[ 楊濤 ]——(2004-8-29) / 已閱9639次
地方政府規(guī)章、規(guī)定的糾錯程序不能缺位
楊濤
鬧得沸沸揚揚的寧夏銀川出租車風(fēng)波，終于以市政府停止執(zhí)行“兩個文件”的決定，得到平息，從8月3日早晨開始，銀川市部分出租車已開始運營。人民網(wǎng)8月5日報道，在銀川第五屆國際摩托車旅游節(jié)招待酒會上，記者與銀川市市長劉學(xué)軍相遇。劉學(xué)軍坦承：銀川市的工作沒做好，這幾天他的壓力非常大，晚上時常睡不好覺。
銀川市的工作的確沒有做好，市政府出臺的《銀川市城市客運出租汽車經(jīng)營權(quán)有償使用管理辦法》、《銀川市城市客運出租汽車更新管理規(guī)定》兩個政府規(guī)定，都涉及公民的重大權(quán)益。而按照國務(wù)院規(guī)定，涉及人民群眾切身利益的，一般應(yīng)通過社會公示或聽證會等形式聽取意見和建議，銀川市卻從未向社會公示，也沒有召開聽證會。行政許可法規(guī)定，實施時必須有30天的準(zhǔn)備期，而銀川市從公布到實施只有四五天的時間。至于國務(wù)院規(guī)定的合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民等等對于依法行政的要求，銀川市統(tǒng)統(tǒng)都沒有兌現(xiàn)。劉學(xué)軍說：“銀川市出臺出租車管理辦法之前，曾進行過半年時間的調(diào)研，并派專門的工作組到全國部分大中城市取經(jīng)。后來又征求社會上的意見，遺憾的是他們找的全是出租車公司的老板，沒有聽取身處第一線的出租車司機的意見，導(dǎo)致出臺的管理辦法和管理規(guī)定不符合實際，引起廣大出租車司機強烈不滿�！比绻@也算是調(diào)研或聽證，那只能說明要實現(xiàn)國務(wù)院依法行政的要求，單純依靠地方政府的自覺是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，一些地方政府完全可以用“打擦邊球”和做樣子的方式來規(guī)避國務(wù)院的規(guī)定。
對于這么一個程序上不合法的地方政府規(guī)定，我們遺憾地看到，法律并沒有給予相對人一個有效地啟動對其糾錯的程序。銀川出租車風(fēng)波雖然平息了，但它仍是遵循的是：受規(guī)定不利影響的相對人集體上訪――媒體的連續(xù)報道――引起上級領(lǐng)導(dǎo)和社會各界的重視――地方政府主動終止規(guī)定的效力的非正常法律程序，這一帶有強烈人治的程序使這一問題的解決帶有偶然性、不確定性和非理性，也很難保證一些地方政府從中汲取什么教訓(xùn)，從而真正做到依法行政。
我國的《憲法》和《立法法》雖然都規(guī)定了地方人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷本級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章，但并沒有規(guī)定社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、公民對于地方政府規(guī)章、規(guī)定等規(guī)范性文件不服是否有權(quán)提起合法性審查，受理機關(guān)、受理時限、如何審查與對審查不服如何救濟等等程序規(guī)定。而我們知道，地方人大會常委會對于地方政府規(guī)章、規(guī)定等規(guī)范性文件的審查是從備案中發(fā)現(xiàn)，是一種事后的監(jiān)督，具有滯后性；而且地方人大會常委會與地方政府規(guī)章、規(guī)定等規(guī)范性文件所作的規(guī)定利益無關(guān)缺乏審查的強烈動機很難主動去審查，況且不是當(dāng)事人也難以自行發(fā)現(xiàn)問題，這一切都讓地方人大會常委會的審查有效性打上一個大大的折扣。實踐中，幾乎未有過地方人大會常委會主動撤銷地方政府的規(guī)章這一事實正有力地說明了這一點。
在司法救濟層面上，地方政府的規(guī)章、規(guī)定等規(guī)范性文件作為一種抽象行政行為，不具可訴性，這讓受規(guī)章、規(guī)定不利影響的相對人的社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、公民不能對其提起行政訴訟，不能得到司法救濟。在行政救濟層面上，《行政復(fù)議法》雖然規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請。但是，這只是一種事后救濟，帶有滯后性，這是一；其二是依規(guī)章、規(guī)定等規(guī)范性文件作出具體行政行為的一般是較低層次的政府部門，其無權(quán)審查，要提交制定的政府機關(guān)自行審查，時間就拖得相當(dāng)長；其三是由制定規(guī)章、規(guī)定等規(guī)范性文件的行政機關(guān)來自行審查也缺乏公正性，很難做到自身糾錯；最后，這一規(guī)定還特別說明“前款所列規(guī)定不含國務(wù)院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。”，從而排除了對地方政府規(guī)章的審查。
受地方政府規(guī)章、規(guī)定等規(guī)范性文件不利影響的相對人的社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、公民不能得以有效救濟，地方政府規(guī)章、規(guī)定的違法沒有有效糾錯程序，相對人在體制內(nèi)不能理性地表達(dá)其利益訴求，就只好采取非理性的體制外的表達(dá)――集體上訪等方式，以求得到上級政府和公眾的重視，從而引發(fā)社會的動蕩與不穩(wěn)定。
寧夏銀川出租車風(fēng)波的解決不應(yīng)成為我們處理地方政府規(guī)章、規(guī)定的違法的范例，尋求制度上的突破是我們應(yīng)當(dāng)思考的重點。從法律角度思考，出路有二條：一是法律應(yīng)該規(guī)定社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民有權(quán)對于地方政府規(guī)章、規(guī)定等規(guī)范性文件向地方人大常委會提出合法性審查，并制定出比較可行的細(xì)則，讓審查有公開、公正的程序，并且對審查結(jié)果不服還能再次提交上級人大常委會審查，否則即使《立法法》規(guī)定了社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的建議，全國人大常委會法工委也在前不久成立法規(guī)備案審查室，但仍收效甚微；二是將地方政府規(guī)章、規(guī)定等規(guī)范性文件的抽象行政行為列入可訴性范圍，受規(guī)章、規(guī)定不利影響的相對人的社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、公民可以對其向人民法院提起行政訴訟，要求對其進行司法審查，得到司法救濟。
通聯(lián)：江西省贛州市人民檢察院 楊濤 華東政法學(xué)院法律碩士 郵編：３４１０００
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