[ 殷武 ]——(2004-10-18) / 已閱43637次
論我國農(nóng)村金融組織體系的現(xiàn)狀、存在問題及對策
殷 武
（西北政法學(xué)院 西安 710063）
【摘要】 我國農(nóng)村金融組織體系包括正規(guī)性金融組織與非正規(guī)性金融組織兩大類。目前它存在諸多問題，如四大國有商業(yè)銀行正在淡出農(nóng)村金融市場、農(nóng)發(fā)行的政策性金融功能弱化、合作金融的“互助共濟(jì)”性的缺失及非正規(guī)金融組織中的高利貸。現(xiàn)階段為了適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢的客觀需要，必須在堅持“五農(nóng)原則”的基礎(chǔ)上建立以政策性金融組織為基礎(chǔ)、合作金融組織為主導(dǎo)、商業(yè)金融為發(fā)展方向的分工協(xié)作的農(nóng)村金融組織新體系。
【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村金融組織 正規(guī)性金融組織 非正規(guī)性金融組織
存在問題 對策
一、 問題的提出
農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民即所謂的“三農(nóng)”問題，始終是中國的根本問題，也是中國歷屆政府必須關(guān)注與解決的問題。如果“三農(nóng)”問題不解決，我國實現(xiàn)小康社會的理想藍(lán)圖將成一紙空文。《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》再次把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題作為中央第一號文件下發(fā)，也說明了這個問題的嚴(yán)重性，充分體現(xiàn)了當(dāng)前我國政府把解決“三農(nóng)”問題作為在新形勢下經(jīng)濟(jì)工作重中之重的戰(zhàn)略意圖和遠(yuǎn)見卓識。而諸多“三農(nóng)”問題的解決，核心是增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)途徑是培育和完善農(nóng)村要素市場、推動農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，保持農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所有這些都直接或間接依賴于農(nóng)村金融的發(fā)展和支持。70年代末期以來，農(nóng)村金融改革在政府主導(dǎo)下圍繞農(nóng)村金融組織更好地服務(wù)“三農(nóng)”這一中心而展開，包括恢復(fù)農(nóng)業(yè)銀行(1979年)、擴(kuò)大農(nóng)村信用社自主權(quán)(80年代中期-90年代中期)、創(chuàng)立農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行(1994年)、農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行脫鉤(1996年底)、促使農(nóng)業(yè)銀行成為真正的商業(yè)性金融企業(yè)、取締農(nóng)村合作基金會(1999年)、恢復(fù)農(nóng)村信用社合作金融組織(1996-2001年)、2003年下半年開始的農(nóng)村信用社明晰產(chǎn)權(quán)和完善管理體制的改革等，基本確立了農(nóng)村金融主體運作的基本規(guī)范，建立了農(nóng)村金融市場框架。農(nóng)業(yè)發(fā)展需要金融的支持，但從1999年金融體制改革以來，四大國有商業(yè)銀行基本取消了縣一級分支機(jī)構(gòu)的放貸權(quán)，只保留了吸儲功能；占據(jù)大片農(nóng)村金融市場的郵政儲蓄也只吸儲不放貸，使得本來急需資金支持的廣大農(nóng)村得不到現(xiàn)有國有商業(yè)銀行的支持的同時，農(nóng)村資金通過銀行、信用社和郵政儲蓄等渠道流反而流向城市，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民福利改善。而WTO的加入使我國農(nóng)業(yè)面臨著嚴(yán)峻的生存挑戰(zhàn)，外資金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)入，必將以其資金、技術(shù)上的優(yōu)勢占領(lǐng)我國的農(nóng)村金融市場，這將直接威脅到我國農(nóng)村金融體系的存亡；而金融業(yè)存在的諸如農(nóng)村金融組織不能完全成為獨立的市場主體、承受著較沉重的不良資產(chǎn)、缺乏有效率的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和競爭政策、金融機(jī)構(gòu)享受著來自政府的隱含擔(dān)保等導(dǎo)致的中國農(nóng)村金融供求結(jié)構(gòu)問題也必將面臨全面的改革與轉(zhuǎn)軌。因此，要很好解決“三農(nóng)”問題，就必須關(guān)注和研究我國農(nóng)村金融組織，這在目前有著十分重要的理論和實踐價值。
本文的目的僅在于通過我國農(nóng)村金融組織發(fā)展歷史的回顧，針對我國農(nóng)村金融組織體系發(fā)展現(xiàn)狀，分析其存在的問題，并提出解決這些問題的對策。
二、 我國農(nóng)村金融組織發(fā)展的歷史
自1979年我國開始經(jīng)濟(jì)體制改革以來，農(nóng)村金融體制伴隨著整個農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、金融市場化的發(fā)展進(jìn)行了一系列的改革。農(nóng)村金融組織體系包括正規(guī)性金融組織和非正規(guī)性金融組織，二者在發(fā)展過程中有先有后，有些機(jī)構(gòu)是同時產(chǎn)生的。
（一）正規(guī)性金融組織的發(fā)展過程
正規(guī)性金融機(jī)構(gòu)即受央行和銀監(jiān)會監(jiān)管的那部分金融組織，主要包括：中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村郵政儲蓄機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)等。
正規(guī)性金融組織的發(fā)展大抵經(jīng)歷了以下兩階段：第一階段：（1979～1996年）圍繞服務(wù)“三農(nóng)”，改革農(nóng)村金融體制，形成了包括商業(yè)性、政策性、合作性金融組織在內(nèi)的正規(guī)金融組織為主導(dǎo)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系。這一時期農(nóng)村金融組織得以恢復(fù)。以工商企業(yè)為主要服務(wù)對象的中國農(nóng)業(yè)銀行于1979年恢復(fù)，其后隨著改革的進(jìn)行，市場化步伐的加快，開始全面推經(jīng)營目標(biāo)責(zé)任制，集中管理貸款的審批權(quán)限等。在農(nóng)村金融體制改革中，實現(xiàn)農(nóng)村政策性金融與商業(yè)性相分離的重大措施之一是1994年成立中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。作為政策性銀行，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)也不直接涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)戶，主要任務(wù)是承擔(dān)國家規(guī)定的政策性金融業(yè)務(wù)并代理財政性支農(nóng)資金的撥付，包括為農(nóng)副產(chǎn)品收購，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等政策性業(yè)務(wù)提供貸款，對支持整個農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、保證國家農(nóng)業(yè)政策的貫徹實施。1984年國務(wù)院批轉(zhuǎn)了中國農(nóng)業(yè)銀行《關(guān)于改革信用社管理體制的報告》，提出把農(nóng)村信用社真正辦成群眾性的合作金融組織，在農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督下，獨立自主地開展存貸業(yè)務(wù)。成立了農(nóng)村信用社的縣級聯(lián)社。其后進(jìn)行農(nóng)村信用社商業(yè)化改革，根據(jù)1996年《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，從該年起農(nóng)村信用社改由中國人民銀行進(jìn)行監(jiān)管，中國農(nóng)業(yè)銀行不再對農(nóng)村信用社行領(lǐng)導(dǎo)管理，金融監(jiān)管由中國人民銀行承擔(dān)。農(nóng)村信用社是分支機(jī)構(gòu)最多的農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，分支機(jī)構(gòu)遍及幾乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至農(nóng)村，也是農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)中唯一一個與農(nóng)業(yè)農(nóng)戶具有直接業(yè)務(wù)往來的金融機(jī)構(gòu)。第二個階段： 1997年至今的四大商業(yè)銀行逐漸退出農(nóng)村金融市場，農(nóng)村金融組織體系面臨重構(gòu)的選擇。亞洲金融危機(jī)后，在金融體制改革深化的過程中，各國有商業(yè)銀行進(jìn)行了以業(yè)務(wù)流程為核心的重組，包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的國有商業(yè)銀行開始日漸收縮縣及縣以下機(jī)構(gòu)，對基層分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行了撤并，退出了縣域范圍，重點轉(zhuǎn)向了城市；基層營業(yè)機(jī)構(gòu)的貸款審批權(quán)和財務(wù)權(quán)上收，業(yè)務(wù)重點放在大城市、大企業(yè)、大項目上，較少考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對金融的需求。作為政策性金融機(jī)構(gòu)的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行由于業(yè)務(wù)的單一而無法實現(xiàn)其政策調(diào)節(jié)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，發(fā)揮其政策性金融機(jī)構(gòu)的職能。作為合作性金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村信用合作社也缺乏合作性，具有濃厚的“官辦”色彩，也越來越遠(yuǎn)離農(nóng)民，資金向城市倒流。在其它農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)中，農(nóng)村商業(yè)銀行屬于股份制銀行，目前只有2001年底由原來的農(nóng)村信用社改造而成張家港、常熟和江陰農(nóng)村商業(yè)銀行三家。農(nóng)村郵政儲蓄機(jī)構(gòu)，數(shù)量龐大，遍布城鄉(xiāng)，業(yè)務(wù)發(fā)展迅速，上活躍了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展滯后， 中國人民保險公司于1982年就開始承辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，商業(yè)保險機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)極度萎縮，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。
（二）非正規(guī)性金融組織發(fā)展歷史
非（準(zhǔn)）正規(guī)金融組織是指組織或活動處于央行或者銀監(jiān)會監(jiān)管之外從事金融交易、貸款和存款行為的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。非（準(zhǔn)）正規(guī)金融即是民間金融，主要有：農(nóng)村合作基金會、經(jīng)濟(jì)服務(wù)部、金融服務(wù)部、各種合會、私人錢莊。
非（準(zhǔn)）正規(guī)性金融組織的存在，是我國農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)失衡、金融二元性的重要表現(xiàn)。改革開放以來，我國農(nóng)村民間金融一直受到打擊和排擠。在中國農(nóng)村正規(guī)金融制度安排難以滿足農(nóng)村金融需求的情況下，非正規(guī)金融組織對擴(kuò)大農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營資金、活躍農(nóng)村金融市場、提高金融效率、尤其是促進(jìn)農(nóng)村個私經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面起了積極作用。農(nóng)村合作基金會自1984年在少數(shù)地區(qū)試辦以來，得到政府的大力支持，在全國發(fā)展很快。從性質(zhì)上來講，它不是一個真正的金融機(jī)構(gòu)，而是一個社區(qū)性金融系統(tǒng)的補充，對于協(xié)調(diào)農(nóng)村閑散資金，緩解農(nóng)村資金供求不平衡的矛盾有一定的積極作用。從90年代中期開始，隨著農(nóng)村金融體制改革的重心逐漸向?qū)φ?guī)金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)化轉(zhuǎn)變，中國人民銀行開始加大了對非（準(zhǔn)）正規(guī)金融組織和活動的管制力度。為了消除對農(nóng)村信用合作社競爭沖擊，1997年農(nóng)村合作基金會被合并、關(guān)閉；隨后1998－1999年，被徹底解散。除農(nóng)村合作基金會外，非正規(guī)性金融體系主要由親友之間的個人借貸行為、個人和企業(yè)團(tuán)體間的直接借款行為、經(jīng)濟(jì)服務(wù)部、金融服務(wù)部、高利貸、各種合會、私人錢莊等組成。經(jīng)濟(jì)服務(wù)部、金融服務(wù)部也是類似于信用合作組織，基本上均被取締。根據(jù)國務(wù)院1998年7月頒布的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》，除部分小額信貸、不計息的親友借款之外，其他非正規(guī)性金融組織或者活動均屬于非法，從而結(jié)束了非（準(zhǔn)）正規(guī)金融的有組織狀態(tài)。
三、 我國農(nóng)村金融組織體系的現(xiàn)狀及存在的問題
經(jīng)過近20多年的農(nóng)村金融體制改革，現(xiàn)階段我國農(nóng)村金融組織體系下1：
（本圖摘自：章奇，《農(nóng)村金融現(xiàn)狀與政策分析》http://jlin.ccer.edu.cn）
1、正規(guī)金融機(jī)構(gòu)（組織）現(xiàn)狀及存在的問題
（1） 中國農(nóng)業(yè)銀行，在農(nóng)村金融市場中居四大國有商業(yè)銀行的主導(dǎo)地位。隨著四大國有商業(yè)銀行逐漸退出農(nóng)村金融市場，中國農(nóng)業(yè)銀行的農(nóng)村金融主導(dǎo)地位開始弱化，存在：①產(chǎn)權(quán)主體虛化，使代理成本過高、效益低下，迫使農(nóng)業(yè)銀行不愿意在經(jīng)濟(jì)條件薄弱的農(nóng)村開展業(yè)務(wù)。②1996年以后農(nóng)業(yè)銀行開始走商業(yè)化道路，商業(yè)銀行的“盈利性、流動性、安全性”的經(jīng)營原則與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“高風(fēng)險性、分散性、波動性、長期性 ”向背；農(nóng)業(yè)銀行將農(nóng)業(yè)資金從以農(nóng)業(yè)為主轉(zhuǎn)為以工商業(yè)并舉，競爭視角從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，以獲取足夠的資金來源及高額回報，使得農(nóng)村金融市場本來就很少的國有資本變得更為稀缺。
（2）中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，它的主要任務(wù)是承擔(dān)國家規(guī)定的政策性金融業(yè)務(wù)并代理財政性支農(nóng)資金的撥付。隨著農(nóng)村市場化改革的不斷深入，農(nóng)發(fā)行的作用是十分有限的，主要存在以下問題：①作為政策性銀行，其資金來源于財政撥款，長期以來資金撥付有限，且資金不能按時到位，有時不得不向央行借款，使籌資成本上升，制約了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的發(fā)展。②對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行實行“獨立核算、自主保本經(jīng)營、企業(yè)化管理” 與農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行承擔(dān)的農(nóng)村政策性銀行的職能存在一定的矛盾。③業(yè)務(wù)單一，僅在農(nóng)產(chǎn)品的收購、儲備、調(diào)銷等純政策性方面發(fā)揮作用。
（3）農(nóng)村信用合作社， 96年按國務(wù)院的規(guī)定，農(nóng)村信用合作社與農(nóng)業(yè)銀行“脫鉤”，恢復(fù)合作金融性質(zhì)，全部基層信用社為一級法人，但目前并沒有實質(zhì)的進(jìn)展，主要存在：①絕大多數(shù)信用社是在原信用社的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革，歷年來的積累與虧損由誰享有與承擔(dān)，是由國家、農(nóng)業(yè)銀行、老社員還是新社員，很難界定清楚2。②合作社缺乏合作性質(zhì)。隨著合作社制度的變遷，合作社的互助共濟(jì)性正在淡化，“官辦”色彩濃厚，農(nóng)民缺乏入社的積極性，農(nóng)民也很少是信用社的社員，信用社的民主管理更是形同虛設(shè)。③信用社為農(nóng)村社員服務(wù)的范圍非常有限，經(jīng)營的自負(fù)盈虧，追求自身利益的最大化的商業(yè)傾向，使得資金向收益相對高的城鎮(zhèn)或非農(nóng)部門流動，真正需要資金貸款的農(nóng)戶難以得到金融支持，農(nóng)村信用社離農(nóng)民越來越遠(yuǎn)。農(nóng)村信用社使得城市資金不但不能有效地流入農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)反脯農(nóng)業(yè)，反而農(nóng)村資金卻流向城市，造成農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民福利改善的嚴(yán)重滯后。
（4）農(nóng)村商業(yè)銀行，全國數(shù)量較少，它存在的問題是：①它尚處于初始發(fā)展階段，人們的認(rèn)識尚不全面，具體的經(jīng)營中表現(xiàn)為制度不健全，運行不規(guī)范。②農(nóng)村商業(yè)銀行的資本不足及所涉業(yè)務(wù)的自然脆弱性，使其經(jīng)營發(fā)展天生具有局限性，發(fā)展空間很大，但愿意投入的主體很少，對從事農(nóng)業(yè)的資金投入缺乏政策、法律上的傾斜保護(hù)。
（5）農(nóng)村郵政儲蓄機(jī)構(gòu)，客觀上活躍了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，但存在著嚴(yán)重的制度缺陷：（1）在業(yè)務(wù)上它只吸收存款，把儲蓄資金轉(zhuǎn)存入中央銀行，以轉(zhuǎn)存利率與吸儲利率差額作為其收益來源，對外不辦理貸款業(yè)務(wù)，無法滿足農(nóng)戶的貸款需求。（2）它通過吸收存款，存于央行賺取利潤，將農(nóng)村僅有的資金“倒流” 城市，使本來就緊張而缺乏的農(nóng)村金融供給市場更加惡化，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。（3）性質(zhì)不明，監(jiān)管不力。郵政儲蓄局屬于郵政部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而郵政儲蓄網(wǎng)點又屬于金融機(jī)構(gòu)，央行的監(jiān)管很難實施。
（6）農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)，中國農(nóng)業(yè)目前仍然主要依靠兩種傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障途徑3：民政主管的災(zāi)害救濟(jì)、中國人民保險公司以商業(yè)方式推進(jìn)的農(nóng)業(yè)保險。農(nóng)業(yè)保險組織主要存在的問題有：（1）災(zāi)害救濟(jì)的手續(xù)繁雜、面窄、水平低、且難以監(jiān)管；（2）農(nóng)業(yè)保險的承保率低下、高賠付率、經(jīng)營虧損嚴(yán)重、業(yè)務(wù)量較少。
2、非（準(zhǔn)）正規(guī)金融機(jī)構(gòu)（組織）現(xiàn)狀及存在的問題
非正規(guī)金融組織和融資活動一般規(guī)模小，比較隱匿、分散，它使借款者的生產(chǎn)經(jīng)營成本上升，競爭力下降，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)展后勁，主要存在以下問題：
（1）農(nóng)村合作基金會， 1997年整個農(nóng)村合作基金會開始被解散并清算。目前依然有一些地區(qū)存在農(nóng)村合作基金會，存在的問題主要有：①由于現(xiàn)在禁止它的存在，私下它照常經(jīng)營且存在嚴(yán)重的高利貸問題。②農(nóng)村合作基金會的資金明顯來源不足、不明，它的籌措資金的能力較差。③由于法人主體嚴(yán)重缺失，責(zé)任承擔(dān)上難以保證。④農(nóng)村合作基金會游離于央行和銀監(jiān)會的監(jiān)管之外，金融風(fēng)險巨大。
（2）除農(nóng)村合作基金會外，其他非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)如經(jīng)濟(jì)服務(wù)部、金融服務(wù)部、各種合會、私人錢莊等與正規(guī)性金融相比，在組織方式、運作機(jī)制、對當(dāng)事人的約束等方面具有許多不規(guī)范的特征4：①組織制度不規(guī)范。②內(nèi)部經(jīng)營管理混亂，沒有建立嚴(yán)格的內(nèi)控制度、財務(wù)管理制度、貸款程序的一系列制度，不提取存款準(zhǔn)備金及呆帳準(zhǔn)備金。③相當(dāng)一部分信用活動不規(guī)范，一些民間組織從一開始就有先天的痼疾，高息攬存，盲目貸款，逃避金融監(jiān)管。
總之，現(xiàn)階段我國農(nóng)村金融組織體系的現(xiàn)狀與存在問題是正規(guī)性農(nóng)村金融組織嚴(yán)重不足，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行未能承擔(dān)其扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重任6，國有商業(yè)銀行結(jié)構(gòu)性市場退出和農(nóng)村民營金融的市場進(jìn)入不相匹配7，農(nóng)村合作金融名不副實8。非（準(zhǔn)）正規(guī)金融組織在發(fā)展中也出現(xiàn)嚴(yán)重問題，私人借貸在農(nóng)村相當(dāng)活躍但弱點也相當(dāng)突出5；
四、解決我國農(nóng)村金融組織體系的存在問題的對策
針對上述我國農(nóng)村金融組織體系的現(xiàn)狀及存在的問題，為了適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢的客觀需要，必須對我國現(xiàn)有的農(nóng)村金融組織體系進(jìn)行重構(gòu)。當(dāng)然，重構(gòu)并不是要求完全的徹底的拋棄原有的農(nóng)村金融組織體系，那樣作是不現(xiàn)實的，而只能是在批判繼承的基礎(chǔ)上制度創(chuàng)新。因此，筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段應(yīng)堅持“五農(nóng)原則” ——務(wù)農(nóng)、支農(nóng)、助農(nóng)、促農(nóng)和富農(nóng)的原則，建立以政策性金融組織為基礎(chǔ)、合作金融組織為主導(dǎo)、商業(yè)金融為發(fā)展方向的分工協(xié)作的農(nóng)村金融服務(wù)組織體系。具體包括以下方面：
1、重新界定中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性金融業(yè)務(wù)范圍，增加資金投入，
充分發(fā)揮其政策性金融機(jī)構(gòu)的職能。“三農(nóng)”問題致關(guān)重要，政府的責(zé)任重大，在農(nóng)村金融問題上更應(yīng)首當(dāng)其中。首先針對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務(wù)單一，難以發(fā)揮政策性金融的職能的局面，應(yīng)重新界定它的業(yè)務(wù)范圍；要根據(jù)國家農(nóng)業(yè)政策在作好收購資金封閉管理的同時，積極開展以下業(yè)務(wù)9：一是支持農(nóng)田水利基本建設(shè)，技術(shù)改造、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；二是支持農(nóng)村開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)地區(qū)平衡發(fā)展，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量、提高農(nóng)村社會化、現(xiàn)代化建設(shè)水平；三是支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和土地適度規(guī)模經(jīng)營，抓住重點企業(yè)項目進(jìn)行支持，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程；四是全面支持貧困地區(qū)人口盡快脫貧解困。緊緊團(tuán)結(jié)穩(wěn)定地解決農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)問題，穩(wěn)定地增加農(nóng)民收入的目標(biāo)，重點支持有助于直接解決溫飽的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品為原料的加工業(yè)。其次，加大財政投入規(guī)模，使農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資本金充足。最后，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行管理的各項立法，使各項金融政策能更好地貫徹落實。
2、中國農(nóng)業(yè)銀行要加強對農(nóng)村市場有效金融需求的服務(wù)。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)行應(yīng)設(shè)立更多的金融產(chǎn)品，擴(kuò)充服務(wù)功能，發(fā)揮對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)強有力的拉動作用。
3、合作金融應(yīng)作為我國農(nóng)村金融組織的主要形式。 目前雖尚無統(tǒng)一可行的辦法，但不宜“一刀切”。筆者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的國情現(xiàn)實，建立多種形式的農(nóng)村合作金融組織。（1）恢復(fù)農(nóng)村合作社的合作金融的本來面目。堅持在自愿互利的基礎(chǔ)上，按照通行的合作原則建立相互協(xié)作、互助互利的“合作性”資金融通機(jī)構(gòu)，真正體現(xiàn)自愿性、互助共濟(jì)性、民主管理性、非盈利性。（2）農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍應(yīng)界定為：為集鎮(zhèn)和農(nóng)村、農(nóng)戶、其他小生產(chǎn)者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供資金融通，優(yōu)先安排對農(nóng)村種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的貸款業(yè)務(wù)。（3）在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件較好、資金吞吐量大的東部地區(qū)，可將原有的農(nóng)村信用社按照公司法的要求改組為具有法人資格的農(nóng)村合作銀行，滿足該地區(qū)對金融服務(wù)的高層次的需求，彌補國有商業(yè)銀行退出該地區(qū)農(nóng)村金融市場的空缺。（4）在其他地區(qū)建立具有法人資格的縣級信用社，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立信用分社，在村級建立信用合作所，實行自上而下的管理；由同級的人民銀行對其進(jìn)行監(jiān)管。（5）對現(xiàn)存的農(nóng)村基金會予以取締，按屬地原則并入縣級信用社。（6）制定“合作金融法”對農(nóng)村合作金融加強監(jiān)管，目前的時機(jī)已經(jīng)成熟。只有這樣，才能使合作金融回歸本來面目，真正走進(jìn)農(nóng)村、走近農(nóng)民；才能成為農(nóng)民需要的金融。通過農(nóng)村金融改革的逐步推進(jìn)，把農(nóng)村信用合作社逐步辦成為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的地方金融機(jī)構(gòu)，能夠更好地支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)構(gòu)調(diào)整，增加農(nóng)民收入。
4、增設(shè)新型農(nóng)業(yè)保險組織，提高農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險能力。（1）建立縣一級的具有法人地位的農(nóng)業(yè)保險股份合作公司；將合作社制度與公司制度融為一體，合作制以體現(xiàn)互助共濟(jì)性，公司制保證其制度的先進(jìn)性與責(zé)任的有限性；該公司由農(nóng)戶、其他小生產(chǎn)者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等人股及部分國家財政投入，國家的投入不能超過30%，即不占控股地位，否則有承擔(dān)絕對責(zé)任之嫌。（2）在省一級建立農(nóng)業(yè)保險股份公司；由各縣級的農(nóng)業(yè)保險股份合作公司按其總資本的8%投資入股，省級財政也投入擬設(shè)公司約30%的資本。同時農(nóng)業(yè)保險股份公司按8%對各縣級的農(nóng)業(yè)保險股份合作公司承擔(dān)再保險責(zé)任。
5、改造現(xiàn)有郵政儲蓄制度，堵截農(nóng)村資金“倒流”，為農(nóng)村金融市場“造血”。針對農(nóng)村資金“倒流” 城市問題，要從根本上解決，必須對現(xiàn)有郵政儲蓄制度進(jìn)行改造，可以做到：（1）對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、郵政儲蓄業(yè)務(wù)量大的地區(qū)，在管理規(guī)范的基礎(chǔ)上，將原有的郵政儲蓄部門改組為郵政儲蓄銀行；它以從事儲蓄、匯兌、代理等業(yè)務(wù)，所攬資金一律不再轉(zhuǎn)存人民銀行收取率差，并且，必要時國家財政可以給予郵政儲蓄銀行適當(dāng)?shù)难a貼。（2）對于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、郵政儲蓄業(yè)務(wù)量較小的地區(qū)，在縣一級將郵政儲蓄部門并入信用社統(tǒng)一管理，或成為信用社的分支機(jī)構(gòu)。只有這樣，才能為農(nóng)村金融市場“造血”，將大量的閑散的儲蓄資金“存”于農(nóng)村金融市場。
6、建立中小農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司。為促進(jìn)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)，滿足農(nóng)村資金需求者貸款擔(dān)保的需要，現(xiàn)階段應(yīng)采取多種形式鼓勵農(nóng)民、農(nóng)戶、其他小生產(chǎn)者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)設(shè)中小農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，可以做到：（1）允許農(nóng)民以自留山和自有的林木經(jīng)評估后投資入股設(shè)立農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司；（2）立法上設(shè)立專門條款，降低設(shè)立中小農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司的最低注冊資本金的要求，定為5萬元人民幣；工商登記機(jī)關(guān)應(yīng)對該類農(nóng)村的中小農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司發(fā)放有明顯標(biāo)志的企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照，給交易相對人以提示。（3）對于中小農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司可以給予一定時期的適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠政策。（4）完善對擔(dān)保機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)制。急需出臺監(jiān)管框架，以防范相關(guān)的金融風(fēng)險。
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