[ 王禮仁 ]——(2022-1-11) / 已閱5699次
不必要不合法不管用的“兩高兩部”指導(dǎo)意見(jiàn)
王禮仁
【摘要】“兩高兩部”指導(dǎo)意見(jiàn)關(guān)于婚姻登記糾紛救濟(jì)渠道的致命缺陷在于：它是一種“堵門翻墻”式救濟(jì)路徑。即先把可以解決糾紛的民事程序路徑堵上，由此產(chǎn)生一種不能解決糾紛的假象，然后以打通“堵點(diǎn)”為由出臺(tái)一個(gè)以行政程序解決婚姻效力為主要手段的規(guī)定。指導(dǎo)意見(jiàn)是一個(gè)舍近求遠(yuǎn)、舍易求難、舍法治求人治的錯(cuò)誤規(guī)定，自然也是一個(gè)不必要、不合法、不管用的“三不”規(guī)定�；橐龅怯浖m紛的真正“堵點(diǎn)”在于關(guān)閉民事程序?qū)徖砘橐鲂Яm紛之門，只要開(kāi)啟這扇門，婚姻登記糾紛的所謂“堵點(diǎn)”自然打通，根本無(wú)需制定法外之“法”。
【關(guān)鍵詞】“兩高兩部”；指導(dǎo)意見(jiàn)；不必要；不合法；不管用
2021年12月31日最高人民檢察院聯(lián)合最高人民法院、公安部、民政部制定的《關(guān)于妥善處理以冒名頂替或者弄虛作假的方式辦理婚姻登記問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》附全文于后）發(fā)布。《指導(dǎo)意見(jiàn)》美其名曰“打通司法和行政的堵點(diǎn)，節(jié)約行政成本和司法資源，強(qiáng)化通力協(xié)作，主動(dòng)化解矛盾糾紛�！� 但《指導(dǎo)意見(jiàn)》實(shí)際上沒(méi)有找到婚姻登記糾紛真正的“堵點(diǎn)”。在婚姻登記糾紛中，行政機(jī)關(guān)違法行為造成的行政賠償?shù)葐渭兊男姓讣伎梢缘玫接行Ы鉀Q，不存在難以救濟(jì)的堵點(diǎn)問(wèn)題。婚姻登記糾紛的真正堵點(diǎn)主要發(fā)生在婚姻效力（婚姻是否成立有效）糾紛中，即冒名頂替或者弄虛作假的方式辦理的婚姻登記，其婚姻是否成立有效的救濟(jì)路徑如何選擇或適用何種程序解決？此類糾紛在實(shí)踐中存在的問(wèn)題是：民事程序不受理，行政程序超起訴期限，民政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)管，以致當(dāng)事人救濟(jì)無(wú)門。
由于婚姻登記引起的婚姻是否成立或有效是關(guān)于民事婚姻效力的認(rèn)定，屬于民事性質(zhì)糾紛，應(yīng)當(dāng)適用民事程序解決，行政程序的功能不適用。很顯然，當(dāng)事人救濟(jì)難的“堵點(diǎn)”就在于“民事程序不受理”。
從司法實(shí)踐來(lái)看，凡是適用民事程序?qū)徖砘橐鲂Яm紛，其糾紛都可以得到順利解決，不存在堵點(diǎn)。凡是拋棄民事程序或認(rèn)為民事程序無(wú)權(quán)審理婚姻效力糾紛者，就會(huì)出現(xiàn)行政訴訟功能不適應(yīng)、民政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)處理而導(dǎo)致當(dāng)事人救濟(jì)難的堵點(diǎn)。因而，解決此類問(wèn)題的癥結(jié)就在于開(kāi)通民事程序?qū)徖砘橐鲂Яm紛的路徑，而不是拋棄民事程序另辟蹊徑。
民事程序是解決婚姻效力糾紛的正道，不僅可以而且應(yīng)當(dāng)通過(guò)民事程序解決婚姻效力糾紛，拋棄民事程序后再去探索其他路徑不僅沒(méi)有必要，而且婚姻效力糾紛的基本性質(zhì)決定，在民事程序之外，不可能找到其他解決婚姻效力糾紛的合法有效途徑。因而，《指導(dǎo)意見(jiàn)》注定是一個(gè)不必要、不合法、不管用的規(guī)定。
一、《指導(dǎo)意見(jiàn)》沒(méi)有必要
民事程序可以理婚姻效力糾紛，，沒(méi)有必要也不可能在民事程序之外找到其他解決路徑或方法。民事程序不能審理婚姻效力糾紛是一種錯(cuò)誤認(rèn)知，民事程序?qū)徖砘橐鲂Яm紛合法、合理、有效。
（一）民事審理婚姻效力糾紛的典型案例
案例1:妹妹使用姐姐身份結(jié)婚離婚案
宜昌點(diǎn)軍區(qū)案例 ：妹妹劉甲未到婚齡懷孕便使用姐姐劉乙身份與趙某結(jié)婚，后劉甲與趙某感情破裂。劉甲訴訟與趙某離婚，法院判決確認(rèn)劉甲只是冒用姐姐劉乙身份與趙某結(jié)婚，其實(shí)際結(jié)婚人是劉甲。遂判決確認(rèn)劉乙與趙某婚姻不成立，劉甲與趙某婚姻成立有效（劉甲已經(jīng)達(dá)到婚齡），并依法判決劉甲與趙某離婚，同時(shí)解決子女撫養(yǎng)等問(wèn)題。
案例2:隱瞞無(wú)行為能力引起的離婚無(wú)效案
朱菊鳳與王洪慶離婚無(wú)效案，因朱菊鳳為精神分裂癥，無(wú)行為能力。朱菊鳳與王洪慶到江蘇省句容市民政局辦理了離婚登記。朱菊鳳父母朱美柏、王道蘭得知后，以朱菊鳳法定代理人身份向法院提起民事訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)朱菊鳳與王洪慶離婚無(wú)效，江蘇省句容市人民法院審理后判決朱菊鳳與王洪慶離婚無(wú)效，一審判決后，原、被告雙方均未提起上訴。
案例3:周某某“被結(jié)婚”案
2001年4月周某花與男友張某到民政局辦理結(jié)婚登記，因當(dāng)時(shí)周某花未達(dá)法定結(jié)婚年齡，便借出嫁外省的表姐周某敏的身份證，以周某敏的名義與張某進(jìn)行了結(jié)婚登記，所用照片仍然是周某花本人照片，之后張某與周某花一直以夫妻名義共同生活。2019年初，周某敏欲回鄉(xiāng)買房，得知自己的身份信息被周某花冒用結(jié)婚不能貸款。2019年5月，周某敏提起行政訴訟，要求撤銷民政局2001年4月的婚姻登記，一審和二審法院均以超過(guò)行政訴訟期限為由駁回周某敏的訴訟起訴。2019年7月，周某敏以張某為被告向法院提起民事訴訟，要求確認(rèn)周某敏與張某的結(jié)婚登記行為無(wú)效，后變更訴訟請(qǐng)求，要求確認(rèn)周某敏與張某婚姻關(guān)系不成立。江蘇省徐州市賈汪區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，周某敏與張某沒(méi)有締結(jié)婚姻的意思表示，亦沒(méi)有共同到婚姻登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行結(jié)婚登記，更沒(méi)有共同生活，雙方的婚姻關(guān)系并不存在。遂判決周某敏與張某婚姻關(guān)系不成立。判決生效后，周某敏憑判決書到民政局辦理了更正登記。該案系江蘇省法院和省婦聯(lián)聯(lián)合發(fā)布的2020年度江蘇婚姻家庭典型案例。 賈汪區(qū)人民法院已經(jīng)先后審理了六起“被結(jié)婚”案件。
案例4: 公安戶籍網(wǎng)上“查無(wú)此人”的離婚案
對(duì)于使用虛假身份“查無(wú)此人”的案件，樅陽(yáng)法院在民事訴訟中也成功地審理了這類案件。2004年陳帥與唐燕登記結(jié)婚，當(dāng)年12月，唐燕生下女兒陳文。2007年2月，在又一次激烈爭(zhēng)吵后，唐燕離家出走，從此與陳帥斷了聯(lián)系。2010年12月，失去耐心的陳帥向樅陽(yáng)縣人民法院起訴，要求與妻子唐燕離婚。法官卻意外發(fā)現(xiàn)妻子竟是“男性”——結(jié)婚證上的身份證號(hào)碼是奇數(shù)，辦案法官來(lái)到當(dāng)?shù)嘏沙鏊?qǐng)求協(xié)助查詢唐燕的身份。當(dāng)戶籍管理員將結(jié)婚證上唐燕的身份證號(hào)輸入公安戶籍網(wǎng)，微機(jī)顯示“查無(wú)此人”，再按照原告起訴狀上載明的被告戶籍地址查找，亦查無(wú)“唐燕”此人！但法官并沒(méi)有簡(jiǎn)單地駁回原告離婚起訴，要求其通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟解決，而是通過(guò)大量的工作，查清當(dāng)年“唐燕”有時(shí)將名字寫成“唐燕”，有時(shí)又寫成“唐妍”，最終查明“唐燕”的真實(shí)身份后判決雙方離婚。
案例5:使用他人身份結(jié)婚判決不予離婚案
（2011）臺(tái)溫民初字第1677號(hào)裁判理由：雖然被告使用虛假身份證資料與原告辦理了結(jié)婚登記，但該行為未違反《中華人民共和國(guó)婚姻法》關(guān)于婚姻無(wú)效的規(guī)定，該婚姻應(yīng)認(rèn)定有效。鑒于原、被告婚姻基礎(chǔ)較好，婚后也建立了一定的夫妻感情，且原告不能舉證證明存在夫妻感情確已破裂的情形，故對(duì)原告要求與被告離婚的訴訟請(qǐng)求，本院不予支持。
（二）民事程序不能審理婚姻效力糾紛是一個(gè)偽命題
所謂民事程序不能審理因婚姻登記引起的婚姻效力糾紛，無(wú)疑是錯(cuò)誤理論與錯(cuò)誤規(guī)定的障礙。無(wú)論是從法理上還是從邏輯上考察，婚姻效力屬于民事案件，不存在民事程序不能解決民事案件的問(wèn)題，上述民事判例也有力證明，任何類型的婚姻效力糾紛民事程序均可審理。
如果存在影響了民事程序?qū)徖泶祟惏讣恼系K，那也首先應(yīng)當(dāng)是清除這些不合理的障礙。舍棄民事程序?qū)徖砘橐鲂Яm紛的合法有效程序，另辟蹊徑去尋找其他渠道或方法，猶如“堵門翻墻”或“炸橋渡舟”，不僅沒(méi)有必要，也不可能找到其他合法管用途徑。民事程序或其他規(guī)定不合理，，
二、《指導(dǎo)意見(jiàn)》不合法
民事程序?qū)徖砘橐鲂Яm紛是合法途徑，舍棄民事程序不可能找到合法路徑�！吨笇�(dǎo)意見(jiàn)》第2條規(guī)定，“人民檢察院根據(jù)調(diào)查核實(shí)認(rèn)定情況、監(jiān)督情況，認(rèn)為婚姻登記存在錯(cuò)誤應(yīng)當(dāng)撤銷的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向民政部門發(fā)送檢察建議書�！薄吨笇�(dǎo)意見(jiàn)》第3條規(guī)定，“民政部門收到公安、司法等部門出具的事實(shí)認(rèn)定相關(guān)證明、情況說(shuō)明、司法建議書、檢察建議書等證據(jù)材料，應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行審核，符合條件的及時(shí)撤銷相關(guān)婚姻登記。民政部門決定撤銷或者更正婚姻登記的，應(yīng)當(dāng)將撤銷或者更正婚姻登記決定書于作出之日起15個(gè)工作日內(nèi)送達(dá)當(dāng)事人及利害關(guān)系人，同時(shí)抄送人民法院、人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)�！�
1.違法婚姻效力糾紛職能分工，程序不合法。根據(jù)檢察建議撤銷婚姻登記缺乏法律根據(jù)，檢察機(jī)關(guān)不能直接指令民政機(jī)關(guān)撤銷婚姻登記或者向民政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議要求民政機(jī)關(guān)撤銷婚姻登記。一是檢察建議不具有判斷婚姻是否有效的法律效力；二是民政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)撤銷婚姻登記；三是民政機(jī)關(guān)撤銷婚姻登記必須依據(jù)行政復(fù)議法進(jìn)行，而根據(jù)行政復(fù)議法規(guī)定，婚姻登記糾紛大都超過(guò)復(fù)議期限或不具有行政違法性，不符合行政復(fù)議受理?xiàng)l件。
2.容易擴(kuò)大無(wú)效婚姻范圍，實(shí)質(zhì)處理結(jié)果不合法。開(kāi)啟檢察建議撤銷婚姻先河后，在婚姻登記中存在弄虛作假或程序瑕疵的婚姻中，一旦當(dāng)事人不能通過(guò)合法離婚程序離婚或者為爭(zhēng)奪財(cái)產(chǎn)，第三人為爭(zhēng)奪遺產(chǎn)等，都可能以登記程序違法為由請(qǐng)求撤銷婚姻登記。而婚姻登記中弄虛作假或程序瑕疵的情形千次百態(tài)，違法程度也有輕重之別，但由于檢察建議缺少監(jiān)督，具有隨意性，是否撤銷完全在承辦人的一念之間。這樣的程序不僅會(huì)被當(dāng)事人惡意利用，更容易滋生司法腐敗。
更為重要的是，根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，冒名頂替或者弄虛作假方式辦理的婚姻登記都納入撤銷范圍，這無(wú)疑違反了《民法典》的立法精神，即《民法典》刪除了草案中冒名頂替或者弄虛作假的方式辦理婚姻登記為無(wú)效婚姻的規(guī)定，而《指導(dǎo)意見(jiàn)》卻又都將其納入撤銷范圍，這無(wú)疑會(huì)擴(kuò)大無(wú)效婚姻范圍，與《民法典》立法精神相悖。
對(duì)于冒名頂替或者弄虛作假的方式辦理婚姻登記的婚姻效力如何認(rèn)定和處理，我在最近發(fā)表的《最重要的法律關(guān)系 最輕率的處理方式——婚姻撤銷 豈能如此輕飄！》 一文和我的專著中均有介紹，此不贅述。
三、《指導(dǎo)意見(jiàn)》不管用
民事程序是審理婚姻效力糾紛的有效路徑，拋棄民事程序不可能找到其他合法有效手段。
（一）行政訴訟審理婚姻效力糾紛形同虛設(shè)
《指導(dǎo)意見(jiàn)》第1條規(guī)定，人民法院辦理當(dāng)事人冒名頂替或者弄虛作假婚姻登記類行政案件，除被冒名頂替或者其他當(dāng)事人不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期限內(nèi)，但最長(zhǎng)不得超過(guò)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第46條第2款規(guī)定 的起訴期限，即最長(zhǎng)不得超過(guò)5年。
但從司法實(shí)踐來(lái)看，使用虛假身份或其他程序違法婚姻登記主要發(fā)生在全國(guó)沒(méi)有聯(lián)網(wǎng)期間，而且也只會(huì)因夫妻感情破裂或生活不便時(shí)才可能產(chǎn)生糾紛。因而，這類糾紛不僅超過(guò)了6個(gè)月，大多也超過(guò)了5年，行政訴訟根本無(wú)法受理和審理。
法院只能根據(jù)生效判決向民政機(jī)關(guān)發(fā)司法建議書，而且法院已經(jīng)判決確認(rèn)婚姻登記行為無(wú)效或撤銷者，也不存在再建議民政部門重復(fù)撤銷婚姻登記問(wèn)題，民政機(jī)關(guān)只需要根據(jù)生效判決的內(nèi)容注銷婚姻登記或更正登記信息即可。
由于使用虛假身份或其他程序違法婚姻登記糾紛大都超過(guò)了行政訴訟起訴期限，行政訴訟根本無(wú)法受理和審理，行政訴訟解決此類糾紛徒有虛名。由于行政訴訟無(wú)法受理，自然也不存在向民政部門發(fā)送司法建議書。因?yàn)樾姓V訟不可能對(duì)于超審限不符合受理?xiàng)l件的案件進(jìn)行私下審理后再向民政部門發(fā)送司法建議書。這顯然是違法和不可能的事情。
同時(shí)，行政訴訟的受案范圍是行政行為違法案件，而婚姻登記中大都是當(dāng)事人民事違法，登記機(jī)關(guān)不存在違法或過(guò)錯(cuò)，不符合行政訴訟案件受理?xiàng)l件。
可見(jiàn)，此類婚姻效力案件無(wú)法進(jìn)入行政訴訟程序，《指導(dǎo)意見(jiàn)》第1條規(guī)定根本不管用。
（二）檢察建議民政撤銷婚姻的路徑不通
由于行政訴訟幾乎完全無(wú)法受理婚姻效力案件，檢察機(jī)關(guān)自然成為解決婚姻效力案件的主角了，即檢察建議民政撤銷登記成為解決婚姻效力糾紛的主要渠道。但這條路徑事實(shí)上也行不通。
1.行政訴訟的程序障礙在民政機(jī)關(guān)撤銷婚姻登記中同樣存在
且不說(shuō)民政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)撤銷婚姻登記，即使檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)令民政機(jī)關(guān)撤銷婚姻登記，民政機(jī)關(guān)違法受理后也應(yīng)當(dāng)適用行政復(fù)議程序?qū)彶闆Q定，以保障當(dāng)事人的相關(guān)申辯權(quán)利和訴訟權(quán)利。而按照行政復(fù)議法有關(guān)復(fù)議期限的規(guī)定，其受案條件是行政違法行為，且在復(fù)議期限內(nèi)。無(wú)論是行政復(fù)議期限還是行政復(fù)議受理?xiàng)l件，與行政訴訟存在相同的法律障礙，民政機(jī)關(guān)想管也管不了。
2.檢察院與民政機(jī)關(guān)均缺乏審理婚姻效力糾紛的職能和能力
虛假身份或其他程序違法婚姻是否成立有效，屬于法院民事審判職能范圍，檢察院與民政機(jī)關(guān)均沒(méi)有審理婚姻效力糾紛的職能，對(duì)此無(wú)需贅述。
即使檢察院與民政機(jī)關(guān)長(zhǎng)臂管轄婚姻效力糾紛，也沒(méi)有審查能力。僅就虛假身份登記結(jié)婚而言，其不同原因或不同情形則達(dá)數(shù)十種。包括子女干涉父母再婚（特別是老年父母）、父母干涉子女結(jié)婚，把戶口或身份證隱藏，當(dāng)事人被迫使用虛假身份或他人身份登記結(jié)婚；因違反計(jì)劃生育規(guī)定無(wú)法上戶口的無(wú)名氏當(dāng)事人使用虛假或他人身份登記結(jié)婚；有的當(dāng)事人從初中復(fù)讀到大學(xué)畢業(yè)后參加工作直至結(jié)婚一路都是虛假身份或冒用他人身份；有的當(dāng)事人結(jié)婚時(shí)違法，但后來(lái)違法情形消失；有的已共同生活幾十年因感情破裂才引起糾紛；虛假身份結(jié)婚中沒(méi)有共同生活目的者是極少數(shù)，有的有共同生活目的者是大多數(shù)；等等；舉不勝舉。對(duì)如此復(fù)雜的情形，哪些屬于有效、哪些屬于無(wú)效，在制定民法典過(guò)程中立法機(jī)關(guān)即存在巨大分歧，因無(wú)法統(tǒng)一而刪除。
對(duì)立法機(jī)關(guān)因爭(zhēng)議大而刪除的情形，檢察院與民政機(jī)關(guān)不經(jīng)審判，有何能力判斷哪些屬于有效、哪些屬于無(wú)效？是否凡屬冒名登記或違法婚姻一律撤撤撤！如果不撤銷又如何處理？是否由檢察機(jī)關(guān)出具一個(gè)婚姻有效確認(rèn)書？在民事程序不受理，行政訴訟程序無(wú)法受理的情況下，所有的婚姻效力糾紛是否都可以由檢察院通過(guò)檢察建議解決？
很顯然，檢察院與民政機(jī)關(guān)不僅無(wú)權(quán)審理婚姻效力案件，也沒(méi)有能力解決所有冒名或其他弄虛作假婚姻效力糾紛。一個(gè)看似可以解決此類糾紛的指導(dǎo)意見(jiàn)，實(shí)際上只是畫餅充饑，從法治的角度審視，根本不管用。
四、婚姻登記糾紛救濟(jì)路徑的改革方向
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