好自己的一畝三分地的好。如果律師不為“PPP夭折”擔(dān)責(zé)，則律師必須要發(fā)聲，要積極爭(zhēng)取為PPP代言。專業(yè)文章體現(xiàn)律師專業(yè)素養(yǎng)，也是律師發(fā)聲的最好方式。本文還要強(qiáng)調(diào)，PPP不會(huì)夭折的，因?yàn)檫�有葛洲壩。
[關(guān)鍵詞] 項(xiàng)目融資 project finance 國(guó)際 英國(guó)實(shí)踐
一、 引言
一直在關(guān)注網(wǎng)上有關(guān)PPP的動(dòng)態(tài)。最近讀了媒體上幾篇關(guān)于PPP融資的文章，比如《為何國(guó)際上PPP多是項(xiàng)目融資》、《PPP項(xiàng)目融資方應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題》、《一文讀懂PPP項(xiàng)目融資難在哪里》等很有收獲。有大家稱：“我們可以確定地說(shuō)，國(guó)際上PPP多是項(xiàng)目融資”及“《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第十二條提到‘融資方式’，第二十四條提到‘結(jié)構(gòu)化融資’，第二十三條‘期收益質(zhì)押貸款’等，都與項(xiàng)目融資相關(guān)�！贝蠹疫�說(shuō)“現(xiàn)在一個(gè)PPP項(xiàng)目要找到資本金不難，貸款也不難，但要做到有限追索項(xiàng)目融資才難�！�
有北京的大師說(shuō)“沒(méi)有自己的思考、梳理和悟透，讀再多的書(shū)也就是獲得一堆知識(shí)，做再多的項(xiàng)目也就是積累一堆資料。PPP尤其如此！”P(pán)PP項(xiàng)目對(duì)葛洲壩集團(tuán)而言就是小菜一碟，葛洲壩集團(tuán)過(guò)去就是搞PPP起家的，不過(guò)當(dāng)時(shí)不叫PPP而已，當(dāng)時(shí)叫啥來(lái)著？戰(zhàn)略PPP模式。有人講“PPP搞好了，了不得；PPP搞不好，不得了。若PPP不幸夭折，一定有人擔(dān)責(zé)！”筆者一直認(rèn)為，律師嘛，還是經(jīng)營(yíng)好自己的一畝三分地的好。如果律師不為“PPP夭折”擔(dān)責(zé)，則律師必須要發(fā)聲，要積極爭(zhēng)取為PPP代言。專業(yè)文章體現(xiàn)律師專業(yè)素養(yǎng)，也是律師發(fā)聲的最好方式。本文還要強(qiáng)調(diào)，PPP不會(huì)夭折的，因?yàn)檫�有葛洲壩。
二、項(xiàng)目融資的概念
現(xiàn)在搞項(xiàng)目言必稱PPP，談及PPP則言必稱項(xiàng)目融資、特殊項(xiàng)目公司，有點(diǎn)點(diǎn)走火入魔的感覺(jué)。筆者認(rèn)為，融資包括項(xiàng)目融資及SPV當(dāng)然是進(jìn)行PPP項(xiàng)目的重大問(wèn)題，融資是項(xiàng)目進(jìn)行的前提條件，是第一位的。但是是否可以講“國(guó)際上PPP多是項(xiàng)目融資”果真如此么？
“國(guó)際上PPP多是項(xiàng)目融資”之說(shuō)是否成立？該說(shuō)成立與否，首先要理解“國(guó)際”和“項(xiàng)目融資”的定義及準(zhǔn)確意義。
如何理解“項(xiàng)目融資”？百度百科關(guān)于“項(xiàng)目融資”定義：項(xiàng)目融資是指貸款人向特定的工程項(xiàng)目提供貸款協(xié)議融資，對(duì)于該項(xiàng)目所產(chǎn)生的現(xiàn)金流量享有償債請(qǐng)求權(quán)，并以該項(xiàng)目資產(chǎn)作為附屬擔(dān)保的融資類(lèi)型。它是一種以項(xiàng)目的未來(lái)收益和資產(chǎn)作為償還貸款的資金來(lái)源和安全保障的融資方式。
中國(guó)“項(xiàng)目融資”定義。1.國(guó)家計(jì)委、國(guó)家外匯管理局1997年4月16日印發(fā)《境外進(jìn)行項(xiàng)目融資管理暫行辦法》中稱“項(xiàng)目融資是世界各國(guó)、特別是發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐漸采用的一種國(guó)際融資方式�！辈⒎Q“項(xiàng)目融資是項(xiàng)目發(fā)起人為籌措較大規(guī)模外匯資金，同時(shí)又避免承擔(dān)過(guò)大的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)償還責(zé)任而采取的一種融資方式。它與傳統(tǒng)的公司融資有所不同，在項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、權(quán)益抵押等方面更復(fù)雜，對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量、主要投資者的資格、穩(wěn)定的預(yù)期收入以及法律環(huán)境等有更高的要求，融資成本通常也更高。因此，我國(guó)境內(nèi)項(xiàng)目采用項(xiàng)目融資方式籌資建設(shè)，應(yīng)逐步穩(wěn)妥地開(kāi)展，切忌脫離項(xiàng)目實(shí)際情況和可能盲目進(jìn)行�！边@段話并不是“國(guó)際項(xiàng)目融資”的定義，但是卻揭示了“項(xiàng)目融資”同傳統(tǒng)“公司融資”不同內(nèi)涵。2.銀監(jiān)會(huì)2009年7月18日發(fā)布《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》，指引之第三條稱“本指引所稱項(xiàng)目融資，是指符合以下特征的貸款”，第一，貸款用途通常是用于建造一個(gè)或一組大型生產(chǎn)裝置、基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)項(xiàng)目或其他項(xiàng)目，包括對(duì)在建或已建項(xiàng)目的再融資；第二，借款人通常是為建設(shè)、經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)目或?yàn)樵擁?xiàng)目融資而專門(mén)組建的企事業(yè)法人，包括主要從事該項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)營(yíng)或融資的既有企事業(yè)法人；第三，還款資金來(lái)源主要依賴該項(xiàng)目產(chǎn)生的銷(xiāo)售收入、補(bǔ)貼收入或其他收入，一般不具備其他還款來(lái)源。
著名項(xiàng)目管理專家王守清教授關(guān)于“項(xiàng)目融資”定義：項(xiàng)目部融資有廣義的和狹義的兩種理解。廣義的項(xiàng)目融資是指為特定項(xiàng)目的建設(shè)、收購(gòu)和債務(wù)重組等進(jìn)行的融資活動(dòng)，即“為項(xiàng)目進(jìn)行融資”，此時(shí)，債權(quán)人比如銀行對(duì)債務(wù)人/借款人抵押資產(chǎn)以外的資產(chǎn)有100%追償權(quán)的融資活動(dòng)。狹義的項(xiàng)目融資的指“通過(guò)項(xiàng)目去融資”，具體而言，就是通過(guò)某項(xiàng)目（如基礎(chǔ)設(shè)施）建成后所能產(chǎn)生的期望收益、項(xiàng)目資產(chǎn)和有關(guān)合同權(quán)益來(lái)進(jìn)行融資的活動(dòng)，是指?jìng)鶛?quán)人對(duì)債務(wù)人 抵押資產(chǎn)以外的資產(chǎn)僅有有限追索權(quán)甚至沒(méi)有追索權(quán) 融資活動(dòng)。由于狹義項(xiàng)目融資最適用于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、社會(huì)事業(yè)或自然資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目往往都需要政府的特許授權(quán)，因此，狹義項(xiàng)目融資也常常成為“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資”（王守清、柯永建《特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資(BOT、PFI 和PPP)》 北京：清華大學(xué)出版社，2008年7月第1版 第六頁(yè)）
“國(guó)際上PPP多是項(xiàng)目融資”之項(xiàng)目融資之說(shuō)，屬于狹義的項(xiàng)目融資。
三、國(guó)際（英國(guó)）的實(shí)踐
如何理解“國(guó)際上PPP多是項(xiàng)目融資”之“國(guó)際”？需要定義“國(guó)際”嗎？“國(guó)際”指的是“美國(guó)”還是“英國(guó)”？是“歐盟”還是“世界銀行”？如果講“英國(guó)的PPP多是項(xiàng)目融資”或“澳大利亞的PPP多是項(xiàng)目融資”或“本人接觸的PPP多是項(xiàng)目融資”就更準(zhǔn)確。英國(guó)的PPP實(shí)踐是公認(rèn)的世界的“最佳實(shí)踐”，其他做的比較好的也都是學(xué)的英國(guó)的PFI模式。在英國(guó)的實(shí)踐或語(yǔ)境下，“國(guó)際上PPP多是項(xiàng)目融資”成立嗎？筆者關(guān)注英國(guó)的PPP/PFI/PF2的實(shí)踐有多年了，在英國(guó)的實(shí)踐及語(yǔ)境下所謂“國(guó)際上PPP多是項(xiàng)目融資”不是事實(shí)（不成立）。
1999年7月英國(guó)財(cái)政部發(fā)布了PFI標(biāo)準(zhǔn)合同文本“Standardisation of PFI Contracts（SoPC）“第一版，2012年12月最新版“Standardisation of PF2 Contracts（ Draft ）”應(yīng)該是第五版。
英國(guó)PFI標(biāo)準(zhǔn)合同文本的編制是基于如下的條件假設(shè)：前提一、同公共部門(mén)簽訂合同的是特殊目的公司（項(xiàng)目公司）（special purpose company），并由分包商提供建造和運(yùn)營(yíng)；前提二、項(xiàng)目建設(shè)分階段進(jìn)行，包括在建造階段后緊跟一個(gè)運(yùn)營(yíng)階段提供服務(wù)；前提三、項(xiàng)目全部或部分采取由第三方提供“項(xiàng)目融資”（無(wú)追溯權(quán)或有限追溯權(quán)的融資）。標(biāo)準(zhǔn)合同文本的編制者指出，之所以設(shè)定三項(xiàng)前提條件，是因?yàn)樵S多PFI/PF2項(xiàng)目是符合這三項(xiàng)前提條件的，而且符合三項(xiàng)前提條件項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的合同本身是非常復(fù)雜的，對(duì)復(fù)雜的合同結(jié)構(gòu)做出規(guī)定更有益于標(biāo)準(zhǔn)合同文本的使用者。比如項(xiàng)目融資與傳統(tǒng)的公司融資在項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、權(quán)益抵押等方面更復(fù)雜，對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量、主要投資者的資格、穩(wěn)定的預(yù)期收入以及法律環(huán)境等有更高的要求，融資成本通常也更高，項(xiàng)目融資的法律文件更多更復(fù)雜。
標(biāo)準(zhǔn)合同文本編制者強(qiáng)調(diào)，1．三個(gè)前提條件的設(shè)定，不表明合同文件編制者預(yù)設(shè)立場(chǎng)。2．雖然標(biāo)準(zhǔn)合同文本及相關(guān)指引前提條件之一是“有限追索權(quán)的項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)”介紹PFI,但這不表明合同編制者就認(rèn)為“有限追索權(quán)的項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)”就優(yōu)于其他融資結(jié)構(gòu)。如果是采取的“項(xiàng)目融資”，則提供融資的第三方必須同公共部門(mén)及私營(yíng)部門(mén)簽訂一份所謂的“直接合同”（Direct Agreement）取得介入權(quán)（step-in）,如果項(xiàng)目是采取的“傳統(tǒng)融資”（corporate financed projects）則不需要簽訂如此合同。3．合同結(jié)構(gòu)如何，應(yīng)該由投標(biāo)者根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況提出并得到公共部門(mén)的批準(zhǔn)（appraisal），不應(yīng)該預(yù)設(shè)結(jié)論。
2012年12月最新版“Standardisation of PF2 Contracts（Draft）”第30章對(duì)采取傳統(tǒng)公司融資（（corporate finance）作出專章規(guī)定，可見(jiàn)在英國(guó)傳統(tǒng)公司融資也不是可有可無(wú)。是否采取傳統(tǒng)公司融資由承包商（投標(biāo)者）或他的母公司選擇，規(guī)模小的PPP項(xiàng)目更適合采取傳統(tǒng)公司融資的模式，傳統(tǒng)公司融資模式更可以降低PPP項(xiàng)目成本。如果不采用“項(xiàng)目融資”則不需要同承包商的貸款人（funders）及公共部門(mén)簽訂直接協(xié)議，PPP交易過(guò)程及交易結(jié)構(gòu)就會(huì)簡(jiǎn)單的多。在該章中，更規(guī)定了項(xiàng)目融資和傳統(tǒng)公司融資之間的轉(zhuǎn)換機(jī)制。如何在項(xiàng)目融資同傳統(tǒng)公司融資之間轉(zhuǎn)換，就更需要財(cái)務(wù)及法律顧問(wèn)了。筆者要指出，先入為主的結(jié)論是會(huì)害死人的，英國(guó)人的實(shí)事求是精神一點(diǎn)不比我們中國(guó)人差。
綜上，筆者接觸的中外對(duì)PPP模式定義未見(jiàn)哪個(gè)國(guó)家哪個(gè)國(guó)際機(jī)構(gòu)將PPP模式稱為“融資模式”，遑論P(yáng)PP模式多是“項(xiàng)目融資模式。目前在中國(guó)更多的人日益認(rèn)識(shí)到PPP模式的管理本質(zhì)，盡管許多國(guó)家及著名國(guó)際機(jī)構(gòu)關(guān)于PPP模式定義中均有融資的規(guī)定，傳統(tǒng)模式也要融資的。PPP項(xiàng)目融資沒(méi)有如此復(fù)雜的，也就是三種：首先是股權(quán)融資；其次是債權(quán)融資；第三介入股權(quán)及債權(quán)融資的有個(gè)夾層融資。無(wú)論是廣義的還是狹義的項(xiàng)目融資都可以歸于這三種。借用網(wǎng)上一句話(奇帆語(yǔ)嗎？)，將融資弄的很復(fù)雜的都是騙子。PPP具有包容的胸懷，不拒絕股權(quán)投資也不拒絕債權(quán)投資也不拒絕夾層投資的，能做個(gè)“項(xiàng)目融資”也不錯(cuò)的。但是如果講“國(guó)際上PPP多是項(xiàng)目融資”誤導(dǎo)意味嚴(yán)重，屬于以偏概全,“多是”也不是準(zhǔn)確的語(yǔ)言。更何況，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的（非用戶最終付費(fèi)的PPP項(xiàng)目）如何采取“項(xiàng)目融資”？
四、 結(jié)論及建議
“思考是最困難的工作，這大概是為何很少人花精力在那上面”，英國(guó)PPP實(shí)踐表明“國(guó)際上PPP多是項(xiàng)目融資”之說(shuō)不成立。講“國(guó)際上PPP多是項(xiàng)目融資”意欲何為？即使這個(gè)結(jié)論是對(duì)的，是否中國(guó)的PPP項(xiàng)目也要采取項(xiàng)目融資模式？事情恐怕不是這樣。
PPP項(xiàng)目不拒絕股權(quán)投資也不拒絕債權(quán)投資也不拒絕夾層投資的，能做“項(xiàng)目融資”也不錯(cuò)的。PPP還真的寵辱不驚，從PPP法眼看，各種披著PPP外衣的“產(chǎn)業(yè)基金”其實(shí)都同PPP無(wú)關(guān)。
最近讀到“財(cái)政部，PPP示范項(xiàng)目請(qǐng)從小開(kāi)始吧”一文，覺(jué)得很接地氣。建議用PPP模式不采用“項(xiàng)目融資”在山區(qū)多建立幾所希望小學(xué)吧，您完全可以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，在英國(guó)PPP/PFI也在學(xué)校養(yǎng)老醫(yī)療監(jiān)獄等公共服務(wù)領(lǐng)域運(yùn)用，也不是動(dòng)輒幾十個(gè)億的投入。
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