[ 翟巍 ]——(2020-1-21) / 已閱8555次
《<反壟斷法>修訂草案（公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》之完善建議
翟巍
華東政法大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心執(zhí)行主任；漢盛律師事務(wù)所兼職律師
聯(lián)系手機(jī)：18721530417；聯(lián)系電郵：2448@ecupl.edu.cn
為進(jìn)一步完善反壟斷法律制度體系，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局起草了《<反壟斷法>修訂草案（公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“公開(kāi)征求意見(jiàn)稿”），現(xiàn)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，截止期限為2020年1月31日。由于公開(kāi)征求意見(jiàn)稿不僅吸納了近年來(lái)國(guó)內(nèi)理論界的成熟觀點(diǎn)以及執(zhí)法、司法領(lǐng)域的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而且內(nèi)置了契合新興業(yè)態(tài)與技術(shù)需求的法律條款，因而該意見(jiàn)稿在總體架構(gòu)與基本內(nèi)容層面值得肯定。不過(guò)，基于域內(nèi)外比較與本土實(shí)踐需求的視角，公開(kāi)征求意見(jiàn)稿若干條款仍舊存在一些不足與瑕疵。本文擬厘定公開(kāi)征求意見(jiàn)稿中相關(guān)條款存在的主要問(wèn)題，并提出相應(yīng)完善建議。
一、關(guān)于未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)者集中的調(diào)查權(quán)限問(wèn)題及完善建議
公開(kāi)征求意見(jiàn)稿第24條第3款規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者集中未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查。相較于現(xiàn)行反壟斷法，該條款屬于新設(shè)規(guī)定。由于該條款中“具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的”的表述具有內(nèi)容不確定性與標(biāo)準(zhǔn)模糊性，因而該條款及相關(guān)聯(lián)的第34條在實(shí)踐中容易導(dǎo)致以下兩種極端后果：其一，極大增加企業(yè)在實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中時(shí)的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)法為企業(yè)尤其是中小企業(yè)實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中提供確定的與明晰的合規(guī)指南。其二，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)亦可能由于該條款適用內(nèi)容的易爭(zhēng)議性與標(biāo)準(zhǔn)模糊性而放棄適用該條款，使該條款淪為“紙面上的法律”。譬如，2008年施行的《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第4條早已作出類(lèi)似于公開(kāi)征求意見(jiàn)稿第24條第3款的規(guī)定，即：經(jīng)營(yíng)者集中未達(dá)到本規(guī)定第3條規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但按照規(guī)定程序收集的事實(shí)和證據(jù)表明該經(jīng)營(yíng)者集中具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查。然而，迄今為止并未發(fā)生適用《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第4條的實(shí)踐案例。
基于前述，反壟斷法修訂機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以“類(lèi)型化列舉+兜底條款”的方式重構(gòu)公開(kāi)征求意見(jiàn)稿第24條第3款內(nèi)容，精細(xì)化厘定關(guān)于未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)者集中“具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果”的判定標(biāo)準(zhǔn)與參考指標(biāo)，從而為經(jīng)營(yíng)者集中合規(guī)審查與反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)具體執(zhí)法提供明晰指南。
不容忽視的是，正在征求社會(huì)意見(jiàn)的《經(jīng)營(yíng)者集中審查暫行規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》第16條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者集中未達(dá)到《規(guī)定》第三條規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，參與集中的經(jīng)營(yíng)者自愿提出經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局收到申報(bào)文件、資料后經(jīng)審查認(rèn)為有必要立案的，應(yīng)當(dāng)按照《反壟斷法》的規(guī)定進(jìn)行立案審查并作出決定。在前款所述申報(bào)和立案審查期間，參與集中的經(jīng)營(yíng)者可以自行決定是否暫停實(shí)施其集中交易，并承擔(dān)相應(yīng)的后果�！痹摋l規(guī)定厘定的是未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的參與經(jīng)營(yíng)者集中的企業(yè)主動(dòng)與自愿申報(bào)的處置問(wèn)題，而就字面意義而言，作為上位法的《<反壟斷法>修訂草案（公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》第24條第3款厘定的是未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的參與經(jīng)營(yíng)者集中的企業(yè)被動(dòng)接受反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查的問(wèn)題。兩項(xiàng)規(guī)定所規(guī)制對(duì)象既可能存在交叉范疇，又存在相異之處�；诖�，修法機(jī)關(guān)有必要修正公開(kāi)征求意見(jiàn)稿第24條第3款內(nèi)容，使其能夠全面涵攝下位法的相關(guān)規(guī)定。
二、關(guān)于增設(shè)“濫用市場(chǎng)相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位行為”規(guī)制條款的建議
在“濫用市場(chǎng)支配地位行為”規(guī)制問(wèn)題上，公開(kāi)征求意見(jiàn)稿在第21條第2款增設(shè)了認(rèn)定互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位的多元考量因素，它們涵蓋網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、鎖定效應(yīng)、掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力等因素。不過(guò)，公開(kāi)征求意見(jiàn)稿關(guān)于“濫用市場(chǎng)支配地位行為”的規(guī)制條款與現(xiàn)行《反壟斷法》相關(guān)條款相比較沒(méi)有明顯內(nèi)容差異，二者均不能完全契合社會(huì)實(shí)踐需求，尤其是無(wú)法全面與精準(zhǔn)規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的“二選一”問(wèn)題。
互聯(lián)網(wǎng)大型平臺(tái)企業(yè)實(shí)施的“二選一”限定交易行為包括雙邊協(xié)議、單方制定平臺(tái)規(guī)則、隱蔽技術(shù)手段等多元樣態(tài)。“二選一”行為不僅限制了平臺(tái)內(nèi)銷(xiāo)售者的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，減少其收益，而且造成打壓其他平臺(tái)企業(yè)的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)后果，侵犯消費(fèi)者的選擇權(quán)。由于這一原因，亟需對(duì)于該類(lèi)行為實(shí)施法律規(guī)制。雖然我國(guó)現(xiàn)行《反壟斷法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《電子商務(wù)法》均可規(guī)制“二選一”行為，但這類(lèi)法律規(guī)制缺乏針對(duì)性、周延性與實(shí)操性。
具體而言，《電子商務(wù)法》第35條雖然可視為規(guī)制“二選一”行為的法條，但該法條屬于宣示屬性的法條，它關(guān)于“不合理限制”與“不合理?xiàng)l件”的表述極其模糊，需要執(zhí)法與司法機(jī)關(guān)自由裁量的空間過(guò)大，因而在規(guī)制“二選一”行為情形下缺乏精準(zhǔn)性與實(shí)操性；而《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第12條第2款僅僅適用于規(guī)制采用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段的“二選一”行為。雖然現(xiàn)行《反壟斷法》第14條與第17條亦適用于規(guī)制“二選一”行為，但第14條僅適用于規(guī)制縱向協(xié)議這種單一形態(tài)的“二選一”行為，而第17條關(guān)于“禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為”規(guī)定雖然可規(guī)制各種樣態(tài)的“二選一”行為，但其適用前提之一是實(shí)施“二選一”行為的企業(yè)必須在相關(guān)市場(chǎng)具有支配地位，關(guān)于這一前提要件的證明責(zé)任過(guò)高，舉證難度很大；實(shí)際情況是，許多實(shí)施“二選一”行為的企業(yè)雖然具有較強(qiáng)的市場(chǎng)力量，并且濫用了該市場(chǎng)力量，但它們確實(shí)沒(méi)有達(dá)到具有相關(guān)市場(chǎng)支配地位的程度。
基于我國(guó)法律體系現(xiàn)狀，立法機(jī)關(guān)有必要通過(guò)修訂法律的方式全面與有效規(guī)制“二選一”行為。在我國(guó)《反壟斷法》修訂被納入議程之際，通過(guò)修訂該部法律的方式精準(zhǔn)規(guī)制“二選一”行為具有必要性與可行性。其原因有二。其一，相較于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《電子商務(wù)法》等其他市場(chǎng)規(guī)制部門(mén)法，《反壟斷法》所厘定的法律責(zé)任較重，對(duì)于違法經(jīng)營(yíng)行為具有更強(qiáng)的威懾效力。其二，在大陸法系國(guó)家中立法技術(shù)最為精湛的德國(guó)立法者已在反壟斷法《德國(guó)反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》（GWB）中設(shè)置了可資我國(guó)借鑒的范例式規(guī)定。
具體而言，《德國(guó)反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》（GWB）第19與20條分別屬于禁止經(jīng)營(yíng)者“濫用市場(chǎng)力量行為”的強(qiáng)化與弱化形式的法條。其中，《德國(guó)反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》（GWB）第19條與我國(guó)《反壟斷法》第17條類(lèi)似，它構(gòu)成禁止濫用市場(chǎng)力量行為的強(qiáng)化形式（濫用市場(chǎng)支配地位行為）的法條，而《德國(guó)反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》（GWB）第20條屬于禁止濫用市場(chǎng)力量行為的弱化形式（濫用相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位行為）的法條。依據(jù)第20條規(guī)定，一個(gè)經(jīng)營(yíng)者是否具有“相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位”，主要考慮的因素是“作為交易相對(duì)人的中小企業(yè)是否對(duì)于該經(jīng)營(yíng)者具有經(jīng)濟(jì)依賴(lài)性”，而無(wú)需考慮證明程序復(fù)雜與證明難度極大的“該經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)中是否具有支配力量”，具體而言，如果中小企業(yè)必須依附于該經(jīng)營(yíng)者，而沒(méi)有足夠與合理的機(jī)會(huì)徹底離開(kāi)該經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)而與其他經(jīng)營(yíng)者交易，那么該經(jīng)營(yíng)者就應(yīng)被認(rèn)定為具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。
由于“相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位”的證明流程簡(jiǎn)潔，并且證明難度遠(yuǎn)小于“市場(chǎng)支配地位”的證明難度，因而《德國(guó)反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》（GWB）第20條的適用可全面與有效規(guī)制各種樣態(tài)的“二選一”行為，這一法條的立法設(shè)計(jì)頗值得我國(guó)立法機(jī)關(guān)在修訂《反壟斷法》時(shí)借鑒。我國(guó)立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在《反壟斷法》增設(shè)“濫用市場(chǎng)相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位行為”規(guī)制條款，并將其定性為“濫用市場(chǎng)支配地位行為”規(guī)制條款的并行條款與弱化表現(xiàn)形式。
值得注意的是，在我國(guó)1993版《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》修訂時(shí)，其修訂送審稿第6條曾包含關(guān)于禁止企業(yè)“濫用市場(chǎng)相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位行為”的規(guī)定，不過(guò)正式生效的2017年修訂版及2019年修訂版《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》將該條內(nèi)容刪除。這一刪除無(wú)疑具有客觀合理性。其原因在于，由于濫用市場(chǎng)支配地位行為與濫用相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位行為只是限制與損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的強(qiáng)弱程度不同，二者沒(méi)有本質(zhì)差異，因而這兩類(lèi)壟斷行為應(yīng)被統(tǒng)一規(guī)定在《反壟斷法》框架下，而不應(yīng)被分別定性為《反壟斷法》中的壟斷行為與《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，否則勢(shì)必?fù)p害競(jìng)爭(zhēng)法體系內(nèi)部的邏輯自洽性。
三、關(guān)于設(shè)置系統(tǒng)規(guī)制行政限定型經(jīng)濟(jì)壟斷行為條款的建議
公開(kāi)征求意見(jiàn)稿第41條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事本法規(guī)定的壟斷行為�！爆F(xiàn)行《反壟斷法》第36條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事本法規(guī)定的壟斷行為�！被谖牧x解釋與體系解釋可知，公開(kāi)征求意見(jiàn)稿第41條與現(xiàn)行《反壟斷法》第36條采用隔斷行政壟斷行為主體與經(jīng)濟(jì)壟斷行為主體內(nèi)在責(zé)任關(guān)聯(lián)的分立式規(guī)制范式，而該范式缺乏規(guī)制手段的系統(tǒng)性與規(guī)制對(duì)象的周延性，其表現(xiàn)有二。其一，公開(kāi)征求意見(jiàn)稿第41條與現(xiàn)行《反壟斷法》第36條只是以宣示性方式確認(rèn)作為行政限定型經(jīng)濟(jì)壟斷行為前置階段的行政壟斷行為的違法屬性，但卻未厘定行政壟斷行為與相關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)壟斷行為實(shí)施主體之間法律責(zé)任的關(guān)聯(lián)屬性與區(qū)分承擔(dān)機(jī)制；其二，公開(kāi)征求意見(jiàn)稿第41條與現(xiàn)行《反壟斷法》第36條僅僅禁止以強(qiáng)制式手段導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)壟斷行為的行政壟斷行為，而未將以誘導(dǎo)式、促成式、合謀式等手段導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)壟斷行為的行政壟斷行為納入規(guī)制范疇，因而這兩項(xiàng)法條的法律實(shí)踐價(jià)值非常有限。
基于域外借鑒視角，雖然先進(jìn)法域歐盟在規(guī)制行政限定型經(jīng)濟(jì)壟斷行為問(wèn)題上同樣采行缺陷明顯的分立式規(guī)制模式，其基礎(chǔ)性法條為規(guī)制國(guó)家限制競(jìng)爭(zhēng)行為（涵蓋行政壟斷行為）的《歐盟運(yùn)行條約》第106條，但歐盟法院通過(guò)創(chuàng)設(shè)附屬理論（Akzessorietätsthese）的方式，在長(zhǎng)期司法實(shí)踐中始終強(qiáng)調(diào)歐盟成員國(guó)的行政壟斷行為不得妨礙與抵消規(guī)制經(jīng)濟(jì)壟斷行為的歐盟反壟斷法條款（譬如《歐盟運(yùn)行條約》第101條、第102條）的“實(shí)際效力”，從而實(shí)質(zhì)確立了統(tǒng)一規(guī)制行政限定型經(jīng)濟(jì)壟斷行為框架下前置行政壟斷行為與后續(xù)經(jīng)濟(jì)壟斷行為的司法裁判標(biāo)準(zhǔn)。為了匡正分立式規(guī)制范式的弊端，我國(guó)立法機(jī)關(guān)有必要在當(dāng)前修訂《反壟斷法》的背景下，吸納與移植歐盟法院附屬理論與裁判標(biāo)準(zhǔn)的先進(jìn)因子，在新修訂的《反壟斷法》中設(shè)置系統(tǒng)規(guī)制行政限定型經(jīng)濟(jì)壟斷行為框架下前置行政壟斷行為與后續(xù)經(jīng)濟(jì)壟斷行為的條款，從而創(chuàng)設(shè)厘定行政壟斷行為主體與經(jīng)濟(jì)壟斷行為主體內(nèi)在責(zé)任關(guān)聯(lián)的統(tǒng)合式規(guī)制范式。
以上是筆者對(duì)《<反壟斷法>修訂草案（公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》提出的完善建議，歡迎批評(píng)與指正。
