[ 焦保宏 ]——(2018-5-24) / 已閱47225次
PPP項(xiàng)目操作流程的40個(gè)環(huán)節(jié)簡(jiǎn)述
北京市普華（西安）律師事務(wù)所 焦保宏
關(guān)于政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的操作流程，由于國(guó)家目前尚未正式出臺(tái)PPP法或PPP條例，因此，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部有關(guān)PPP政策法規(guī)對(duì)此問(wèn)題的規(guī)定有所不同。在PPP實(shí)務(wù)操作上，因行業(yè)不同甚至地域不同，PPP項(xiàng)目的操作流程確實(shí)存在一定差異。
國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資【2014】2724號(hào)）及《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)）規(guī)定，PPP項(xiàng)目的操作流程包括：項(xiàng)目?jī)?chǔ)備——項(xiàng)目遴選——伙伴選擇——合同管理——績(jī)效評(píng)價(jià)——退出機(jī)制。財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》（財(cái)金【2014】113號(hào)）規(guī)定則為：項(xiàng)目識(shí)別——項(xiàng)目準(zhǔn)備——項(xiàng)目采購(gòu)——項(xiàng)目執(zhí)行——項(xiàng)目移交，即常說(shuō)的“519流程”。
筆者認(rèn)為，從規(guī)范的角度考慮，一個(gè)完整的PPP項(xiàng)目從發(fā)起識(shí)別到采購(gòu)落地、再到運(yùn)營(yíng)移交，其實(shí)際經(jīng)歷的操作流程可以細(xì)化為40個(gè)步驟（針對(duì)不同項(xiàng)目不同地區(qū)稍有差別），在此一一簡(jiǎn)述如下：
1、發(fā)起項(xiàng)目
PPP項(xiàng)目以政府發(fā)起方式為主，以企業(yè)自提式發(fā)起為輔。在企業(yè)自提式發(fā)起情況下，企業(yè)應(yīng)該在項(xiàng)目發(fā)起階段以項(xiàng)目建議書(shū)的方式來(lái)提起，從項(xiàng)目可研報(bào)告的編制、咨詢(xún)公司的邀請(qǐng)等，都是由企業(yè)發(fā)起方來(lái)承擔(dān)前期費(fèi)用，企業(yè)發(fā)起方可以在可研中融入自己的設(shè)計(jì)方案，能大大提升項(xiàng)目前期的效率。
現(xiàn)實(shí)中，企業(yè)自提式發(fā)起的PPP項(xiàng)目最終大多數(shù)會(huì)由發(fā)起的企業(yè)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)程序中標(biāo)成為PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方，如果發(fā)起的社會(huì)資本方未中標(biāo)，政府可給予相關(guān)的前期費(fèi)用補(bǔ)償。通常在招標(biāo)公告中注明：“本PPP項(xiàng)目由社會(huì)資本方發(fā)起，如該社會(huì)資本方在公開(kāi)招標(biāo)階段未能中標(biāo)，則由最終中標(biāo)社會(huì)資本方對(duì)前期社會(huì)資本方已支出的必要費(fèi)用進(jìn)行合理補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為**萬(wàn)元”。
2、授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)
發(fā)起項(xiàng)目之后，就需要政府授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)，一般會(huì)以政府會(huì)議紀(jì)要或者書(shū)面批復(fù)的形式發(fā)文授權(quán)，即使是社會(huì)資本發(fā)起也一樣，政府內(nèi)部也需要授權(quán)另一家實(shí)施機(jī)構(gòu)來(lái)具體實(shí)施PPP項(xiàng)目。政府指定的有關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作。
除需要確定一個(gè)部門(mén)作為實(shí)施機(jī)構(gòu)外，還需要建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，在本級(jí)政府層面設(shè)立PPP領(lǐng)導(dǎo)小組，或者由當(dāng)?shù)豍PP中心負(fù)責(zé)項(xiàng)目的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和落地實(shí)施。
3、規(guī)劃批復(fù)
財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金〔2018〕54號(hào)）要求PPP項(xiàng)目“按國(guó)家有關(guān)規(guī)定認(rèn)真履行規(guī)劃立項(xiàng)、土地管理、國(guó)有資產(chǎn)審批等前期工作程序”，財(cái)政部《第三批示范項(xiàng)目評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》也要求新建項(xiàng)目必須完成城市規(guī)劃、立項(xiàng)、可研的審批程序。
城市規(guī)劃程序和內(nèi)容依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》執(zhí)行，具體區(qū)分為城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃（簡(jiǎn)稱(chēng)“控規(guī)”）、修建性詳細(xì)規(guī)劃（簡(jiǎn)稱(chēng)“修規(guī)”）。規(guī)劃批復(fù)表現(xiàn)形式為政府規(guī)劃部門(mén)出具的《規(guī)劃選址意見(jiàn)書(shū)。》
4、編制可研
可行性研究報(bào)告具體包括項(xiàng)目能否滿(mǎn)足項(xiàng)目的目標(biāo)群體或受益人的需要；對(duì)擬建項(xiàng)目有關(guān)的投資環(huán)境和產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查研究；針對(duì)項(xiàng)目預(yù)期的目標(biāo)，對(duì)各種可能擬訂的技術(shù)方案和建設(shè)方案進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析和比較論證；對(duì)項(xiàng)目建成后的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè)；對(duì)項(xiàng)目建成后的環(huán)境與社會(huì)影響進(jìn)行評(píng)估；對(duì)項(xiàng)目可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別與評(píng)估并尋求解決方案；對(duì)擬投方案和時(shí)機(jī)給出肯定或否定的結(jié)論，并提出如何進(jìn)行建設(shè)的建議。
可行性研究報(bào)告一般由投資人自己或者實(shí)施機(jī)構(gòu)委托他人編制，可行性研究報(bào)告是各類(lèi)政府審批制投資項(xiàng)目的必備文件。
5、立項(xiàng)審批
依據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)【2004】20號(hào)）規(guī)定，項(xiàng)目審批手續(xù)按投資主體及資金來(lái)源的不同，分為審批制、核準(zhǔn)制和備案制。政府投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按要求審批項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究報(bào)告等。PPP項(xiàng)目一般為政府投資的公用事業(yè)或公共基礎(chǔ)類(lèi)項(xiàng)目，按照程序應(yīng)該為審批制或核準(zhǔn)制。財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）規(guī)定：“新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)的，屬于前期準(zhǔn)備工作不到位的項(xiàng)目，不得入庫(kù)”。
2016年8月10日國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳頒布的《關(guān)于國(guó)家高速公路網(wǎng)新建政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目批復(fù)方式的通知》(發(fā)改辦基礎(chǔ)[2016]1818號(hào))中規(guī)定：“一、政府采用投資補(bǔ)助方式參與的國(guó)家高速公路網(wǎng)新建PPP項(xiàng)目按照核準(zhǔn)制管理。政府采用資本金注入方式參與的國(guó)家高速公路網(wǎng)新建PPP項(xiàng)目仍按照審批制管理，直接報(bào)批可行性研究報(bào)告�！�
涉及審批制的新建項(xiàng)目所需重要文件一般包括：項(xiàng)目建議書(shū)批復(fù)、可行性研究報(bào)告批復(fù)、規(guī)劃選址意見(jiàn)、土地預(yù)審意見(jiàn)、環(huán)評(píng)批復(fù)、水土保持批復(fù)等。
6、可研批復(fù)
可行性研究報(bào)告代表項(xiàng)目立項(xiàng)文件，實(shí)施方案的別名是PPP立項(xiàng)文件。在理論上應(yīng)該先批復(fù)可研，然后再批復(fù)兩個(gè)論證、再批復(fù)實(shí)施方案，但也有在特殊情況下如果可研遲遲批不下來(lái)，實(shí)踐中可以先進(jìn)行兩個(gè)論證批復(fù)，然后再批復(fù)可研。
需要強(qiáng)調(diào)的是，根據(jù)發(fā)改委2231號(hào)文規(guī)定，可研和實(shí)施方案可以在同一時(shí)段編制，但實(shí)施方案的建設(shè)投資應(yīng)以可研文件為依據(jù)，而批復(fù)的順序也必須是可研在實(shí)施方案之前。
可研報(bào)告應(yīng)由具有相應(yīng)項(xiàng)目審批職能的投資主管部門(mén)（如某市國(guó)家投資項(xiàng)目評(píng)審中心）等審批，可研審批后，實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的可研報(bào)告要求，完善并確定PPP項(xiàng)目實(shí)施方案。
7、選聘咨詢(xún)機(jī)構(gòu)
PPP項(xiàng)目的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)出具項(xiàng)目初步實(shí)施方案、項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)、政府財(cái)政承受能力論證、具體實(shí)施方案編制、項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)及回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)、項(xiàng)目合同等文件編制及采購(gòu)社會(huì)資本方等工作。通常由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性程序比如競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式，公開(kāi)招選有實(shí)力的且符合業(yè)績(jī)要求的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。
當(dāng)然，同時(shí)實(shí)施機(jī)構(gòu)還需選聘律師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)提供PPP項(xiàng)目法律等其他專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)服務(wù)。
8、編制兩評(píng)一案
由咨詢(xún)機(jī)構(gòu)以可研報(bào)告為依據(jù)，編制“兩評(píng)一案”，即物有所值評(píng)價(jià)（VfM）和政府財(cái)政承受能力論證，以及項(xiàng)目實(shí)施方案。行業(yè)主管部門(mén)將《項(xiàng)目可行性研究報(bào)告》、《項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明》和《初步實(shí)施方案》提交給財(cái)政部門(mén)，由財(cái)政部門(mén)會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)依據(jù)上述三個(gè)文件，進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)以及政府財(cái)政承受能力論證。
物有所值在項(xiàng)目前期評(píng)價(jià)中主要用于研判項(xiàng)目是否應(yīng)采用PPP模式，以及采用PPP模式時(shí)選擇何種社會(huì)投資者的投標(biāo)方案更為有效；在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中和后期評(píng)價(jià)中主要用于績(jī)效審計(jì)，考核“項(xiàng)目對(duì)于既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度”以及“項(xiàng)目的可持續(xù)性”。
9、兩評(píng)批復(fù)
物有所值評(píng)價(jià)的作用是論證實(shí)施PPP模式的“必要性”，即項(xiàng)目是否適合采用PPP模式，財(cái)政部門(mén)經(jīng)過(guò)專(zhuān)家評(píng)審“通過(guò)論證”后還需論證其“可行性”，即財(cái)政是否負(fù)擔(dān)得起，也就是財(cái)政承受能力論證，根據(jù)財(cái)金【2015】21號(hào)文，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%。
通過(guò)兩個(gè)論證的項(xiàng)目，由財(cái)政部門(mén)出具“適宜采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式實(shí)施”的批復(fù)文件。各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排，“未通過(guò)論證”的項(xiàng)目不宜采用PPP模式。
10、實(shí)施方案批復(fù)
PPP項(xiàng)目實(shí)施方案審查目前尚無(wú)特定部門(mén)，根據(jù)發(fā)改委《工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資【2016】2231號(hào)）規(guī)定，鼓勵(lì)地方政府建立PPP項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)審機(jī)制，按照“多評(píng)合一、統(tǒng)一評(píng)審”的要求，由發(fā)展改革部門(mén)和有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)牽頭，會(huì)同項(xiàng)目涉及的財(cái)政、規(guī)劃、國(guó)土、價(jià)格、公共資源交易管理、審計(jì)、法制等等政府部門(mén)，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合評(píng)審。必要時(shí)，可先組織相關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行評(píng)議，或委托第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)出具評(píng)估意見(jiàn)，再進(jìn)行聯(lián)合評(píng)審。
一般性政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告中的PPP項(xiàng)目實(shí)施專(zhuān)章，可結(jié)合可行性研究報(bào)告審批一并審查。
11、監(jiān)管架構(gòu)
實(shí)施方案批復(fù)之后，就正式具備了PPP選擇社會(huì)資本的條件了，這個(gè)時(shí)候需要確認(rèn)一下監(jiān)管架構(gòu)，監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本的授權(quán)；監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。
還要確認(rèn)政府的出資方代表，出資方代表通常可以是政府部門(mén)授權(quán)的機(jī)構(gòu)、政府平臺(tái)公司及國(guó)有企業(yè)，但出資代表需要履行股東權(quán)利及義務(wù)，還需要派遣相關(guān)人員在項(xiàng)目公司任職，所以政府部門(mén)直接作為出資代表是不合適的。
政府方出資代表出資視為財(cái)政支出，政府出資代表的主要職責(zé)是：1.與中標(biāo)社會(huì)資本方組建項(xiàng)目公司；2.根據(jù)股權(quán)比例出資；3.監(jiān)督項(xiàng)目公司資金、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)；4.代表政府方行使表決權(quán)。
12、初步設(shè)計(jì)
初步設(shè)計(jì)不是發(fā)改委流程中要求的，而是在有些項(xiàng)目中有可能會(huì)這樣來(lái)做，就是當(dāng)政府委托做設(shè)計(jì)的時(shí)候，一起編初步設(shè)計(jì)文件。傳統(tǒng)項(xiàng)目施工招標(biāo)清單報(bào)價(jià)居多，工程量必須明確，而在PPP項(xiàng)目采購(gòu)中，采購(gòu)文件中社會(huì)資本報(bào)價(jià)一般由兩部分組成，其一為投資總額，根據(jù)投資總額和回收年限折現(xiàn)率確定每年的資本性付費(fèi)數(shù)額；其二為運(yùn)營(yíng)付費(fèi)數(shù)額。在采購(gòu)公告之前，一般項(xiàng)目?jī)H有根據(jù)可研得出的估算投資額，根據(jù)估算的投資總額由社會(huì)資本進(jìn)行報(bào)價(jià)，確定社會(huì)資本的回報(bào)利潤(rùn)率，待項(xiàng)目完成采購(gòu)再進(jìn)行初設(shè)確定準(zhǔn)確投資額。
為保證預(yù)算的準(zhǔn)確性，可由政府方委托編制預(yù)算承擔(dān)費(fèi)用，待項(xiàng)目公司成立后和其他前期費(fèi)用一并列入項(xiàng)目公司成本。
13、市場(chǎng)測(cè)試
有的PPP項(xiàng)目并不確定一定能夠招到社會(huì)資本方，那就有必要在實(shí)施方案批復(fù)之后，發(fā)起一次市場(chǎng)測(cè)試和政府的推介會(huì)，以了解市場(chǎng)需求，提高PPP項(xiàng)目落地成功率。
市場(chǎng)測(cè)試通常由主管部門(mén)PPP中心、實(shí)施機(jī)構(gòu)和各部門(mén)聯(lián)合組成的市場(chǎng)談判小組實(shí)施，談判小組以建設(shè)項(xiàng)目的邊界條款作為磋商依據(jù)，在省一級(jí)的政府網(wǎng)站上公開(kāi)發(fā)布項(xiàng)目公開(kāi)征集社會(huì)資本方的公告，邀請(qǐng)意向社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目的方案進(jìn)行檢驗(yàn)，同時(shí)根據(jù)社會(huì)資本對(duì)行業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)和市場(chǎng)化經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整項(xiàng)目實(shí)施方案。市場(chǎng)測(cè)試是一個(gè)嚴(yán)肅的非正式磋商過(guò)程，但對(duì)采購(gòu)結(jié)果并無(wú)實(shí)質(zhì)影響。
14、資格預(yù)審文件
財(cái)庫(kù)（2014）215號(hào)文規(guī)定“PPP項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)”，并將資格預(yù)審的評(píng)審報(bào)告提交財(cái)政部門(mén)（政府和社會(huì)資本合作中心）備案。資格預(yù)審公告應(yīng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)指定的媒體上發(fā)布。
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