[ 秦前紅 ]——(2018-11-9) / 已閱46508次
因代表法、組織法、監(jiān)察法均為全國人民代表大會通過的憲法性法律，同一法律位階的法律若對相同事項規(guī)定不一致的，通常適用新法優(yōu)于舊法的原則。代表法、組織法的最新修訂時間為2015年，而監(jiān)察法制定的時間為2018年，這便在邏輯上必須闡明憲法第74條的立憲意愿，然后再審視監(jiān)察法的留置措施到底應(yīng)該如何遵循該條的原意。闡明憲法規(guī)定原意的有形途徑在我國主要有二條，一是依照憲法第67條的規(guī)定，由全國人大常委會直接做出憲法解釋，一是普通法律對憲法規(guī)定的具體化。五四憲法、八二憲法規(guī)定了人大代表人身自由特別保障條款后，全國人大常委會從來沒有直接對憲法第74條作出解釋。按照通常的法教義學(xué)的解釋原則，來推斷憲法第74條“逮捕”一詞的意涵，應(yīng)該泛指一切對人大代表的人身自由限制的強制性措施。很難設(shè)想，憲法一方面限制其他機關(guān)對人大代表采取狹義的逮捕措施，一方面卻允許其他國家機關(guān)對人大代表采取其他或者變相采取其他限制人大代表人身自由的強制性措施。若果如此，則對人大代表設(shè)置的人身自由特殊保護將蕩然無存。可以支撐上述結(jié)論的證據(jù)在于，按照法治統(tǒng)一的原則，全國人大及其常委會雖然可以通過制定法律將憲法的規(guī)定具體化，但不得違反憲法的原則和具體規(guī)定。全國人大制定的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第32條規(guī)定：縣級以上的各級人民代表大會代表，非經(jīng)本級人民代表大會主席團許可，在本級人民代表大會閉會期間，非經(jīng)本級人民代表大會常務(wù)委員會許可，不受逮捕或者刑事審判。如果因為現(xiàn)行犯被拘留，執(zhí)行拘留的機關(guān)應(yīng)當(dāng)立即向該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務(wù)委員會報告。對縣級以上的各級人民代表大會代表，如果采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務(wù)委員會許可。該條第2 款的規(guī)定，實質(zhì)上突破了憲法第74條所指“逮捕”一詞的字面含義，但卻恰恰符合憲法第74條的立憲原意。可以進一步證成的理由在于，監(jiān)察法并沒有賦權(quán)監(jiān)察機關(guān)可在未經(jīng)人大及其常委會許可下對人大代表采取限制人身自由的強制措施。國家機關(guān)法無授權(quán)不可為，是實行法治國家公認的憲法原則，也是中國權(quán)威性社科辭書記載的法學(xué)常識。正如《中國大百科全書》法學(xué)卷寫道：中國憲法第2條以自己特色的方式確認了人民主權(quán)的原則；在實行人民代表大會制度的中國，國家的一切權(quán)力都是屬于人民的，國家機關(guān)的權(quán)力來自人民的委托，并且只限于人民委托的范圍，不享有任何不是來自人民委托的權(quán)力[15]（P422）。所以，憲法不僅是人民權(quán)利的保障書，也是人民向國家機關(guān)委托權(quán)力的委托書，超越憲法和法律規(guī)定的范圍行使權(quán)力的任何行為都構(gòu)成對人民權(quán)利的侵害，都是非法和無效的[16]（P570-587）。
實踐中監(jiān)察機關(guān)通常主張對人大代表采取留置措施無須征得人大及其常委會許可的理由在于：各級人大及其常委會由于會期的限制并不經(jīng)常開會，這會給監(jiān)察辦案帶來極大的不便；征得人大及其常委會許可可能會走漏案件消息，造成監(jiān)察辦案的困難；監(jiān)察機關(guān)是特殊機關(guān)，不同于普通國家機關(guān)，等等。一方面必須承認監(jiān)察機關(guān)前述理由或許客觀存在，但另一方面，既然過去公、檢、法其他國家機關(guān)都能夠克服人大代表人身自由特殊保護實施中的一切困難，那么監(jiān)察機關(guān)大可借鑒其他國家機關(guān)的經(jīng)驗來克服相應(yīng)的困難。何況一切國家機關(guān)都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動是一項基本的憲法和法律原則，監(jiān)察機關(guān)再特殊也不得享有超越憲法和法律的特權(quán)。當(dāng)然，為了在尊重、恪守憲法和法律與兼顧反腐敗效率的需要二者之間保持適度的平衡，可以考慮在經(jīng)過一段時間的制度試錯后，通過正當(dāng)?shù)姆沙绦驅(qū)⑾嚓P(guān)的制度予以完善和優(yōu)化。
六、結(jié)語
監(jiān)察法在賦予監(jiān)察機關(guān)職權(quán)時，為了防止監(jiān)察機關(guān)濫用權(quán)力，也規(guī)定了許多對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督制約措施。其中監(jiān)察法第53條規(guī)定：各級監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)接受各級人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督。各級人民代表大會常務(wù)委員會聽取和審議本級監(jiān)察委員會的專項工作報告，組織執(zhí)法檢查�？h級以上各級人民代表大會及其常務(wù)委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務(wù)委員會組成人員可以依照法律規(guī)定的程序，就監(jiān)察工作中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢。在理解和適用該條規(guī)定時，需要探討和研究的問題是：該條所規(guī)定的各級人大及其常委會對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督措施是否邏輯上排除了《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律規(guī)定的其他監(jiān)督措施？按照《中華人民共和國立法法》有關(guān)規(guī)定的適用原則，比如：第87條規(guī)定憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。第88條規(guī)定法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。第92條規(guī)定同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。第93條規(guī)定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。第94條規(guī)定法律之間對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決，等等。依照上述規(guī)定，并結(jié)合監(jiān)督法制定過程中監(jiān)察委是否應(yīng)該向同級人民代表大會報告工作的重大立法爭議，可以合邏輯地推斷監(jiān)察法第53條之列舉即是對人大其他監(jiān)督手段的排除。不過，監(jiān)察法第53條所規(guī)定的專項工作報告、詢問、質(zhì)詢、執(zhí)法檢查等監(jiān)督手段，又不能不涉及監(jiān)察委出臺的規(guī)范性文件的合法性、監(jiān)察措施的合法性等相關(guān)內(nèi)容，人大代表及其常委會組成人員為了充分完整地行使詢問和質(zhì)詢權(quán)而依照相關(guān)法律，提出審閱監(jiān)察文件、啟動特別問題調(diào)查乃至提出撤職動議等，這又是中國憲制結(jié)構(gòu)下人民代表大會作為權(quán)力機關(guān)當(dāng)然享有的職權(quán)。
根據(jù)《中華人民共和國立法法》第99條之規(guī)定：國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的要求，由常務(wù)委員會工作機構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見。前款規(guī)定以外的其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的建議，由常務(wù)委員會工作機構(gòu)進行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見。有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)可以對報送備案的規(guī)范性文件進行主動審查。該條規(guī)定實質(zhì)上賦予了國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)組織和公民個人通過提出備案審查甚至合憲性審查申請，監(jiān)督國家機關(guān)遵守憲法和法律的權(quán)力（權(quán)利）。該條所列舉國家機關(guān)并不包括監(jiān)察機關(guān)，監(jiān)察法的制定采取了宜粗不宜細的立法智慧，筆者及其他學(xué)者一直主張應(yīng)該賦予監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，以期保證這部過于簡約的法律的貫徹實施。
監(jiān)察實踐中，為了解決監(jiān)察行為有規(guī)可循的問題，國家監(jiān)察委或單獨發(fā)文或與中紀(jì)委聯(lián)合發(fā)文或與其他國家機關(guān)共同簽署發(fā)布文件來指導(dǎo)監(jiān)察工作，上述文件的法律屬性和效力位階如何？如果產(chǎn)生影響公民、法人權(quán)利的外部效果？行使監(jiān)察職權(quán)過程中，與其他國家機關(guān)之間如何協(xié)調(diào)解決？監(jiān)察機關(guān)的行為是否應(yīng)該接受司法審查等？這些問題未來都需要理論上的回應(yīng)及科學(xué)的解決方案。
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A Difficulty in Implementation of National Supervision Law:
Whether the NPC Deputies Can be Supervised
Qin Qianhong (Wuhan University)
Abstract The reform of national supervision system is a major political reform that concerns the overall situation. A major issue that must be dealt with in the process of supervision system reform is: how to deal with the relationship between NPC supervision and supervision and Whether NPC deputies can become objects of supervision. In general, NPC deputies cannot simply be regarded as public officials; the problem of violation of law and discipline of NPC deputies should be dealt with by establishing a special punishment system; supervisory reform must respect the constitutional status of the people’s congresses and to adopt a particularly cautious attitude towards supervisory NPC deputies. What’s more, when monitoring lien measures are taken on the NPC who are suspected of official crime, special protective legal procedures which stipulated by the constitution and the constitution law must be observed. When the law is not amended, the watchdog cannot use cheap law enforcement as an excuse or indiscreetly creative law enforcement, or it will be violate the principle of “no authorization without authorization by public authority law”.
Key words supervisory and monitory; deputy of the people’s congress; discipline; special protection for NPC deputies; lien measures; reform of supervisory system; supervision law
■ 收稿日期 2018-09-17
■ 作者簡介 秦前紅，法學(xué)博士，武漢大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，教育部長江學(xué)者特聘教授；湖北 武漢 430072。
■ 責(zé)任編輯 李 媛
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