[ 卞軍民 ]——(2004-7-13) / 已閱27096次
依 法 行 政 芻 議
黨的十五屆五中全會審議并通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》，對加強法治建設(shè)、落實依法治國方略提出了要求，其中特別是對推進政府工作法治化，從嚴治政，依法行政進行了強調(diào)，這對于“十五”期間全面推行依法行政將起到重要的作用。
一、依法行政的內(nèi)涵與意義
行政（Administration）一詞，在英語中是
治理、管理和執(zhí)行事務(wù)的意思，行政與施政是同一詞。在我國古代《左傳》中就有“行其政令”、“行其政事”之說。馬克思對行政曾做出過科學(xué)的定義，即“行政是國家的組織活動”。作為行政法意義上行政的概念，是指行政主體行使國家行政權(quán)的行為。根據(jù)我國政權(quán)基本結(jié)構(gòu)和內(nèi)部分工，國家活動的組織即行政主體主要是國家各級行政機關(guān)。
依法行政，就是各級行政機關(guān)依據(jù)法律規(guī)定行使行政權(quán)力，管理國家事務(wù)。法律是行政機關(guān)據(jù)以活動和人們對該活動進行評價的標(biāo)準(zhǔn)。依法行政是對各級行政機關(guān)提出的要求，也是反映市場經(jīng)濟對政府活動的客觀要求。依法行政是歷史發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。我國到八十年代未提出依法行政的原則，決不是偶然的，這是政治、經(jīng)濟以及法治建設(shè)本身發(fā)展的結(jié)果。就現(xiàn)代法治要求而言，一方面，各級政府機關(guān)要以法律為武器管理國家事務(wù)，要求公民、法人或其他組織依據(jù)法律享受權(quán)力，履行義務(wù)，對不正當(dāng)行使權(quán)力和不很好履行義務(wù)的公民、法人或其他組織追究法律責(zé)任。另一方面，管理者也必須依法管理，在行使管理權(quán)力時，必須以法律為準(zhǔn)繩，必須在法律授予的職權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)，必須依據(jù)法律規(guī)定的要求和程序管理國家事務(wù)。法律要約束被管理的公民、法人或其他組織，同時也要約束管理者自己。在這兩者的統(tǒng)一中，管理者依法辦事是矛盾的主要方面。管理者根據(jù)法律規(guī)定進行管理，實際上也就是要求被管理者嚴格依法行使權(quán)力，履行義務(wù)。有了各級政府及其工作人員的依法行政，才可能會有公民的嚴格遵守法律。沒有對管理者的要求，就無法對被管理者提出要求。因此，行政必須納入法治的軌道，嚴格依法行政，這是各級政府機關(guān)行政必須遵循的原則。
依法行政原則的確立具有重要的意義：一是保證行政管理為人民服務(wù)的目標(biāo)。人民需要行政機關(guān)，人民授權(quán)行政機關(guān)行使行政權(quán)力，最終目的就是要通過行政管理，為經(jīng)濟和社會發(fā)展服務(wù)。人民通過權(quán)力機關(guān)制定法律，表達意志，行政機關(guān)依法行政就是將保證行政管理為人民服務(wù)的目標(biāo)，使行政管理不致偏離航道。二是保證行政管理的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。法治國家的特點是一切社會活動在法治規(guī)范下具有統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，這同時也是依法行政給行政帶來的優(yōu)點。有了統(tǒng)一，才能有公平和公正。否則，在相同條件下不同對待，不同條件卻相同對待，這種社會的不公正、不公平是引起群眾不滿的重要因素。連續(xù)性和穩(wěn)定性是社會穩(wěn)定的重要條件，朝令夕改，“政策多變”，必將使人民群眾的活動無所適從，大大損害人民群眾創(chuàng)造性、主動性的發(fā)揮。在建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制過程中，管理的統(tǒng)一和連續(xù)是不可缺少的條件。要保持行政管理的連續(xù)性和穩(wěn)定性，也只有依靠依法行政。三是保證提高行政效率。提高行政效率是行政管理最重要的要求之一。依法行政，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)決策，依照法律規(guī)定執(zhí)法，以保證行政管理符合國家和人民的要求，避免不公、錯誤和違法，減少糾紛和矛盾。同時，按法律規(guī)定的程序辦事，遵守法定的操作規(guī)則，都將大大提高行政效率。四是保證對行政管理監(jiān)督有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和程序。現(xiàn)代世界各國，行政機關(guān)大都是國家機關(guān)中權(quán)力最大，管理范圍最廣，人員最多，而且靈活性最高的機關(guān)。其管理的好壞，與公民、社會的利益密切相關(guān)。因此，對行政管理加強監(jiān)督，法律、法規(guī)就是唯一的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督程序，使行政符合法治的要求，防范和懲罰行政違法，避免行政不當(dāng)。
二、依法行政的現(xiàn)實價值
全面推行依法行政，是貫徹依法治國基本方略
的重要組成部分。行政機關(guān)是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，憲法和法律、法規(guī)的許多規(guī)定主要是要靠行政機關(guān)來執(zhí)行的，各級政府和各部門在貫徹依法治國基本方略中負有重大責(zé)任。憲法和法律是黨的路線、方針、政策和人民根本利益的高度統(tǒng)一和集中體現(xiàn)。依法行政是貫徹黨的路線和方針、政策，維護人民利益的根本保證，是關(guān)系到我們黨執(zhí)政之基能否不斷鞏固的重大問題。
（一）實踐“代表著中國先進社會生產(chǎn)力的要
求”必須依法行政
從新世紀開始，我國將進入全面建設(shè)小康社
會，加快推進社會主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段。今后的五到十年，是我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要時期，是進行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要時期，也是完善社會主義市場經(jīng)濟和擴大對外開放的重要時期。在這一重要時期，解放生產(chǎn)力，提高綜合國力將是第十個五年計劃國民經(jīng)濟發(fā)展的重要目標(biāo)。成功的經(jīng)濟需要市場驅(qū)動，這就需要我們完善社會主義市場經(jīng)濟，進行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，但我們同時還應(yīng)清楚地看到，支持市場驅(qū)動除了需要建立經(jīng)濟類型機制外，還要建立負責(zé)和透明的政府系統(tǒng)，完善的法治標(biāo)準(zhǔn)。英國前外相杰弗里豪曾說過：“政府必須投入大量的充足的資源，建立、維護法律制度和法律秩序。”這樣才能有效地保證市場經(jīng)濟中的公平竟?fàn)�。因此，我們可以說，市場經(jīng)濟從一定意義上來講就是法治經(jīng)濟，市場經(jīng)濟越發(fā)展，對法治化要求就越高，這不僅需要一個國家的法治化，甚至需要全球的法治化。眾所皆知的WTO就是一個全球的經(jīng)貿(mào)規(guī)則。隨著形勢的發(fā)展，我國的經(jīng)濟成份、經(jīng)濟主體、社會生活方式、社會組織形式和就業(yè)崗位等呈現(xiàn)多樣化，同時，在經(jīng)濟體制改革進程中還會出現(xiàn)一些亟待解決的問題，這一方面需要市場主體的行為必須受到法律的規(guī)范和約束，有效地應(yīng)用法律、法規(guī)調(diào)整社會利益格局的變動；另一方面需要作為市場管理者和調(diào)控者的各級政府的行為必須更加有序，在嚴格的范圍內(nèi)實施。理論和實踐告訴我們，沒有健全的法律，就不可能建立起良好的經(jīng)濟秩序；不能夠依法行政，就不能促使市場經(jīng)濟的法治化，改善投資環(huán)境就不可能真正落實，也就不可能促進生產(chǎn)力的發(fā)展。
（二）實踐“代表著中國先進文化前進方向”
必須依法行政
社會主義民主是我國現(xiàn)代化建設(shè)的基本目標(biāo)之一，也是社會主義文化在社會生活中的重要體現(xiàn)。社會主義法律體現(xiàn)人民意志，保障人民合法權(quán)益，調(diào)節(jié)人們之間的關(guān)系，規(guī)范和約束人們的活動，制裁和打擊各種危害社會的不法行為。紀律是社會組織規(guī)定其所屬人員共同遵守的規(guī)范和準(zhǔn)則，是保證社會工作正常運行的必要觀念。加強社會主義文化建設(shè)，必須增強人們的民主觀念、法治觀念和紀律觀念，而三種觀念卻構(gòu)成了社會主義的法治文化。依法行政要實踐“代表著中國先進文化的前進方向”，就必須體現(xiàn)著社會主義法治文化，牢固樹立法律面前人人平等的思想，保證行政主體、行政人始終在法律、法規(guī)的約束下實施行政行為，同時，也給行政相對人切實履行權(quán)力和義務(wù)創(chuàng)造良好的氛圍。
（三）實踐“代表著中國最廣大人民的根本利
益”必須依法行政
我國，憲法和法律、法規(guī)都是也必須是黨的正確主張和人民共同意志的統(tǒng)一，歸根到底是體現(xiàn)人民共同意志，維護人民根本利益，保障人民當(dāng)家作主。任何法律一旦離開了人民群眾的根本利益、長遠利益，就不是現(xiàn)代立法意義上的法律。歷史上稱作惡法，一個典型的例子就是希特勒的紐倫堡法，個人宣布德意志民族是全世界最優(yōu)等民族，其他民族特別是猶太民族都是劣等的，這是一種獨裁的個人意志的體現(xiàn)，而不是人民意志的體現(xiàn)。因此，行政主體行政時，必須堅持全民全意為人民服務(wù)的宗旨，把維護最大多數(shù)人民的最大利益作為根本原則，正確處理中央與地方的關(guān)系、集中與分散的關(guān)系、全局與局部的關(guān)系、長遠與眼前的關(guān)系、國家集體與個人的關(guān)系，為民依法辦事。任何行政機關(guān)是否依法行政，就視其是否把行政著眼點放在代表最廣大人民根本利益上，把提高人民生活水平作為出發(fā)點和歸宿，而不是有關(guān)部門的“權(quán)力均等，利益均沾”。
綜合以上三個方面可以看出，“三個代表”的重要思想作為我們黨的執(zhí)政之基，就包含了必須通過依法行政，來促進生產(chǎn)力的發(fā)展，推進依法治國的進程，把人民群眾的利益實現(xiàn)好、發(fā)展好、維護好，從而達到鞏固我們黨的執(zhí)政之基。各級行政機關(guān)只有堅持“三個代表”，當(dāng)好“三個代表，行政時才能始終用好人民賦予的行政權(quán)力，才能不斷提高行政水平，才能帶領(lǐng)人民完成建設(shè)有中國特色社會主義的偉大事業(yè)。
三、依法行政亟待解決的問題與對策
全面推進依法行政，是從嚴治政，建設(shè)廉潔、
勤政、務(wù)實、高效政府的根本要求。要做到廉潔、勤政、務(wù)實、高效這八個字，歸根到底是必須依法行政，依法辦事，從嚴治政。改革開放以來，我國的政府法治建設(shè)取得了顯著成績，依法行政有了很大進步。但是，必須看到還存在不少問題。最突出有三大問題和難題需要解決：
（一）解決體制上深層的矛盾
我國的行政管理體制所存在的高成本、低效益
的弊端與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的矛盾，從很大程度上影響了生產(chǎn)力發(fā)展，反映到以往的政府立法工作中，主要是有關(guān)經(jīng)濟管理、社會管理的一些立法項目，不同程度地受到當(dāng)時的體制與認識的局限，或多或少存在不能完全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的這樣那樣的問題，主要是：體現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能，實行政企分開的原則不夠，政府機關(guān)管的事情過多，辦事手續(xù)失之繁鎖，甚至造成權(quán)力“尋租”現(xiàn)象；政府部門之間職權(quán)交叉、重復(fù)，造成互相推諉、扯皮，甚至“依法打架”；對有關(guān)行政管理部門規(guī)定的權(quán)力比較具體，責(zé)任比較抽象，權(quán)力與責(zé)任不夠統(tǒng)一；對老百姓（公民、法人、和其他組織）規(guī)定的義務(wù)比較具體，權(quán)利比較原則，權(quán)利和義務(wù)不夠統(tǒng)一；比較重視對違法行為的制裁，而對法律規(guī)范的引導(dǎo)作用則重視不夠；等等。
筆者認為，解決這些問題，最根本的是不僅要從外延上而且要在內(nèi)涵上繼續(xù)推進行政管理體制改革，通過改革使行政管理體制成為低成本，高效的。按照這個要求，政府機關(guān)行使職權(quán)應(yīng)該做到：一不越位，決不要再把那些不該管，管不了，實際上也管不好的事情攬在手里；二不缺位，該政府機關(guān)管的事情就要管住，管好，杜絕不作為行為；三是不錯位，政府機關(guān)不能既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運動員”；四不擾民，該政府機關(guān)管的事情，只要能把它管住、管好，辦手續(xù)越簡便越好。同時，圍繞提高立法質(zhì)量，還需要處理好法律手段與其他社會調(diào)整手段、權(quán)力與權(quán)利、懲罰與引導(dǎo)、事前審批與事后監(jiān)督這四個方面的關(guān)系，使有關(guān)行政管理在政府立法工作中，能夠更好的體現(xiàn)行政管理體制和政府機構(gòu)改革的精神和原則。
（二）解決實施機制上失靈的問題
完備的法律要依靠安全性能好、穩(wěn)定性強、運
作效率高的機制來付諸實施。從以往的行政實踐來看，依法行政實施機制上還存在著較為嚴重的失靈問題，具體表現(xiàn)為：有的行政機關(guān)和行政人法治觀念淡薄，依法行政、依法決策水平不高；有的行政人員大膽弄權(quán)，習(xí)慣“暗箱操作”，領(lǐng)導(dǎo)招呼不聽，群眾投訴不睬；有的執(zhí)法主體不符合法律規(guī)定，亂執(zhí)法、亂罰款；有的地方和部門采取有利的就執(zhí)行，不利的就不執(zhí)行的實用主義態(tài)度；有的部門搞“自費行政”，靠權(quán)力吃“雜糧”，自收自支，權(quán)錢掛鉤；有的重罰輕管，以罰代管；有的執(zhí)法隨意性大，該辦的久拖不辦，不該辦的出于人情而辦了；有的執(zhí)法不嚴，顯失公正，同樣的違法行為，有的處理了，有的就不處理，或者處理起來畸輕畸重，引起群眾不滿；有的在執(zhí)法中重實體輕程序，導(dǎo)致錯案而敗訴；有些基層干部和執(zhí)法人員貪贓枉法，欺壓百姓，成了害群之馬。綜上所述，這些行政機關(guān)依法應(yīng)該作為的事，往往不作為；應(yīng)該依法作為的事，往往亂作為；有利可圖的，不該作為的也作為；無利可圖的，該作為也不作為；執(zhí)法實踐中不講法定職責(zé)、法定權(quán)限和法定程序。
筆者認為，解決上述問題基礎(chǔ)在隊伍、根本靠制度、關(guān)鍵是領(lǐng)導(dǎo)：一是加強行政執(zhí)法隊伍法紀教育，不斷增強依法行政的觀念。江總書記指出：“依法管理各項事業(yè)，是寫入我們黨章總綱和國家憲法的，作為管理國家各項事業(yè)的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，必須努力學(xué)習(xí)和掌握必要的法律知識。”朱總理在全國依法行政工作會議上也指出：“所有政府工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部一定要學(xué)法、知法、懂法。不學(xué)法，不懂法，就談不上依法行政�！痹谌嫱七M依法行政的進程中，政府機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部必須要知法、守法，各級政府要建立起相應(yīng)的行政人員學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、考核、崗位責(zé)任制、聘用與解聘、獎勵與懲處機制，使各級行政機關(guān)行政人依法行政的意識和能力得到不斷加強。二是嚴格實行相對集中行政處罰權(quán)制度。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》之規(guī)定，各級行政機關(guān)應(yīng)從現(xiàn)行行政管理體制重大改革的大局出發(fā)，加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐，從根本上解決行政管理中長期存在的多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉重復(fù)、執(zhí)法擾民和行政執(zhí)法機構(gòu)膨脹等問題，不斷提高行政執(zhí)法水平和效率，降低行政成本，建立起“精簡、統(tǒng)一、效能”的行政管理體制。三是建立和實行行政執(zhí)法責(zé)任制，完善法治監(jiān)督機制。通過行政機關(guān)全面建立行政責(zé)任制和評議考核制，嚴格限定行政執(zhí)法范圍，明確執(zhí)法責(zé)任，建立監(jiān)督制約機制，將行政機關(guān)及其行政執(zhí)法人員的執(zhí)法活動納入法治化軌道，并置于有效的監(jiān)督之下，保證履行法定職責(zé)，保證行政執(zhí)法行為做到公平、公正、公開，嚴格規(guī)范，合法有效，全面提高執(zhí)法水平。
（三）解決行政人員腐敗的問題
行政的運作離不開人的因素。好的法律、法規(guī)
也不會自動產(chǎn)生效能，而需要高素質(zhì)、廉潔、公平及理性的行政人員來操作和運作。世界性的政府行政中的腐敗行為給依法行政提出了嚴峻挑戰(zhàn)，我國也不例外。在改革開放，建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的大潮中，象陳希同、胡長青、陳克杰、葉德范這些“大”腐敗分子一個接一個的出現(xiàn)，還有一些具體執(zhí)法的“小”腐敗因掛不上號依然在行政，他們以權(quán)謀私，權(quán)錢交易，弄權(quán)枉法，人情、關(guān)系、金錢大于法，不僅給國家造成重大經(jīng)濟損失，更為嚴重的是給我們黨的光輝形象抹了黑。在我們的行政機關(guān)里，有些人認為法律不適用于他們，他們的任務(wù)就是執(zhí)行政策，并代表國家行政,法律只是一種適用于人民的東西。所以，在改革開放的今天還存在著“后門”洞開的現(xiàn)象，那些掌握了“關(guān)系”這把鑰匙的人，始終能夠通過“后門”將自己置于更為有利的地位，而在一個完全法治化的市場體系里，他們本來是不能獲得如此有利的地位的。縱觀歷史，腐敗的危險正是法治的唯一弱點，因此，所有法律制度都需要持續(xù)不斷地進行反腐敗斗爭，行政的基本原則要求所做的行為都必須以法律為基礎(chǔ)（依法行政），在任何地方，任何時候，無人能超越法律。
筆者認為，解決腐敗問題：一是要不斷加強思想政治工作和遵紀守法教育，從根本上解決行政人員的人生觀、世界觀、價值觀存在的認識問題，用“三個代表”的思想武裝頭腦，用“三講”的要求增強拒腐不沾意識，用法律、法規(guī)和黨紀、政紀規(guī)范行政行為，使所有行政機關(guān)人員做到“公生明，廉生威”。二是加大監(jiān)督和查處力度。監(jiān)督應(yīng)是多途徑、全方位、多層面的。行政機關(guān)除了接受同級人大及其常委會監(jiān)督、行政系統(tǒng)內(nèi)部層級監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和財政、審計、政紀等專項監(jiān)督外，還要進一步完善和維護政務(wù)公開制度、“窗口 式辦公辦事”制度、規(guī)范性文件備案審查制度、重大行政處罰報告制度，認真做好行政復(fù)議工作，加強平時執(zhí)法檢查、考評力度，立足于抓“苗頭”堵“源頭”，達到防微杜漸之目的。查處要嚴，對不依法行政的機關(guān)及行政人除了承擔(dān)責(zé)任后果外，還要按規(guī)章視情節(jié)給予黨紀、政紀、國法處分，決不姑息。三是建立合理的薪俸待遇制度，使行政執(zhí)法人員只要不違法行政就能過上比較富足的生活，減輕他們心理上不平衡狀態(tài)，使其在行政執(zhí)法過程中不受經(jīng)濟利益驅(qū)動，保證行政行為合法、公平、公正。(杭州市人民政府法制辦公室 卞軍民)
