[ 楊瑞英 ]——(2004-9-17) / 已閱25072次
環(huán)境公益訴訟的障礙分析與構(gòu)建設(shè)想
作者：楊瑞英
內(nèi)容摘要：當今，環(huán)境糾紛公益化趨向明顯，如何解決環(huán)境公益糾紛，為維護環(huán)境公益提供強有力的程序保障，已經(jīng)成為一項不容回避的挑戰(zhàn)。本文在對環(huán)境公益訴訟作出明確界定的同時，理性地分析了我國傳統(tǒng)訴訟在排除環(huán)境公益訴訟上的程序障礙，并以此探求合理解決環(huán)境公益糾紛的制度——環(huán)境公益訴訟。本文還對環(huán)境公益訴訟的某些制度構(gòu)建進行了大膽設(shè)想，希望能對我國環(huán)境公益訴訟的及早構(gòu)建有所助益。
關(guān)鍵詞：公益訴訟 環(huán)境公益訴訟 環(huán)境民事公益訴訟 環(huán)境行政公益訴訟 環(huán)境刑事公益訴訟 公益化
正文
一、 問題的提出——環(huán)境糾紛的獨立與公益化趨向
環(huán)境問題是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展尤其是工業(yè)化的進程而逐漸顯現(xiàn)出來的。在早期階段，環(huán)境問題沒有被獨立成一類特定的法律問題，而隨著人類開發(fā)利用環(huán)境與資源力度的加大，污染環(huán)境渠道的增多，越來越多的環(huán)境問題呈現(xiàn)了出來，環(huán)境糾紛也成了人們經(jīng)常遇到的糾紛之一。傳統(tǒng)的部門法是在沒有環(huán)境保護的意識和觀念的情況下發(fā)展起來的，當環(huán)境問題或環(huán)境糾紛出現(xiàn)的時候，這些法律在糾紛解決方面往往出現(xiàn)捉襟見肘的現(xiàn)象，呈現(xiàn)出許多問題和缺陷。因而從六、七十年代以來，各國紛紛制定各類環(huán)境法律、環(huán)境問題對策、環(huán)境糾紛解決方式等，以此彌補傳統(tǒng)法律對環(huán)境利益保護不周的缺陷。至此，環(huán)境問題成為一類獨立的社會問題，環(huán)境糾紛也在這種形勢下成為一類獨立的法律糾紛。
環(huán)境糾紛從傳統(tǒng)民法上的相鄰、通風(fēng)、采光等純私益性質(zhì)的糾紛發(fā)展到今天已相當廣泛，而且早已突破私益的局限，越來越呈現(xiàn)出社會化的特性。這主要是由環(huán)境問題在時間上的潛伏性，地域上的廣泛性引起的。環(huán)境問題的這些特點使得環(huán)境糾紛中涉及人員眾多、地域分散，有時甚至?xí)霈F(xiàn)沒有影響到具體公民的權(quán)益但卻影響了國家或社會公益的現(xiàn)象。如何保護這類環(huán)境公益成為我們面臨的一大課題。
二、 環(huán)境公益訴訟的界定
英諺云：有權(quán)利就有救濟。 在我國現(xiàn)行的法律制度中對權(quán)益的救濟途徑多樣，然而最有效果也最有力度的當屬司法救濟。因而對環(huán)境公益的救濟就有了對環(huán)境公益訴訟的需求。
公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。早在羅馬時期，其程式訴訟中就有了公益訴訟和私益訴訟之分。一般來說，前者是指私人對危害社會公益的行為提起的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起。 在目前我國理論界對公益訴訟有不同的看法，首先是對公益訴訟中“公益”的范圍有不同界定；其次是對公益訴訟的類型有不同見解，一種觀點認為公益訴訟應(yīng)當包括行政、民事兩種，另外有觀點認為公益訴訟只有行政公益訴訟一種；最后是對公益訴訟中起訴人資格及起訴人范圍有不同觀點。筆者在眾多學(xué)者對公益訴訟的不同見解基礎(chǔ)上結(jié)合環(huán)境問題的獨特性對環(huán)境公益訴訟有下列看法：其一，環(huán)境公益是指國家環(huán)境利益、社會環(huán)境利益、及不特定多數(shù)人的環(huán)境利益，為研究方便，筆者將它們劃分成兩類，一類是純社會公益性環(huán)境利益， 另一類是涉及不特定多數(shù)間接利害關(guān)系人的環(huán)境公益。 （特定間接利害關(guān)系人的訴訟不屬于公益訴訟） 它們的共同點是不涉及直接利害關(guān)系人。其二，對環(huán)境公益作如上界定之后，不難看出，對這種公益的侵害不限于一種類型，民事的、行政的、刑事的都可能發(fā)生。因而環(huán)境公益訴訟理應(yīng)包括這三種類型，即環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟、環(huán)境刑事公益訴訟。最后對環(huán)境公益訴訟的起訴人資格及起訴人范圍的界定在下面的制度構(gòu)想中再作進一步的研究，此不贅述。
三、 環(huán)境公益訴訟的障礙分析與建立環(huán)境公益訴訟的必要性
如上所述，環(huán)境公益訴訟應(yīng)該包括民事、行政、刑事的三種類型，如果這三種類型中的任何一種環(huán)境公益受到侵害，都應(yīng)有相應(yīng)的制度保障，使這種被侵犯了的環(huán)境公益得到救濟。然而在我國目前的三大訴訟法中，除刑事訴訟法明確規(guī)定，檢察機關(guān)代表國家對侵害國家社會公共利益的行為提起訴訟外，另外兩大訴訟法均未對公益訴訟作任何規(guī)定，而且還在某些制度上限制了公益訴訟的提起。如對原告資格的規(guī)定，兩大訴訟均規(guī)定提起訴訟的原告必須是與案件有直接利害關(guān)系的當事人，而環(huán)境公益訴訟恰恰相反，它沒有直接利害關(guān)系人，要么是涉及不特定多數(shù)間接利害關(guān)系人的環(huán)境公益，要么是純環(huán)境公益（至少在目前狀況下不涉及利害關(guān)系人）。這種狀況必然導(dǎo)致國家環(huán)境公益、社會環(huán)境公益及不特定多數(shù)人的環(huán)境利益受到侵害卻得不到救濟。由于環(huán)境問題公益化的趨勢越來越明顯，而按照傳統(tǒng)訴訟制度卻不能有力地保護這種公益，其結(jié)果必然淡化人們維護公共利益的熱情，同時也影響公眾參與環(huán)境事務(wù)的積極性。因此，要保護環(huán)境公益而沒有一套行之有效的健全的法律制度，是不現(xiàn)實的。為此應(yīng)該盡快建立環(huán)境公益訴訟制度。
四、 環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建設(shè)想
由于我國傳統(tǒng)刑事訴訟就是公益訴訟而且制度相當健全完善，故在此不再細論，這里僅就環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟進行研究。
（一） 起訴人資格及起訴人范圍分析
對于環(huán)境公益訴訟的起訴人資格及起訴人范圍，學(xué)術(shù)界有不同觀點，一種觀點認為，針對環(huán)境公益提起的訴訟只應(yīng)由代表國家權(quán)力的檢察機關(guān)來行使；還有觀點主張，為提高全民維護環(huán)境公益的積極性，作為社會主義國家的主人，任何公民、社會團體、或檢察機關(guān)都可以提起環(huán)境公益訴訟。筆者認為，公益訴訟中，起訴人資格不應(yīng)受傳統(tǒng)訴訟法的“直接利害關(guān)系”的限制，原則上，為了社會環(huán)境公益任何公民、社團、檢察機關(guān)都可以提起環(huán)境公益訴訟。但是基于傳統(tǒng)民法的當事人自治原則及環(huán)境法的公眾參與原則的考量，在以下兩個方面應(yīng)加以界定：第一，純公益性環(huán)境損害與涉及不特定多數(shù)間接利害關(guān)系人的環(huán)境公益訴訟中起訴人范圍應(yīng)有所不同，具體來說是對于前者任何公民、社團、檢察機關(guān)都有起訴權(quán)，而對于后者則主要由間接利害關(guān)系人提起訴訟，這種訴訟可以借鑒美國的集團訴訟制度；第二，環(huán)境民事公益訴訟及環(huán)境行政公益訴訟中起訴人的范圍應(yīng)有所不同，具體來說是在環(huán)境民事公益訴訟中，起訴人可以是任何公民、社會團體或間接利害關(guān)系人，而在環(huán)境行政公益訴訟中，除了上述起訴人外，我國的法律監(jiān)督機關(guān)——檢察機關(guān)也可以依照其法律監(jiān)督職能提起環(huán)境行政公益訴訟，但只限于純公益性的環(huán)境行政公益訴訟。這樣設(shè)定的原因有三：其一，“為權(quán)利而斗爭是權(quán)利人自己的義務(wù)”，把民事權(quán)益的保護交給當事人本人，冀望其內(nèi)在的動因和外在的努力，要比冀望高高在上的法律監(jiān)督機關(guān)來得高明。 另外，現(xiàn)在各國均將環(huán)境權(quán)、環(huán)境正義和環(huán)境民主作為環(huán)境法制的指導(dǎo)思想和原則，只有尊重和保護公民個人和集團的環(huán)境權(quán)，才符合正義的思想、公平的原則和民主的精神，而衡量環(huán)境民主的一個重要指標就是公眾的參與，當然包括參與解決環(huán)境公害案件訴訟程序。因而我們要把環(huán)境民事公益訴權(quán)留給公眾，把涉及間接利害關(guān)系人的公益訴權(quán)留給間接利害關(guān)系人，國家沒有必要干預(yù)。這樣還可以達到發(fā)揮公眾維護社會公益及參與環(huán)境事務(wù)的積極性和熱情的目的。其二，國家檢察機關(guān)本身的性質(zhì)和職責(zé)表明它實質(zhì)上具有國家整體利益的維護者或公共利益代表人的身份，這種身份決定它應(yīng)當充當公共利益的代表，有對無人控告的涉及國家利益社會公益的行政違法行為提起行政訴訟的權(quán)力，從而保障國家權(quán)益、社會公益不受侵害。 其三,權(quán)力是一種客觀存在的物質(zhì)力量,必須用另外一種能夠與之抗衡或者更強大的力量來制約，它才能夠接受監(jiān)督, 而由國家檢察機關(guān)代表國家提起環(huán)境行政公益訴訟，正達到了對行政權(quán)力制約的目的，彌補公眾監(jiān)督無力的不足，有利于依法行政目標的實現(xiàn)。
（二） 訴因及對應(yīng)訴訟類型分析
為了研究的系統(tǒng)化，筆者將訴因分為三種類型，并針對不同的訴因提出了不同的對應(yīng)訴訟類型。
其一，行為人（除行政機關(guān)外）的行為沒有違反現(xiàn)行法律規(guī)范但卻給環(huán)境公益造成了損害。這類問題在環(huán)境法的理論研究及司法實踐中經(jīng)常會遇到，對于這種問題的解決學(xué)者們眾說紛紜，筆者認為，行為人的行為不違法不承擔行政責(zé)任，但要承擔民事責(zé)任（有損害就有補償）。因此可以針對這類損害環(huán)境公益的行為提起環(huán)境民事公益訴訟。
其二，對于行為人違反現(xiàn)行法律規(guī)范并給環(huán)境公益造成損害的行為提起何種性質(zhì)的環(huán)境公益訴訟，理論界有不同的見解：一種觀點主張?zhí)崞瓠h(huán)境民事公益訴訟； 另一種觀點認為：我國的行政職能機關(guān)作為國家法律的執(zhí)行機關(guān)，對違反法律、行政法規(guī)、規(guī)章，給國家利益、社會公益造成損害的組織和個人有權(quán)追究其行政責(zé)任，沒有必要提起民事公益訴訟。 筆者認為應(yīng)將這兩種觀點綜合起來構(gòu)建環(huán)境公益訴訟。行為人違法侵害環(huán)境公益的行為屬于傳統(tǒng)行政職能機關(guān)（尤其是公益維護機關(guān)）的職責(zé)范疇，行政機關(guān)理應(yīng)依法追究行為人的行政責(zé)任，如果這類環(huán)境公益的侵害沒有涉及到不特定多數(shù)人的間接利害關(guān)系（如前所述的純環(huán)境公益侵害），那么此時對這件侵害環(huán)境公益的行為的處理處于相對完結(jié)的狀態(tài)；如果侵害到不特定多數(shù)人的間接利益，就可以對此行為提起環(huán)境民事公益訴訟。以上兩種結(jié)果出現(xiàn)的前提是，行政機關(guān)依法履行了職責(zé)。但當行政機關(guān)不依法履行職責(zé)或沒有發(fā)現(xiàn)這類違法行為時，間接利害關(guān)系人或任何人應(yīng)該首先向有關(guān)行政機關(guān)提出控告（針對違法行為），如果行政機關(guān)仍不履行其法定職責(zé)，此時可以針對行政機關(guān)的行政不作為提起環(huán)境行政公益訴訟，間接利害關(guān)系人還可以針對違法行為一并提起環(huán)境民事公益訴訟。
其三，行政機關(guān)的作為行為或事實行為侵害環(huán)境公益的情形。這類行為與上述因行政機關(guān)不作為而提起的環(huán)境公益訴訟相象，可參照上述設(shè)定提起相應(yīng)訴訟，這里不再贅述。
（三） 起訴人在環(huán)境公益訴訟中的地位分析
由于在環(huán)境公益訴訟中，起訴人不是或者不全是為了自身的權(quán)益，而主要是為了國家、社會公益。那么在性質(zhì)上，他們有別于一般民事訴訟中的原告，以及一般行政訴訟中的行政相對人，他們是以公益的名義起訴的，在環(huán)境公益訴訟中即使是公民、社團也是代表國家對侵害環(huán)境公益的行為提起訴訟，他們在這種訴訟中就是國家的代表，因而可以借鑒刑事訴訟中“公訴人”的規(guī)定來對待環(huán)境公益訴訟中的起訴人，即環(huán)境公益訴訟中的起訴人相當于刑事訴訟中的“公訴人”。
（四） 環(huán)境公益訴訟中其它特殊制度設(shè)定
第一， 舉證責(zé)任的問題。按照一般環(huán)境訴訟中舉證責(zé)任倒置規(guī)定，在環(huán)境公益訴訟中理應(yīng)適用這一環(huán)境法上的普遍原則，當然舉證責(zé)任只是一定范圍的倒置，不是被告承擔全部舉證責(zé)任，而原告不承擔任何舉證責(zé)任。
第二， 訴訟費用的問題，按照國際慣例，應(yīng)該免收原告訴訟費用，但筆者認為為了防止濫訴的出現(xiàn)，應(yīng)先由原告交納一部分訴訟費用，經(jīng)審查屬合理合法且有意義的起訴時，無論勝訴還是敗訴，這部分訴訟費用都應(yīng)如數(shù)返還原告，但若經(jīng)審查屬于報復(fù)、無理取鬧等不合理起訴時，訴費可不返還原告以此達到警戒濫訴的目的。
第三， 關(guān)于給原告獎勵的設(shè)定。起訴人不是為了私益而是為了環(huán)境公益起訴，必然消耗其時間、精力、金錢，若不給原告一定的獎勵，則沒有提起公益訴訟的激勵機制，也許更多的人不會為了維護公益而去犧牲自己的既得利益。因此，筆者設(shè)想，在起訴是合理合法有意義的情況下應(yīng)給原告一定的獎勵，這種獎勵應(yīng)從對被告的經(jīng)濟制裁中提取，或由國家或地方政府出資設(shè)立環(huán)境公益訴訟獎勵基金。這樣，一方面是對原告付出的彌補，另一方面，有利于鼓勵更多的人維護社會公益。
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