[ 應(yīng)松年 ]——(2000-11-24) / 已閱43180次
行政處罰立法探討
應(yīng)松年/劉莘
我國(guó)行政處罰的現(xiàn)狀是軟與濫兩者同時(shí)存在，立法指導(dǎo)思想應(yīng)為既要加強(qiáng)處罰力度，又要保護(hù)公民合法權(quán)益。行政處罰的設(shè)定權(quán)是立法需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題之一，要以憲法確定的精神解決處罰的設(shè)定權(quán)；行政處罰立法要遵循幾個(gè)基本原則，核心是依法處罰原則和過(guò)罰相當(dāng)原則；我國(guó)應(yīng)該建立行政刑罰制度，這將是解決目前行政處罰存在問(wèn)題的有效途徑；建立公正、合理的程序是立法需要解決的另一關(guān)鍵。
一、中國(guó)，行政處罰的大國(guó)
中國(guó)目前是世界上有數(shù)的行政處罰大國(guó)。行政處罰幾乎涉及行政管理各個(gè)領(lǐng)域，包括公安、交通、衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)、文教等；絕大部分行政機(jī)關(guān)都取得了實(shí)施行政處罰的權(quán)力；法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰種類達(dá)數(shù)百種。以北京市為例，１９９１年北京市行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的處罰達(dá)８００多萬(wàn)次，警告拘留違法行為人５９．９萬(wàn)人次，罰款９０００多萬(wàn)元。全國(guó)每年的罰款數(shù)額更為可觀，達(dá)數(shù)十億元。行政處罰已成為我國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)秩序的重要法律制度之一。在建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中正在也必將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。
行政處罰制度在中國(guó)的發(fā)展，實(shí)際上是近幾年的事。十一屆三中全會(huì)以前，行政法律法規(guī)已有相當(dāng)數(shù)量，但規(guī)定行政處罰的卻很少。對(duì)違法行為的懲戒或處理，多采用行政處分或其它行政處理手段。這是很自然的。首先，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，企事業(yè)單位是行政機(jī)關(guān)的一部分。它們之間是內(nèi)部隸屬關(guān)系；其次，當(dāng)時(shí)對(duì)法律的認(rèn)識(shí)，也與現(xiàn)在有相當(dāng)差距。那時(shí)依靠的是黨和政府的威望和號(hào)召，毋需以處罰、強(qiáng)制作為后盾。十一屆三中全會(huì)以后，特別是經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，企事業(yè)單位日益成為獨(dú)立的主體，私人也開(kāi)始擁有相對(duì)獨(dú)立于社會(huì)、國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益，政府就不能不越來(lái)越依靠以強(qiáng)制力為后盾的法律手段來(lái)管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)。行政處罰應(yīng)運(yùn)而得以發(fā)展。從８０年代、特別是８０年代中期開(kāi)始，大部分法律法規(guī)都有了有關(guān)行政處罰的規(guī)定。時(shí)至今日，幾乎凡是涉及公民權(quán)利義務(wù)的法律，無(wú)一不有著處罰的規(guī)定。
既要加強(qiáng)處罰力度，又要制止違法處罰。法律法規(guī)的這一變化，反映了實(shí)踐對(duì)法律責(zé)任制度的迫切需要。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的活躍與繁榮，也必然產(chǎn)生更多的社會(huì)矛盾。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立的初級(jí)階段，尤其是在兩種體制轉(zhuǎn)換過(guò)程中，相應(yīng)的規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的規(guī)則還來(lái)不及建立，舊的許多規(guī)則又難以適用。在這種情況下，各種損害或破壞經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序，影響國(guó)家、社會(huì)公共利益和公民個(gè)人利益的違法現(xiàn)象也必然大量增加。執(zhí)法者的注意力就很自然地轉(zhuǎn)向更多地采用行之有效的法律制裁手段——行政處罰。毋庸諱言，行政處罰大國(guó)源于行政違法現(xiàn)象的普遍存在。制止違法行為是我國(guó)行政處罰制度迅猛發(fā)展的巨大動(dòng)因。
但是，事物發(fā)展的另一方面，是行政處罰案件數(shù)量龐大，加上各種利益機(jī)制的驅(qū)動(dòng)，在行政處罰領(lǐng)域也存在著比較嚴(yán)重的執(zhí)法者的違法現(xiàn)象。因而使公民、法人或者其它組織的合法權(quán)益受到損害，也使國(guó)家、社會(huì)蒙受巨大損失。
違反行政法的行為的普遍性及嚴(yán)重性，要求加強(qiáng)行政處罰的力度；執(zhí)法者違法行為的廣泛與嚴(yán)重，則要求加強(qiáng)對(duì)公民合法權(quán)益的保護(hù)。兩種現(xiàn)象同時(shí)存在，反映出社會(huì)的迫切需求：加強(qiáng)對(duì)我國(guó)國(guó)情和行政處罰制度的理論研究，早日制定一部適合中國(guó)情況的能同時(shí)解決上述兩方面問(wèn)題的行政處罰法。
二、行政處罰的性質(zhì)與設(shè)定權(quán)
國(guó)內(nèi)對(duì)行政處罰的表述似大同小異，一般表述為：“行政處罰是國(guó)家特定行政機(jī)關(guān)依法懲戒違反行政法律規(guī)定的個(gè)人、組織的一種行政行為，屬行政制裁范疇”。①Ａ有些著作則在“違反行政法律規(guī)范”后加上進(jìn)一步的限定：“尚未構(gòu)成犯罪”②Ａ。其共同點(diǎn)是：第一，強(qiáng)調(diào)實(shí)施行政處罰的主體是特定國(guó)家行政機(jī)關(guān)。有些再加上法律法規(guī)授權(quán)的組織。第二，強(qiáng)調(diào)被處罰的行為是違反行政法律規(guī)范的行為。第三，強(qiáng)調(diào)行政處罰屬于行政制裁范疇。第四，就被處罰的行為而言，有些強(qiáng)調(diào)了“尚未構(gòu)成犯罪”，有些未予指明。但其實(shí)，有些作者對(duì)此并未予以深究，因而在不同的著作中，有時(shí)強(qiáng)調(diào)有時(shí)則忽略不計(jì)③Ａ�，F(xiàn)在看來(lái)，“尚未構(gòu)成犯罪”關(guān)系重大，容后論述。
行政處罰的本質(zhì)是權(quán)利義務(wù)問(wèn)題
世界各國(guó)在行政處罰制度方面存在著很大差異，例如實(shí)施處罰的主體，有的國(guó)家就并非行政機(jī)關(guān)所專有，尤其是英美法系國(guó)家。但有一點(diǎn)是共同的。世界各國(guó)都認(rèn)為行政處罰是對(duì)行政違法行為或者說(shuō)違反行政義務(wù)所實(shí)施的行政制裁。是對(duì)違法行為人的一種懲罰。法律的核是權(quán)利與義務(wù)問(wèn)題。行政處罰的本質(zhì)，也就是合法地使違法人的權(quán)益受到損失。例如罰款，就是合法地使違法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)受到損失�；蛘哒f(shuō)，使違法人承擔(dān)一項(xiàng)新的義務(wù)，罰款就是使違法人承擔(dān)金錢給付的義務(wù)。由于后一義務(wù)是因違法人不履行法律規(guī)定的行政義務(wù)而引起的，因而可稱之為新的義務(wù)。④Ａ
行政處罰的直接目的并不是促使行政法上義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，而是通過(guò)處罰造成違法者精神、自由和經(jīng)濟(jì)利益受到限制或損害的后果。從而使違法者吸取教訓(xùn)，杜絕重犯。因此，可以說(shuō)，處罰施于違法者的不利后果，應(yīng)大于違法行為對(duì)社會(huì)或個(gè)人已造成或可能造成的危害，否則將難以達(dá)到處罰的目的。
需要強(qiáng)調(diào)的是，行政處罰實(shí)施處罰的主體即特定行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，也同樣涉及權(quán)利義務(wù)問(wèn)題。對(duì)違反法定義務(wù)人予以處罰是行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職權(quán)，同時(shí)又是行政機(jī)關(guān)的一種義務(wù)和責(zé)任。因此，行政機(jī)關(guān)對(duì)違反法定義務(wù)的公民、法人或者其他組織必須依照法律規(guī)定的條件予以處罰，不能“置之不理”，否則就構(gòu)成行政失職。與濫罰一樣，同樣要承擔(dān)法律責(zé)任。職權(quán)與公民的權(quán)利不能混同。職權(quán)必須履行，不能放棄，因而它同時(shí)就是職責(zé)。
既然行政處罰的本質(zhì)是權(quán)利義務(wù)問(wèn)題，這就必然要求對(duì)行政處罰的設(shè)定權(quán)在法律上加以明確規(guī)定。
行政處罰的設(shè)定權(quán)
行政處罰設(shè)定權(quán)指通過(guò)立法規(guī)定出現(xiàn)何種情況、在何種條件下應(yīng)予何種處罰的權(quán)力。不能把這種權(quán)力與實(shí)施行政處罰的權(quán)力混為一談。實(shí)施行政處罰的權(quán)力是將法律的這種設(shè)定落實(shí)的權(quán)力。一般地說(shuō)，處罰設(shè)定權(quán)與實(shí)施權(quán)應(yīng)該分離，不能由同一國(guó)家機(jī)關(guān)行使，這應(yīng)是行政處罰的一項(xiàng)基本原則。如果實(shí)施處罰的機(jī)關(guān)自己可以規(guī)定在何種情況下實(shí)施何種處罰，就可能導(dǎo)致處罰權(quán)不受約束，而且可能造成某些行政機(jī)關(guān)最大限度地?cái)U(kuò)大自己的行政處罰權(quán)，追求部門利益，同時(shí)盡量減少自己應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。這是違背行政法治原則的。
由于長(zhǎng)期以來(lái)缺乏有關(guān)的統(tǒng)一規(guī)定，我國(guó)在行政處罰設(shè)定權(quán)方面，情況還相當(dāng)混亂。當(dāng)前“亂處罰”的問(wèn)題，在一定程度上是由設(shè)定權(quán)的混亂引起的。我國(guó)各級(jí)政府和政府各部門都有制定規(guī)范性文件的權(quán)力，于是各級(jí)政府、各個(gè)部門紛紛自設(shè)處罰權(quán)。這是將制定規(guī)范性文件的權(quán)力與設(shè)定行政處罰的權(quán)力混為一談，有的則是將行政管理權(quán)與處罰設(shè)定權(quán)等同起來(lái)。加之罰沒(méi)制度的某些不完善，使處罰為經(jīng)濟(jì)利益所驅(qū)動(dòng)，亂處罰當(dāng)然成為不可避免。對(duì)行政處罰設(shè)定權(quán)加以界定，將是從根本上解決亂處罰的一項(xiàng)重要措施。
在我們社會(huì)主義國(guó)家里，能在影響公民權(quán)利義務(wù)方面作出規(guī)定的，應(yīng)該說(shuō)，只能是法定的有權(quán)機(jī)關(guān)。這實(shí)際上也是世界通例。尤其是涉及人身自由的處罰，除全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)外，任何國(guó)家機(jī)關(guān)都不能享有設(shè)定權(quán)。社會(huì)主義民主與法制發(fā)展到今天，這一原則絕對(duì)不能動(dòng)搖。至于針對(duì)行為能力、財(cái)產(chǎn)與聲譽(yù)的處罰，應(yīng)該允許有地方性法規(guī)制定權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)和最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)享有設(shè)定權(quán)。
規(guī)章有無(wú)處罰設(shè)定權(quán)或有多大設(shè)定權(quán)，可能是最引起爭(zhēng)議的問(wèn)題。由于我國(guó)有規(guī)章制定權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)數(shù)量眾多，自己制定自己據(jù)以執(zhí)行。而目前設(shè)定權(quán)方面存在的問(wèn)題又有相當(dāng)一部分出自規(guī)章。因此，很多同志主張規(guī)章不能設(shè)定行政處罰。筆者認(rèn)為，從實(shí)踐上看，為使行政處罰進(jìn)一步納入法制軌道，規(guī)章不應(yīng)有太多的處罰設(shè)定權(quán)，但在法律法規(guī)或同級(jí)人大或其常委會(huì)明確授權(quán)的情況下，規(guī)章可以按授權(quán)的范圍設(shè)定處罰。由于除了法律法規(guī)授權(quán)外，有規(guī)章制定權(quán)的政府經(jīng)同級(jí)人大及其常委會(huì)授權(quán)，可以通過(guò)規(guī)章設(shè)定處罰，所以地方規(guī)章在處罰的設(shè)定權(quán)方面將比部門規(guī)章有更多的活動(dòng)余地。這也比較符合我國(guó)各地政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不平衡的國(guó)情。
三、行政處罰的基本原則
１．行政處罰的核心原則應(yīng)該是處罰法定原則。處罰法定原則包含幾層含義：首先，處罰法定原則指的是法無(wú)明文規(guī)定不處罰。公民、法人或其他組織的任何行為，只有在法律法規(guī)明確規(guī)定應(yīng)予處罰時(shí)，才能受到處罰。只要法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定的，就不能給予處罰。這與刑法的罪刑法定原則出于同一精神。處罰法定原則是法治主義的必然要求。只要法律沒(méi)有禁止的，作為私人的公民都可為之，不受法律追究。它反映了公民權(quán)利的不可侵犯性。它與凡是未經(jīng)法律授權(quán)，政府都不得為之的原則是相對(duì)稱的。在現(xiàn)代社會(huì)，這些原則構(gòu)成了公民自由和自身安全感的基礎(chǔ)，使得公民能在法律保護(hù)下放心大膽地從事各種創(chuàng)造性活動(dòng)，從而使國(guó)家充滿活力。而這正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最基本的要求。法律要讓公民能預(yù)知自己行為的后果。如果公民不能明確地知曉自己行為的合法性和法律對(duì)這種合法性的保護(hù)，終日處于惶惶不安、畏首畏尾之中，不知何時(shí)何地將有什么處罰或刑罰降臨頭上，還有什么積極性、創(chuàng)造性乃至市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力可言！
當(dāng)然，行政管理權(quán)與行政處罰權(quán)是否應(yīng)象處罰設(shè)定權(quán)與實(shí)施權(quán)一樣分離，還需討論。處罰與管理是保障與被保障的關(guān)系，一般不應(yīng)分離。但某些行政部門，由于性質(zhì)上的特殊性，經(jīng)法律規(guī)定，也可分離，至于西方有些國(guó)家將調(diào)查與處罰相分離的作法，有其科學(xué)合理之處，可以借鑒。
其次，處罰法定原則還意味著，處罰的范疇、種類、幅度以及程序，都應(yīng)由法律明確規(guī)定并依法實(shí)施�！翱梢蕴幜P”，“可以罰款”之類的籠統(tǒng)規(guī)定，以及在處罰時(shí)任意變更范圍、種類、幅度和程序的作法，都不符合處罰法定原則。
處罰法定原則與行政處罰中行政機(jī)關(guān)享有的自由裁量權(quán)并不矛盾。在我國(guó)，行政處罰中行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)是指在法律規(guī)定的處罰范圍、種類、幅度以內(nèi)，根據(jù)具體情況進(jìn)行選擇并作出裁決的權(quán)力。如治安管理處罰，行政機(jī)關(guān)只能根據(jù)具體情況，在警告、罰款和拘留三種處罰種類，罰款在１－２００元，拘留在１－１５日的幅度內(nèi)進(jìn)行選擇。脫離有關(guān)種類與幅度規(guī)定的處罰，是違法的。筆者傾向于對(duì)自由裁量權(quán)作狹義解釋，不能認(rèn)為法律沒(méi)有規(guī)定的領(lǐng)域內(nèi)都屬于行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)范圍。
當(dāng)然，即使在自由裁量的范圍以內(nèi)，也有一個(gè)合理、適當(dāng)與否的問(wèn)題。對(duì)合理的良好掌握，反映出執(zhí)法者的素質(zhì)和水平。正因如此，法律法規(guī)在規(guī)定自由裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)該盡可能避免過(guò)粗過(guò)寬規(guī)定。規(guī)定可以罰款，是有種類無(wú)幅度；罰款２０元至３萬(wàn)元，雖有幅度但失之過(guò)寬，這些都不利于行政機(jī)關(guān)恰到好處地掌握合理性原則。
處罰法定原則還意味著處罰機(jī)關(guān)必須是法定有權(quán)機(jī)關(guān)。只有法律法規(guī)明確規(guī)定有實(shí)施處罰權(quán)的機(jī)關(guān)才可以實(shí)施處罰行為。處罰的機(jī)關(guān)是特定的。特定的行政機(jī)關(guān)只能實(shí)施法定內(nèi)容的處罰，如公安機(jī)關(guān)只能作治安管理處罰，而不能作工商行政管理處罰。目前，由行政機(jī)關(guān)委托的組織或個(gè)人進(jìn)行處罰的情況還時(shí)有所聞，我們認(rèn)為，在一定條件下和一定范圍內(nèi)委托某些組織或個(gè)人進(jìn)行行政管理是可行的，但對(duì)直接影響公民權(quán)利義務(wù)的事項(xiàng)如處罰，以不委托為好。
２．“從輕從舊”原則，這也是行政處罰的重要原則。①Ｂ所謂從輕從舊，包括如下含義：第一，新的法律實(shí)行以前的行為，如當(dāng)時(shí)的法律不認(rèn)為是違法的，適用當(dāng)時(shí)的法律；第二，當(dāng)時(shí)的法律和新的法律都認(rèn)為是違法，但規(guī)定不同處罰的，依照當(dāng)時(shí)的法律給予處罰。但如果新的法律不認(rèn)為是違法或處罰較輕的，依照新的法律。所以從輕從舊，“從輕”是主要的，“從舊”要服從于“從輕”。但“從舊”并非可有可無(wú)，“從舊”是從不溯及既往引發(fā)來(lái)的。
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