[ 趙慶慶 ]——(2004-7-14) / 已閱26343次
單靠行政機(jī)關(guān)一種渠道發(fā)現(xiàn)具體行政行為的依據(jù)違法不夠，還應(yīng)給申請人發(fā)現(xiàn)具體行政行為的依據(jù)違法而啟動審查的機(jī)會，如果賦予相對人對抽象行政行為的訴權(quán)，賦予法院對抽象行政行為的司法審查權(quán)，那么相對人就是“檢察官”，他們與抽象行政行為關(guān)系密切，對其敏感，分布廣泛，掌握一定的信息，不占用國家機(jī)構(gòu)資源，這樣不增加國家機(jī)構(gòu)投入?yún)s能促進(jìn)國家職能的發(fā)揮，以對應(yīng)政府執(zhí)法常常松懈和腐敗。
第五，我國的行政復(fù)議制度為抽象行政行為的審查積累了一定的經(jīng)驗，國外對抽象行政行為的司法審查制度也為我們提供了有益的經(jīng)驗。根據(jù)美國《聯(lián)邦行政程序法》第704條的規(guī)定，法院不僅審查法律規(guī)定的可審查的行政行為，而且審查在法院沒有其他充分救濟(jì)的行政機(jī)關(guān)的最終行為。第551條第13項規(guī)定，這里的行為是指包括機(jī)關(guān)規(guī)章、命令、許可、制裁、救濟(jì)、以及相應(yīng)的拒絕和不作為等各種行為的一部分和全部。
第六，《行政復(fù)議法》第7條規(guī)定規(guī)章以下的抽象行政行為附帶納入行政復(fù)議，如果對抽象行政行為復(fù)議決定不服，能否提起行政訴訟，行政訴訟法應(yīng)當(dāng)與行政復(fù)議法銜接，把規(guī)章以下的抽象行政行為納入受案范圍。
在《反壟斷法》送審稿中，有關(guān)禁止行政性壟斷一章中專門規(guī)定“政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除或者限制競爭內(nèi)容的規(guī)定，妨礙公平競爭”。在法律責(zé)任一章規(guī)定“經(jīng)營者、消費(fèi)者的合法權(quán)益受到壟斷行為損害的，可以向人民法院提起訴訟”。根據(jù)這兩條，經(jīng)營者和消費(fèi)者對抽象的行政壟斷行為應(yīng)該是享有訴權(quán)的。
所以，我認(rèn)為不論是在現(xiàn)行的行政訴訟法體系下還是在將來制定的反壟斷法體系下，應(yīng)該把抽象的行政壟斷行為納入反壟斷法的范圍，這就在一定范圍內(nèi)把抽象行政行為納入了司法審查的范圍，增加對抽象行政行為監(jiān)督的途徑，形成行政監(jiān)督、權(quán)力監(jiān)督和司法監(jiān)督的體系，把行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的線性監(jiān)督體制和行政機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)之間的有限橫向監(jiān)督體制結(jié)合起來。這一定程度上是從反壟斷法的角度擴(kuò)展了我國行政訴訟的受案范圍，這具有重大意義，因為行政受案范圍多大反映了一個國家法制的程度。司法審查的范圍“體現(xiàn)法院的司法審查權(quán)與行政機(jī)關(guān)受司法機(jī)關(guān)監(jiān)督制約和公民、法人或其他組織的起訴同法院對行政案件的主管的界域，從而客觀地、恰當(dāng)?shù)胤从硣彝ㄟ^司法審查的途徑對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的保護(hù)程度，反映法院的司法審查權(quán)對行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的監(jiān)督制約程度” 。盡管這樣，根據(jù)司法審查本身的特點和我國的國情，司法對抽象行政行為的審查只能是有限的，包括，只能對規(guī)章以下的抽象行政行為進(jìn)行司法審查，對提起訴訟的當(dāng)事人的資格的限制，以及司法審查前置程序的要求，這是因為：
第一，“司法審查本身帶有許多固有的職能限制。設(shè)定司法審查的意圖僅僅在于維持最低的標(biāo)準(zhǔn)而非確保最適宜的或最理想的行政決定”，司法審查只是“試圖通過要求有關(guān)機(jī)關(guān)提出能起支持作用的事實及合理的解釋，來促進(jìn)合乎情理的決策” 。由于司法權(quán)是一種被動、消極的權(quán)力，因此司法對行政的審查在本質(zhì)上無法與政治對行政的控制相提并論。司法審查結(jié)論與政治要求不能吻合是常見的，甚至他們之間標(biāo)準(zhǔn)上產(chǎn)生矛盾。比如政治對行政的控制多從全局性的計劃和政策進(jìn)行平衡、協(xié)調(diào)或妥協(xié)，其目標(biāo)是促進(jìn)行政的實質(zhì)合理化。在司法審查中，法院并不是兼顧公民、國家合社會三者的利益的，重點在于相對人的利益是否受到侵害。司法審查的目標(biāo)是制約行政權(quán)，而不是代行行政權(quán) 。
第二，法院在司法審查中判斷所依據(jù)的信息是有限的�！靶姓䴔C(jī)關(guān)擁有法院決不會擁有的技術(shù)尖端知識和經(jīng)驗。……法院的信息來源有限，它們并不能自始至終抓住潛伏于一些機(jī)關(guān)政策選擇背后的項目執(zhí)行的實際情況” 。
第三，“過分侵略性的司法審查有時又因不民主的特質(zhì)而受到批評。當(dāng)法院侵略性地使用它們的審查權(quán)力時，他們又可能破壞行政機(jī)關(guān)針對公眾的愿望作出合法反應(yīng)的能力。正如法院在‘查弗倫’案里指出的，‘沒有選民的聯(lián)邦法官有義務(wù)尊重那些有選民的行政官員作出的合法的政策選擇’” �！八痉▽彶榈耐{使行政規(guī)章制定程序僵化，使行政立法官員擔(dān)心自己的責(zé)任而行動遲緩和膽怯，司法審查也破壞了行政議程，導(dǎo)致了資源的錯誤分配，無視對行政行為的政治的和實際的限制而運(yùn)作，降低了所頒布的行政規(guī)章的質(zhì)量” 。
第四，中國一般地方立法由一般地方的法定國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)的立法和相應(yīng)地方的政府立法構(gòu)成�，F(xiàn)有地方立法權(quán)的是省、自治區(qū)、直轄市、較大的市（省、自治區(qū)政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市）。這樣的一般地方立法結(jié)構(gòu)是適應(yīng)中國中央與地方在立法上的分權(quán)與集權(quán)需要的。根據(jù)《立法法》 ，國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，以及省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府享有一定范圍的立法權(quán)，這些行政主體制定規(guī)章的行為實質(zhì)涉及立法權(quán)，對這些行為的司法審查涉及司法權(quán)和立法權(quán)的沖突，是相當(dāng)敏感和復(fù)雜的政治問題。
第五，我國經(jīng)過改革開放，依法行政不斷進(jìn)步，國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，以及省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府的行政行為相對其他政府部門比較規(guī)范，民主、監(jiān)督制度比較好，比如行政規(guī)章的監(jiān)督主要體現(xiàn)在以下程序中：規(guī)章計劃批準(zhǔn)程序、規(guī)章管制功能分析程序、規(guī)章制定請愿 、公眾評論和聽證制度、規(guī)章咨詢制度、規(guī)章事后批準(zhǔn)、備案、撤消和修訂制度、生效日期延遲制度。
行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和權(quán)力機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督作用比較有效，繼續(xù)完善和發(fā)揮這種監(jiān)督能夠節(jié)約國家機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)成本，同時避免司法審查帶來的一定的國家機(jī)構(gòu)之間的不協(xié)調(diào)和配合。
第六，充分利用行政內(nèi)部監(jiān)督和權(quán)力機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督，在民主監(jiān)督機(jī)制比較好的地方，這些監(jiān)督方式比較有效。
五、行政壟斷的法律責(zé)任形式
傳統(tǒng)反壟斷法的規(guī)制方法是針對經(jīng)濟(jì)壟斷的，其對象一般是不具有國家強(qiáng)制力的經(jīng)營者。如日本的《禁止壟斷法》所規(guī)范的事業(yè)者為“從事商業(yè)、工業(yè)、金融業(yè)以及其他事業(yè)者”，“其他事業(yè)者指礦業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、服務(wù)業(yè)(運(yùn)輸業(yè)、倉儲業(yè)等)”(《日本禁止壟斷法》第三條)；臺灣《公平交易法》所規(guī)范的事業(yè)者“指公司、獨資或合伙的工商行號、同業(yè)公會及其他提供商品或服務(wù)從事交易之人或團(tuán)體”（《公平交易法》第二條）；德國《反限制競爭法》則將“企業(yè)和企業(yè)聯(lián)合組織”作為規(guī)范對象；英美的反壟斷法使用person(個人)一詞來表述其規(guī)范對象 。與此相應(yīng)的責(zé)任形式主要有行政制裁(勸告、停止違法行為、行政罰款、征收違法額外所得、解散已合并的企業(yè)等)、民事制裁(民事罰款、解散、分離、放棄合并企業(yè)、民事賠償?shù)?、刑事制裁(罰金和短期監(jiān)禁)三種。
我國反不正當(dāng)競爭法規(guī)定的法律責(zé)任形式有民事責(zé)任（主要是民事?lián)p害賠償責(zé)任）、行政責(zé)任（監(jiān)督檢查部門根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，對行為人給予各種行政處罰，包括責(zé)任停止違法行為、消除影響、責(zé)令停止銷售、沒收違法所得、罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照等）和刑事責(zé)任。
這些責(zé)任形式是針對市場主體的不正當(dāng)行為和壟斷行為的，不能直接適用于我國的行政壟斷行為。這是因為，具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織在作出行政行為時行使了行政權(quán)力，與市場主體之間不是平等的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不同于民事關(guān)系，不適用民事責(zé)任；行政責(zé)任是行政權(quán)力對相對人的違法行為依法加以的義務(wù)；如果行政壟斷構(gòu)成單位犯罪，而刑法對單位犯罪的單處刑罰是罰金，罰金是犯罪主體對國家承擔(dān)的金錢義務(wù)，具有強(qiáng)制性、懲罰性，但是具有行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織本身就代表國家，是國家的組成部分，對其克以罰金不符合邏輯，而且罰金終究是在國家系統(tǒng)內(nèi)轉(zhuǎn)移，而且沒有觸及決定行政壟斷的官員的利益，實質(zhì)受到懲罰卻是納稅人，并沒有起到刑法的懲戒作用。
所以要針對行政壟斷設(shè)計法律責(zé)任，行政壟斷責(zé)任的重點是加強(qiáng)對行政壟斷主體負(fù)責(zé)人的責(zé)任追究。
目前我國對政府行政壟斷相關(guān)責(zé)任人追究法律責(zé)任有一些困難，這是因為，一方面在表面上實行集體領(lǐng)導(dǎo)，民主決策的行政體制下，許多行政壟斷行為，特別是抽象行政壟斷行為的直接責(zé)任人員是一個領(lǐng)導(dǎo)集體或其主要人員，責(zé)任不好確定在個別人員身上，責(zé)任的分散化造成責(zé)任人員的責(zé)任意識不強(qiáng)。并且我國也沒有追究“官僚”刑事責(zé)任的法律傳統(tǒng)和環(huán)境，相對于人們對侵害人身權(quán)的這種具有明顯不符合人性、不道德的犯罪行為所抱有的明確反對態(tài)度，人們對行政壟斷這種危害社會的行為還有相當(dāng)?shù)摹叭棠托浴�，還沒有把它提升到犯罪的高度來認(rèn)識。
但是，我們認(rèn)為一定要加強(qiáng)對行政壟斷主體責(zé)任人員違法犯罪責(zé)任的追究，畢竟這些人是行政壟斷行為的決策者和執(zhí)行者，是他們的不法意識和行為造成了行政壟斷，在一個法制社會和要求經(jīng)濟(jì)秩序的社會里，任何挑戰(zhàn)法制秩序和侵犯經(jīng)濟(jì)秩序的行為與侵害人身權(quán)的行為一樣，都具有相當(dāng)?shù)姆瓷鐣院涂韶?zé)難性，從實踐來看，我國已經(jīng)出現(xiàn)加強(qiáng)官僚的刑事責(zé)任的追究趨勢。所以，對有關(guān)責(zé)任人員應(yīng)當(dāng)根據(jù)其主觀和行政壟斷行為違法程度追究其法律責(zé)任，責(zé)任形式應(yīng)該包括行政處分和刑事責(zé)任，這兩種責(zé)任形式都包括財產(chǎn)法。
六、行政壟斷的國家賠償責(zé)任
依據(jù)我國國家賠償法第3條所確定的行政賠償責(zé)任和行政賠償范圍，行政壟斷妨礙企業(yè)競爭所造成的損害理應(yīng)屬于國家賠償?shù)姆秶?br>
行政賠償責(zé)任是國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)，侵犯公民、法人或組織的人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)并造成損害，由國家承擔(dān)的賠償責(zé)任。當(dāng)國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使公共權(quán)力形成的壟斷并導(dǎo)致行政相對方的財產(chǎn)損害時，國家應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任，即行政壟斷損害賠償責(zé)任。行政壟斷損害賠償責(zé)任的構(gòu)成可以簡單地概括為行政壟斷行為、損害結(jié)果和因果關(guān)系。
當(dāng)具體行政壟斷行為侵害了相對人的利益時，相對人可以在行政壟斷行為被確認(rèn)違法之后，單獨向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出行政賠償請求，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)履行了賠償義務(wù)，賠償請求人又無異議的，行政壟斷損害賠償?shù)呢?zé)任便得以實現(xiàn)。若賠償義務(wù)機(jī)關(guān)拒絕賠償或請求人對賠償數(shù)額有異議的，賠償請求人就可以向上級行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，或向人民法院提出訴訟；相對人也可以依據(jù)行政復(fù)議法和行政訴訟法提起行政復(fù)議或行政訴訟，并根據(jù)國家賠償法的規(guī)定獲得賠償。
當(dāng)抽象行政壟斷行為侵害了相對人的利益時，確認(rèn)相對人的范圍，損失的范圍，以及如何分配賠償都是困難的問題，這些問題能否解決決定了是否對抽象行政壟斷行為確認(rèn)國家賠償責(zé)任。
在由上級行政機(jī)關(guān)對行政行為（依照《反不正當(dāng)競爭法》第30條）是否構(gòu)成行政壟斷作出行政處理之前，應(yīng)當(dāng)賦予權(quán)益受到侵害的當(dāng)事人依據(jù)反不《反不正競爭法》第7條對與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合限制競爭是市場主體提起民事訴訟的權(quán)利，由法院作出民事裁判。
七、行政壟斷與反壟斷法豁免制度
反壟斷法上的豁免制度是指對于在形式上符合反壟斷法禁止規(guī)定的行為，因其符合免除責(zé)任的規(guī)定而從反壟斷法規(guī)定的適用中排除出。豁免制度通常是利益衡量的結(jié)果，即從經(jīng)濟(jì)效果上對于限制競爭行為的性質(zhì)和影響進(jìn)行利益對比，在“利大于弊”時將其排除適用反壟斷法的禁止規(guī)定。豁免制度主要是指反競爭協(xié)議和濫用支配地位行為的豁免，合并控制制度中專門有申報和核準(zhǔn)的規(guī)定。
豁免的（或適用除外的）壟斷行為與非限制競爭行為不同，它對競爭秩序有影響，只是為反壟斷法或相關(guān)法律認(rèn)可而合法進(jìn)行的行為，或者經(jīng)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)許可而合法進(jìn)行的行為。有的學(xué)者又將其細(xì)別為“本來的適用除外”和“后退的適用除外（例外的適用除外）” 。前者，指被反壟斷法本身確定為適用除外，無需經(jīng)任何反壟斷執(zhí)行機(jī)關(guān)許可（如自然壟斷、知識產(chǎn)權(quán)的行使、合作社的組建等）；后者指在一定要件下被反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)許可的適用除外（如不景氣對策卡特爾、合理化卡特爾、中小企業(yè)聯(lián)合卡特爾、中小企業(yè)出口卡特爾等）。
行政壟斷不存在豁免。反壟斷法所確定的行政壟斷本身就是具有違法性和危害性的，那些不具不違法或不具有危害性的政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)反壟斷法不調(diào)整。反壟斷法的“行政壟斷”這個概念本身就包含否定意義。同時，豁免制度通常是利益衡量的結(jié)果，即從經(jīng)濟(jì)效果上對于限制競爭行為的性質(zhì)和影響進(jìn)行利益對比，在“利大于弊”時將其排除適用反壟斷法的禁止規(guī)定，但行政壟斷無論如何都不具有有益整體經(jīng)濟(jì)、公共利益和效率的效果。所以行政壟斷不存在豁免問題。
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