[ 譚夢迪 ]——(2020-3-4) / 已閱14454次
取消資源行政確認(rèn)行為的復(fù)議前置制度
譚夢迪
內(nèi)容摘要：土地等九大自然資源的行政確認(rèn)行為，須通過行政復(fù)議并作出實(shí)質(zhì)性決定后，方可提起行政訴訟。由于法律規(guī)定不明確，導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)尷尬——或者與法理相悖、或者被閑置等，各地不同的判例影響法院的權(quán)威。不僅如此，它還與《行政訴訟法》等沖突，很有必要取消這一制度。
關(guān)鍵詞：九大自然資源 行政裁決 法條虛置 法理相悖 沖突 濫用 取消
正文：復(fù)議前置，是指相對人對于行政行為不服，須通過行政復(fù)議后，才能向人民法院提起行政訴訟的制度�！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱“《復(fù)議法》”）第三十條第一款規(guī)定了行政復(fù)議前置，原文是“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的,應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議;對行政復(fù)議決定不服的,可以依法向人民法院提起行政訴訟�！北疚挠懻摰木褪巧婕熬糯笞匀毁Y源的復(fù)議前置。
該條的立法技術(shù)存在一定問題，從條文規(guī)定來看，需要復(fù)議前置的行為無疑是包括了行政機(jī)關(guān)的各種形式的、各種名稱的具體行政行為。但后來，考慮到這種規(guī)定使得此類復(fù)議前置案件的范圍過于寬泛，對當(dāng)事人的行政訴權(quán)造成了一些不必要的限制，為此，最高人民法院在2003年2月25日作出《關(guān)于適用〈行政復(fù)議法〉第三十條第一款有關(guān)問題的批復(fù)》（法釋[2003]5號批復(fù)），最高人民法院行政庭2005年2月24日作出《關(guān)于行政機(jī)關(guān)頒發(fā)自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證的行為是否屬于確認(rèn)行政行為問題的答復(fù)》（[2005]行他字第4號答復(fù)），將行政處罰、行政強(qiáng)制措施、初始登記排除在復(fù)議前置之外。最高法院將復(fù)議前置具體行政行為限定為“行政確認(rèn)”，并認(rèn)為初始登記屬于行政許可，而非行政確認(rèn)。
最高人民法院將九大自然資源行政行為復(fù)議前置的行為限定為行政確認(rèn)，一定程序解決了訴權(quán)問題。但還存在以什么標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定“已經(jīng)依法取得”、與行政訴訟法等存在沖突的問題，因此有必要審視這一制度。
一、“已經(jīng)依法取得”標(biāo)準(zhǔn)不清，產(chǎn)生問題不少。“已經(jīng)依法取得”，適用客觀標(biāo)準(zhǔn)還是主觀標(biāo)準(zhǔn)，眾說紛紜。不論適用哪一種標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致該條文或者被虛置、或者與物權(quán)法相悖、或者被濫用。
（一）客觀標(biāo)準(zhǔn)又分嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)和寬泛標(biāo)準(zhǔn)。
1嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)是指具備產(chǎn)權(quán)證等物權(quán)憑證。
①理論上包括產(chǎn)權(quán)證、法律文書和征收決定。《中華人民共和國物權(quán)法》第九條規(guī)定，不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。第二十八條規(guī)定，因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等，導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時發(fā)生效力。
②實(shí)際生活中，僅有產(chǎn)權(quán)證。征收決定的產(chǎn)權(quán)效力針對的是征收人與被征收人，不屬本文的考慮范圍。把征收決定排除后，物權(quán)取得的憑證有產(chǎn)權(quán)證、法律文書。
對于法律文書，第三人如果不服，只能通過司法程序主張權(quán)利，不可能進(jìn)入行政程序，所以在行政確認(rèn)程序中，只剩下產(chǎn)權(quán)證的情形了。
嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)下，適用不了“依法取得”，復(fù)議前置成為“僵尸條款”。試以張三有產(chǎn)權(quán)證為例，他與李四發(fā)生爭議后，要以張三的產(chǎn)權(quán)證效力為中心，行政確認(rèn)程序?qū)嶋H上被虛置。在此又分幾種情況:A 李四不申請行政確認(rèn)，通過復(fù)議或訴訟要求撤銷張三的產(chǎn)權(quán)證。這個顯然啟動不了行政確認(rèn)程序； B李四不知道張三有產(chǎn)權(quán)證，進(jìn)入行政確認(rèn)程序后，確權(quán)機(jī)關(guān)多數(shù)情況下，會確認(rèn)給張三。張三肯定是滿意的，要主張權(quán)利的只有李四。李四要經(jīng)過復(fù)議前置程序嗎？不必要，因?yàn)樗麤]有“依法取得”。C確權(quán)機(jī)關(guān)認(rèn)為張三的產(chǎn)權(quán)證有問題，需要撤銷或者撤回，這就屬于行政許可的范疇，與行政確認(rèn)無關(guān)。D確權(quán)機(jī)關(guān)撤銷或撤銷了對張三的行政許可，將爭議地明確給李四，張三此時失去“已經(jīng)依法取得”前提，如果不服，可以直接起訴。這四種可能，都造成任何一方都用不到復(fù)議前置程序。
2寬泛標(biāo)準(zhǔn)包括了使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同、受贈合同等憑證。
寬泛標(biāo)準(zhǔn)貼近實(shí)際，但缺乏立法支撐。寬泛意義的“依法取得”，是有產(chǎn)權(quán)證以外的其它憑證。如轉(zhuǎn)讓合同、受贈合同等。在貴州省納雍縣王X友與趙X祥土地糾紛案件中，爭議地系姑開供銷社馬場分銷店的原木房地基的部分，供銷社與趙順祥房屋相鄰。2003年8月13日，王X友競買到分銷店石房、石房前面100平方米土地（原木房拆除后的地基），2011年，王X友申請辦理產(chǎn)權(quán)證時得知，原木房地基有部分面積登記入趙X祥的《集體土地使用證》，法院判決撤銷趙X祥的使用證。2016年7月25日，王X友向納雍縣人民政府申請確權(quán)，納雍縣人民政府于2017年2月13日作出納府土行確字（2017）1號《土地行政確權(quán)決定書》。王X友認(rèn)為確權(quán)決定書的認(rèn)定的面積有誤，而自己持有“依法取得”的買賣協(xié)議，向畢節(jié)市中級人民法院起訴，要求撤銷（2017）1號《土地行政確權(quán)決定書》，畢節(jié)中院以未經(jīng)復(fù)議前置為由駁回了王明友的起訴①。
類似的判例還很多，如羅X祥、羅X前等九人訴被告金沙縣木孔鄉(xiāng)人民政府、第三人木孔鄉(xiāng)桂花村聯(lián)合組，撤銷木府發(fā)[2015]7號《木孔鄉(xiāng)人民政府關(guān)于桂花村核桃山林地權(quán)屬糾紛的處理決定》案，原告僅有《乙方承包林業(yè)生產(chǎn)及其分成表》，沒有產(chǎn)權(quán)證,法院再審裁定駁回起訴②。
行政相對人有其它關(guān)于產(chǎn)權(quán)的憑證，現(xiàn)實(shí)中夠得上“依法取得”的條件，但由于缺乏詳細(xì)規(guī)定，導(dǎo)致適用起來，與物權(quán)法關(guān)于不動產(chǎn)登記生效的法理相悖。
（二）主觀標(biāo)準(zhǔn)下，相對人只要認(rèn)為自己曾耕種、管理過爭議地，就已取得了權(quán)屬。
實(shí)踐中，這種情形也不少，如農(nóng)村的自留地、荒地，更有甚者，以爭議地系解放前的“祖業(yè)”為由，提出主張。在這種情況下，是否適用復(fù)議前置？法理上講，未“依法取得”故不適用。但是，司法實(shí)踐卻屢見不鮮。
司法實(shí)踐中，由于減輕案件壓力或者理解上的原因，法院就將“已經(jīng)依法取得”作擴(kuò)大理解，凡是土地權(quán)屬爭議處理決定，統(tǒng)統(tǒng)要求復(fù)議前置，導(dǎo)致被濫用。筆者試舉判例證明。貴州省紫云縣大營鎮(zhèn)星進(jìn)村坪寨組與村民姚X豪就“大墳山”權(quán)屬爭議案，姚X豪取得“大墳山”承包權(quán)，有承包經(jīng)營權(quán)證。而村民組沒有任何憑證。村民組認(rèn)為姚X豪承包期限已滿，要求鎮(zhèn)政府確權(quán)。鎮(zhèn)政府2019年5月23日下發(fā)《答復(fù)意見書》，內(nèi)容是認(rèn)可了姚X豪的承包經(jīng)營權(quán)證。村民組向安順市西秀區(qū)人民法院起訴，要求撤銷《答復(fù)意見書》，法院以復(fù)議前置為由，駁回村民組的起訴③。又如原告王X權(quán)訴被告湖北省咸豐縣坪壩營鎮(zhèn)人民政府、第三人王X友，撤銷（2019）坪府行處字01號行政處理決定書一案，原告和第三人都沒有任何憑證主張爭議地的權(quán)屬，法院以未經(jīng)復(fù)議為由裁定駁回起訴④。
二、復(fù)議前置制度，導(dǎo)致了法律的沖突。《中華人民共和國行政訴訟法（2017年修改）》（以下簡稱“《行政訴訟法》”）第十二條第(四)項(xiàng)規(guī)定，對行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的，可以提起行政訴訟。即不需復(fù)議前置�！稄�(fù)議法》與《行政訴訟法》的位階相同，《復(fù)議法》有復(fù)議前置，而《行政訴訟法》沒有，勢必產(chǎn)生法律沖突。
而且，以其中的土地資源為例，發(fā)生權(quán)屬爭議就要適用《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》（原國土資源部2003年發(fā)布），辦法第三十一條規(guī)定，“當(dāng)事人對人民政府作出的處理決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟�！鞭k法也沒有規(guī)定復(fù)議前置。在發(fā)生土地權(quán)屬糾紛后，行政確認(rèn)勢必要適用《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》，賦予相對人訴訟或復(fù)議的選擇權(quán)。但法院如果要求復(fù)議前置，相對人將會無從適從，損害法律文書的權(quán)威。
三、取消復(fù)議前置的時機(jī)成熟。
1989年《行政訴訟法》第三十七條第二款規(guī)定，“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定。”2017年《行政訴訟法》進(jìn)行修改，第四十四條第二款保留了1989年法條的規(guī)定，此處的復(fù)議前置，是指審計⑤、稅收⑥、專利⑦等領(lǐng)域和價格違法行為⑧。
1999年，《復(fù)議法》增設(shè)了九大資源行政行為的復(fù)議前置，就制定了第三十條第一款。增設(shè)這一規(guī)定，并不能把審計、稅收等領(lǐng)域的復(fù)議前置情形列舉，反而暴露諸多問題，為了與行政訴訟法等法律、規(guī)章一致，有必要取消這一制度。
實(shí)踐中，也有不經(jīng)過復(fù)議前置就訴訟的，如原告楊X銀和楊X訴被告習(xí)水縣永安鎮(zhèn)人民政府、第三人楊X甫林業(yè)行政裁決案，原告對“永府處（2014）1號”《行政處理決定書》沒有申請行政復(fù)議，直接向習(xí)水縣人民法院起訴，法院受理并撤銷了行政處理決定書⑨。所以，司法實(shí)踐取消復(fù)議前置，是沒有障礙的。
結(jié)束語：《復(fù)議法》第三十條第一款被廣泛喻為“麻煩條款”，本文已分析了它的諸多問題，為此，建議刪除第一款，保留該條的第二款。
注釋①貴州省畢節(jié)市中級人民法院（2017）黔05行初63號行政裁定書。
②貴州省畢節(jié)市中級人民法院(2017)黔05行再1號行政裁定書。
③貴州省安順市中級人民法院（2019）黔0402行初63號行政裁定書。
④ 湖北省咸豐縣人民法院(2019)鄂2826行初53號行政裁定書。
⑤《中華人民共和國審計法實(shí)施條例》（2010年2月國務(wù)院修訂） 第五十二條， 被審計單位對審計機(jī)關(guān)依照審計法第十六條、第十七條和本條例第十五條規(guī)定進(jìn)行審計監(jiān)督作出的審計決定不服的，可以自審計決定送達(dá)之日起60日內(nèi)，提請審計機(jī)關(guān)的本級人民政府裁決，本級人民政府的裁決為最終決定。
⑥《中華人民共和國稅收征收管理法》（2015年 月修訂）第八十八條，納稅人、扣繳義務(wù)人、納稅擔(dān)保人同稅務(wù)機(jī)關(guān)在納稅上發(fā)生爭議時，必須先依照稅務(wù)機(jī)關(guān)的納稅決定繳納或者解繳稅款及滯納金或者提供相應(yīng)的擔(dān)保，然后可以依法申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院起訴。
⑦《中華人民共和國專利法》（2008年12月修訂）第四十一條第二款 ，專利申請人對專利復(fù)審委員會的復(fù)審決定不服的，可以自收到通知之日起三個月內(nèi)向人民法院起訴。
⑧國務(wù)院《價格違法行為行政處罰規(guī)定》(2010年11月修訂)第二十條， 經(jīng)營者對政府價格主管部門作出的處罰決定不服的，應(yīng)當(dāng)先依法申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起訴訟。
⑨ 《貴州省習(xí)水縣人民法院（2015）習(xí)行初字第19號行政判決書。
作者簡介：譚夢迪，現(xiàn)為貴州省紫云縣法律援助中心律師。曾在貴州省人大常委會刊物《人大論壇》（2007年10期）發(fā)表《我國實(shí)體法的“盲點(diǎn)”》、貴州省律師協(xié)會首輯《貴州律師論文集》發(fā)表《故意傷害（致死）罪應(yīng)增設(shè)派生輕罪》、《貴州律師》（2013年第六期）發(fā)表《對偵查機(jī)關(guān)的司法鑒定應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督》、貴州省安順市司法局《法制與調(diào)研》發(fā)表《政法機(jī)關(guān)在構(gòu)建和諧社會的一些不足》、《刑法典不宜規(guī)定貪污賄賂犯罪的贓款數(shù)額》。
