[ 唐光禮 ]——(2004-8-17) / 已閱27469次
對審理山林權(quán)屬糾紛案件適用法律的探討
湖南省中方縣人民法院 唐光禮 李元洪
一、山林權(quán)屬糾紛的起因
1982年在農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，就產(chǎn)生了責(zé)任山（承包山）和自留山，除集體外，個人也擁有了對山林的經(jīng)營權(quán)或所有權(quán)。在對山權(quán)權(quán)屬進(jìn)行劃分時，按照“林業(yè)三定”原則及相關(guān)政策，由政府給重新分配的所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行了登記造冊，并頒發(fā)了相應(yīng)的的自留山使用證或承包合同書。但由于當(dāng)時時間短、任務(wù)重、條件艱苦，加上一些方法上的粗放和工作上的麻痹，難免出現(xiàn)界址不明、權(quán)屬不清，甚至重復(fù)填證等種種現(xiàn)象。若干年后，林農(nóng)在對這些山林進(jìn)行經(jīng)營和收益時，許多矛盾便暴發(fā)了出來，從而形成了山林權(quán)屬糾紛。事實上，這類糾紛是因他人的侵權(quán)而導(dǎo)致，而非行政管理而引起。
二、人民法院對審理山林權(quán)屬糾紛適用法律的演變
1991年10月1日《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)頒布實施以后，重新規(guī)范了山林權(quán)屬糾紛的確權(quán)、復(fù)議和訴訟途徑，特別是人民法院在受理、審理和裁判形式上發(fā)生了重大變革。主要表現(xiàn)在：
㈠立案程序上的變化
《行政訴訟法》頒布之前，山林權(quán)屬糾紛主要適用《中華人民共和國森林法》(以下簡稱《森林法》)和《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》(以下簡稱《民事訴訟法》)等有關(guān)規(guī)定。1985年1月1日公布的《森林法》第十四條第三款規(guī)定：當(dāng)事人對人民政府的處理決定不服的，可以在接到通知之日起一個月內(nèi)，向人民法院起訴。起訴時以爭議相對方為被告,依照民事訴訟法,提起民事訴訟。人民法院以民事案件立案受理。而《行政訴訟法》頒布以后，根據(jù)該法第三十條規(guī)定，人民法院在受理山林權(quán)屬糾紛案件時，必須審查：
1.人民政府是否依照《森林法》第十四條（修改后《森林法》第十七條）第一、二款的規(guī)定對爭議進(jìn)行了處理，并作出處理決定。這是提起訴訟的前置條件。
2.當(dāng)事人不服人民政府的處理決定，是否申請了行政復(fù)議�！缎姓V訟法》第三十七條規(guī)定：對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟。也可以直接向人民法院提起訴訟。（注意在這里當(dāng)事人有選擇的權(quán)利，既可以申請復(fù)議，也可以直接向人民法院起訴）。在1999年10月1日《行政復(fù)議法》頒布施行后，依照該法第三十條之規(guī)定：“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟�！备鶕�(jù)此條規(guī)定，當(dāng)事人對人民政府的處理決定不服，必須先申請復(fù)議，把行政復(fù)議作為提起行政訴訟的先決條件和必經(jīng)程序。（注意這里當(dāng)事人無選擇余地）
3.當(dāng)事人是否作為行政訴訟提起。
在行政訴訟法實施之前，人們習(xí)慣于將山林權(quán)屬糾紛作為民事侵權(quán)糾紛來起訴，人民法院以確認(rèn)之訴來審理。行政訴訟法實施以后，根據(jù)最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見(以下簡稱“意見”)第七條之規(guī)定：公民、法人或者其他組織對人民政府或者其主管部門有關(guān)土地、礦產(chǎn)、森林等資源的所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬的處理決定不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)作為行政案件受理。據(jù)此，人民法院在受理山林權(quán)屬糾紛案件時，才將過去按民事案件立案的作法改為行政案件來受理。
4.是否以人民政府作為被告(包括復(fù)議機(jī)關(guān))。因為對山林權(quán)屬進(jìn)行確權(quán)是人民政府作出的具體行政行為，根據(jù)行政訴訟法和“意見”第七條規(guī)定，作為被告的不再是與當(dāng)事人有爭議的相對方，而是以政府為被告，按行政訴訟提起。
5.是否超過起訴期限。（關(guān)于起訴期限在第三大點作為法律適用問題進(jìn)行闡述)。
㈡審理內(nèi)容上的變化
按照民事案件審理時，主要審查雙方當(dāng)事人對權(quán)利主張所依據(jù)的事實依據(jù)和法律依據(jù)，而沒有涉及到政府的行政行為的合法性和正確性。而作為行政案件審理時，除了審查原告和第三人所提供的證據(jù)外，主要審查被告(人民政府)作出具體行政行為(即處理決定)所依據(jù)的法律、法規(guī)和政策規(guī)范性文件，著重在程序上是否合法、事實上是否清楚、適用法律是否恰當(dāng)?shù)葐栴}進(jìn)行審查。因為行政訴訟法規(guī)定了被告負(fù)舉證責(zé)任。
㈢審理結(jié)果上的變化
按照民事案件審理時，人民法院可以組織當(dāng)事人如原告、被告以及第三人根據(jù)民法原則進(jìn)行調(diào)解，如調(diào)解成功，自然達(dá)到息事寧人休爭的目的，皆大歡喜；既使調(diào)解不成，法院還可以根據(jù)民事訴訟法(試行)和《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱民法）有關(guān)規(guī)定，在尊重歷史、遵循事實和根據(jù)現(xiàn)實，對爭議山林(指林木、土地)的所有權(quán)或使用權(quán)歸屬作出確認(rèn)判決，直接確權(quán)給當(dāng)事人一方或雙方。
按照行政訴訟法作為行政案件審理山林權(quán)屬糾紛時，按照行政訴訟法第五十四條的規(guī)定，只能作出如下兩種判決中的其中一種：
1.具體行政行為證據(jù)確鑿、適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。本文指維持人民政府作出的行政處理決定(包括復(fù)議決定)。
2.具體行政行為有證據(jù)不足、適用法律、法規(guī)錯誤、違反法定程序、超越或濫用職權(quán)之一情形的，判決撤銷或部分撤銷，并可判決被告重新作出具體行政行為。
除此之外，法院沒有其他可行辦法，更不能進(jìn)行調(diào)解。這一規(guī)定，從表面上看體現(xiàn)了審判權(quán)高于行政權(quán)，但由于不能對錯誤的具體行政行為進(jìn)行糾正，即不能作出實體判決，而僅僅只起到一種監(jiān)督作用，對當(dāng)事人的訴爭沒有終結(jié)，勢必在撤銷政府的處理決定后，同時也把當(dāng)事人再推給政府，一定程度上講也會給政府增添了新的行政負(fù)擔(dān)和工作壓力。
三、目前審理山林權(quán)屬糾紛案件適用行政訴訟法存在的問題
《行政訴訟法》的頒布，是我國司法制度的一大進(jìn)步，標(biāo)志著我國已步入“依法治國、依法行政”的法制軌道。對保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益、維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)、改進(jìn)和提高行政效能、擺正行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的位置具有十分重要的意義，使長期受到“官貴民賤”、“民不可告官”等封建愚昧思想壓迫的勞動人民，真正體會到民主自由的權(quán)利，實現(xiàn)了“民可以告官”這一法律觀念的重大突破。但一部法律同樣需要實踐來證明她的完整性和可行性。十多年來的審判實踐表明，筆者覺得適用行政訴訟法調(diào)整山林權(quán)屬糾紛，在很多方面暴露了她的不成熟性，具體表現(xiàn)在：
1.在立案受理環(huán)節(jié)上，諸法之間相互矛盾。
第一，關(guān)于行政復(fù)議必經(jīng)程序(前置條件)問題。
不論是舊的《森林法》第十四條還是修改后（1998年）的《森林法》第十七條，同在第三款這么規(guī)定：當(dāng)事人對人民政府的處理決定不服的,可以在接到通知之日起一個月內(nèi),向人民法院起訴。沒有規(guī)定以行政復(fù)議為前置條件。1991年10月1日頒布的《行政訴訟法》第三十七條規(guī)定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。根據(jù)此條，當(dāng)事人還可以有選擇，既可以先申請行政復(fù)議，只是對復(fù)議不服時再起訴，也可以不經(jīng)過復(fù)議，直接起訴。雖然該條同時還規(guī)定：法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服，再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)規(guī)定。而《行政復(fù)議法》是1999年10月1日才開始施行，那么在此之前和《行政訴訟法》頒布以后這段時間當(dāng)事人該怎么辦，法院如何操作？既使當(dāng)時有《行政復(fù)議條例》，該條例也未作出相應(yīng)規(guī)定。
當(dāng)《行政復(fù)議法》頒布實施以后，該法第六條第(四)項規(guī)定了“對行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復(fù)議�！�(注意是可以申請復(fù)議)。而該法第三十條同時又規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。根據(jù)此條，如當(dāng)事人對人民政府的處理決定不服的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議，對行政復(fù)議不服，才能向人民提起行政訴訟。對同一內(nèi)容作出不同限制，由此看來，不同時期、不同法律甚至同一部法律不同條款之間規(guī)定都不一致，使得對山林權(quán)屬糾紛案件的立案標(biāo)準(zhǔn)難以適從。
第二，對當(dāng)事人提起訴訟的期限規(guī)定不一致。
《森林法》規(guī)定當(dāng)事人提起訴訟的期限是一個月�！缎姓V訟法》第三十八條第二款規(guī)定：申請人不服復(fù)議決定的，可以在復(fù)議決定之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。第三十九條規(guī)定：公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個月內(nèi)提出。而在《行政復(fù)議法》施行之前（未規(guī)定行政復(fù)議行為是提起山林權(quán)屬糾紛行政訴訟的前置條件)，如果當(dāng)事人直接向法院起訴，若適用《行政訴訟法》第三十九條的規(guī)定，這顯然與森林法的規(guī)定相矛盾。
2.在審判結(jié)果方面人民法院(包括二審法院)只能在程序上而不能在實體上作裁判，不利于糾紛的終裁解決，容易導(dǎo)致循環(huán)訴訟。
人民法院在適用行政訴訟法審理山林權(quán)屬糾紛案件時，其結(jié)果不外乎兩種：要么維持政府的處理決定，要么撤銷或部分撤銷，充其量也只能判決被告(政府)重新作出處理決定。但不論以何種方式結(jié)案，一旦上訴，二審法院也只能按照《行政訴訟法》第六十一條進(jìn)行程序上的處理(判決)，既不能調(diào)解，也不能作實體上的改判。假設(shè)二審法院裁定撤銷一審判決，發(fā)回重審，則進(jìn)入新的一輪訴訟程序。如果再審撤銷被告處理決定，限其重新作出處理決定，當(dāng)事人對決定又不服，再次進(jìn)入訴訟程序，如此往復(fù)，訴訟在循環(huán)，糾紛在延續(xù)，除非行政相對人息訴，否則，永無止盡。不難想象還有多種情形可能引起循環(huán)訴訟，這是法院只能作出程序裁判所導(dǎo)致的必然后果。
有這樣一個典型案例：1998年中方縣新建鄉(xiāng)黃金村（以下稱黃金村)與本縣蔣家鄉(xiāng)樓溪村第6、9村民小組(以下簡稱6、9組)在兩鄉(xiāng)交界處豬形發(fā)生山林權(quán)屬爭議，中方縣人民政府山林糾紛調(diào)處辦公室以中山林決字【1998】第04號處理決定，將爭議山場林木、林地所有權(quán)確權(quán)給蔣家鄉(xiāng)6、9組所有，黃金村不服，起訴到法院，法院以被告程序違法撤銷04號處理決定，并判決由中方縣人民政府重新作出處理決定。縣政府接到判決后，作出中政決字【1999】第07號處理決定，將爭議山場依然確權(quán)給6、9組。黃金村又不服，于1999年９月起訴到縣法院，縣法院撤銷被告中政決字【1999】第07號處理決定，并判決被告限期重新作出處理決定。2000年被告還是以同樣的事實與理由作出與第07號處理決定基本相同的處理決定，黃金村再不服，起訴至法院，法院感到很為難，也只有再次撤銷縣政府的處理決定，如此往復(fù)，直到2002年黃金村還在為該官司奔忙于政府與法院之間。此案例正好映證了“意見”第36條所規(guī)定的情形：即當(dāng)事人對人民法院判決撤銷行政機(jī)關(guān)的具體行政行為后行政機(jī)關(guān)重新作出的具體行政行為不服的，可以作為新的行政案件向人民法院起訴，對（這種翻新的行政案件法院亦無良策)盡管此條同時還規(guī)定：如果行政機(jī)關(guān)以同一事實和理由重新作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為的，人民法院應(yīng)根據(jù)行政訴訟法第五十四條第(二)項和第五十五條的規(guī)定判決撤銷。(此規(guī)定有重復(fù)之嫌)并根據(jù)第六十五條第三款的規(guī)定處理(此條對行政機(jī)關(guān)的約束有點青蜓點水)。而第五十五條只規(guī)定了：人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一的事實和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為（但毫無懲罰性），這樣不難看出：行政機(jī)關(guān)作，人民法院撤，撤了作、作了撤，誰又來作法院與政府之間的裁判呢？一旦進(jìn)入這種惡性循環(huán)狀態(tài)，不僅使當(dāng)事人不堪重負(fù)因訴累帶來的經(jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān)，就是法院和行政機(jī)關(guān)也感到力乏無味。有悖于法律賦予人民法院的二審終審裁判權(quán)的規(guī)定。上述案例中，新建鄉(xiāng)黃金村為打這場官司，來回在政府與法院之間跑了五年，村里沒錢了，要求村民集資捐款，老百姓叫苦，村干部喊累，正是：你行你的行政權(quán)，我用我的審判權(quán)，管他糾紛有沒有完，只有當(dāng)事人苦不堪言。
3.必然的第三人也是導(dǎo)致循環(huán)訴訟的內(nèi)因之一。我們知道山林權(quán)屬的糾紛必然是兩方甚至兩方以上的當(dāng)事人對山林的權(quán)屬發(fā)生爭議引起的。政府確權(quán)給其中一方(或雙方)后，肯定使另一方或(雙方)面臨對權(quán)利的全部或部分失去，實際上就產(chǎn)生了民法意義上的第三人(屬于對處理結(jié)果有直接利害關(guān)系或有獨立請求權(quán)的第三人)這是山林權(quán)屬糾紛行政確權(quán)案件區(qū)別于一般行政案件的重要標(biāo)志。一般行政案件，行政相對人只有一方(或一人)，如工商行政處理決定，公安行政拘留處理決定等，不會存在與被處罰人權(quán)利相關(guān)的第三人。這一特點，注定有一方對權(quán)利的失去后不服，從而引起新的行政訴訟。
四、山林權(quán)屬糾紛應(yīng)由民訴法調(diào)整
從以上幾個方面的表象和存在的問題看，適用《行政訴訟法》審理山林權(quán)屬糾紛，確實存在許多令審判機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)自身無法解決的矛盾，要徹底解決行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)相互踢皮球現(xiàn)象的發(fā)生，切實保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，筆者認(rèn)為，對山林權(quán)屬糾紛的審理應(yīng)適用民事訴訟法的程序來處理：
于法有據(jù)。山林權(quán)屬同樣是一種財產(chǎn)權(quán)。《民法》第七十四條第（一）項規(guī)定，勞動群眾集體組織的財產(chǎn)屬于勞動群眾集體所有，包括（一）法律規(guī)定的集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等。同時第81條第三款、第四款也對森林等作為一種財產(chǎn)所有權(quán)加以規(guī)定，也適用合同法調(diào)整。所以，應(yīng)由民法來調(diào)整。
根據(jù)民訴法規(guī)定，對爭議的處理可以適用調(diào)解原則，有利于訴爭的徹底解決，避免了循環(huán)訴訟。
政府可以確權(quán)，但應(yīng)視為一種仲裁，當(dāng)事人對仲裁不服，可按照民事訴訟起訴，這樣就避免了政府與法院對山林權(quán)屬爭議處理的效力上形成對壘。
（作者單位：中方縣人民法院，0745—2234969）
