[ 向翔 ]——(2004-10-27) / 已閱19736次
析人民法院國內(nèi)民事案件送達(dá)
存在的問題及對策
（廣東省深圳市龍崗區(qū)人民法院:向翔）
近年來，隨著我國加入WTO后，社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，人民群眾的社會活動日益頻繁，民事案件大量增加。作為為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航的法制建設(shè)也在逐步完善，人民法院的審判工作也顯得尤為艱巨。為保障人民法院審判工作的順利進(jìn)行，法律文書送達(dá)難的問題是當(dāng)前法院審判改革亟待解決的重要方面。
人民法院受理的大量民事案件都是自然人，很多當(dāng)事人的居住、工作環(huán)境復(fù)雜，有的甚至居無定所、無職無業(yè)，流動性很大，而且當(dāng)事人的法律素質(zhì)普遍不高，有的甚至不配合法院工作，給法院送達(dá)法律文書造成了很大的困難。公司、企業(yè)或其他組織的民事案件也由于其住所地與實際經(jīng)營地不一致、“皮包公司”、“名存實亡”等原因造成送達(dá)難等問題。如何解決人民法院受理的國內(nèi)民事案件送達(dá)難的問題，筆者主要從以下幾個方面去剖析，談一點改革上的建議。
一、立法上的障礙和司法實踐上的偏差與困難。
根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱“民訴法”）及其他法律規(guī)定，民事送達(dá)分為以下幾種送達(dá)方式：直接送達(dá)，委托送達(dá)，轉(zhuǎn)交送達(dá)，郵寄送達(dá)，公告送達(dá)。
（一）直接送達(dá)
《民訴法》第七十八、七十九條，最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國民事訴訟法》若干問題的意見（以下簡稱“民訴法意見”）第81、82、83、84條規(guī)定了直接送達(dá)的兩種情況：一種是被送達(dá)人配合的直接送達(dá)，另一種是被送達(dá)人不配合的留置送達(dá)。由于現(xiàn)行的《民訴法》是在我國當(dāng)時處于計劃經(jīng)濟(jì)體制的背景下產(chǎn)生的，從其當(dāng)時的立法思想上來講，立法者認(rèn)為人民群眾的住所很穩(wěn)定，具有一種“安居”的想法。但實際生活和工作中，隨著我國改革開放、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，人民群眾因為生活、工作等方面的需要，造成人口社會流動性日益趨大，并且跨省、跨地區(qū)的流動，可以說是原立法已不能適應(yīng)現(xiàn)代社會關(guān)系的發(fā)展，反而違背了立法本意。
對于當(dāng)事人簽收的尚可，而對于當(dāng)事人不配合的留置送達(dá)，《民訴法》給予了很嚴(yán)格的限制，要求人民法院必須要邀請有關(guān)基層組織或者所在單位的代表到場見證，法律也沒有明文規(guī)定基層組織或所在單位有義務(wù)必須見證。這體現(xiàn)了立法對司法工作的不信任，而且對不配合的當(dāng)事人僅能采取拘傳的強制措施，制裁力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。當(dāng)時的立法本意是認(rèn)為當(dāng)事人及其他人員對人民法院審判工作的支持與配合，而在現(xiàn)實司法實踐中，卻經(jīng)常遇到被送達(dá)人拒收的情況，由于其基層組織或者所在單位的代表法律意識不強、怕得罪人而不愿意到場見證，即使到場了也不愿見證。
遇到有的當(dāng)事人惡意逃避送達(dá)，明明他是被送達(dá)人本人或者是被送達(dá)單位負(fù)責(zé)人卻不承認(rèn)，無法證明其身份的情況，法律沒有明文授權(quán)給法院工作人員有事前查驗其身份證的權(quán)利，使法院送達(dá)工作無所適從。由于立法上的缺陷，導(dǎo)致了現(xiàn)實工作中被送達(dá)人往往拒絕送達(dá)，惡意逃避送達(dá)等現(xiàn)象的產(chǎn)生。面對以上妨害訴訟的違法行為，法院卻無可奈何，也沒有較為嚴(yán)厲的懲戒手段，從而增加了人民法院審判工作的難度。使法院送達(dá)費時費力且見不到成效，增加訴訟成本，浪費司法資源，使審判工作步履維堅。
雖然最高人民法院《關(guān)于適用簡易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》（以下簡稱“簡易程序規(guī)定”）第十一條規(guī)定了在被送達(dá)人拒絕簽收，被邀請的人不愿見證的情況下，送達(dá)人可以注明情況進(jìn)行留置送達(dá)。但是這僅僅只是在簡易程序中適用，而沒有規(guī)定可以在普通程序中適用。這是立法上給人民法院的送達(dá)、審判工作造成的困難。
在法院審判改革過程中，為有效提高送達(dá)效率，各地法院均通知被送達(dá)人到法院來領(lǐng)取法律文書，這在司法實踐中也存在理解和做法上的偏差。
被送達(dá)人為自然人的，該當(dāng)事人因故不能親自來法院領(lǐng)取法律文書，口頭委托其他成年人來領(lǐng)取，不能出具授權(quán)委托書，但來人又能提供二者的身份證原件或同住家屬的戶口本原件，是否可以按《民訴法》第七十八條之規(guī)定送達(dá)給該成年人。一種意見認(rèn)為可以參照適用該規(guī)定送達(dá)給來人；另一種則認(rèn)為無法辨別來人與被送達(dá)人的關(guān)系，且該規(guī)定只適用于法院送達(dá)人員到被送達(dá)人住處去送達(dá)的情況，不能送達(dá)給來人。
被送達(dá)人為法人或其他組織的，其法定代表人或主要負(fù)責(zé)人、訴訟代理人因故不能親自來法院領(lǐng)取法律文書，而叫其工作人員來領(lǐng)取，來人能出示其單位工作證，但不能出具授權(quán)委托書或單位介紹信的，是否可以按《民訴法》第八十一條之規(guī)定送達(dá)。一種意見認(rèn)為只要具有單位工作證明便可參照適用該規(guī)定送達(dá)給來人；另一種則認(rèn)為無法證明該工作證明的有效性和是否實際委托，必須出具書面授權(quán)委托書或單位介紹信，否則不能送達(dá)給來人。
被送達(dá)人及其訴訟代理人、代收人均因故不能來法院領(lǐng)取法律文書，由訴訟代理人、代收人簽字書面轉(zhuǎn)委托給第三人領(lǐng)取，但被送達(dá)人并未在轉(zhuǎn)委托書上簽字或蓋章的，是否可以按《中華人民共和國民法通則》第六十八條之規(guī)定送達(dá)。一種意見認(rèn)為可以；另一種則認(rèn)為轉(zhuǎn)委托須得到原委托人（即被送達(dá)人）的同意，其有效性直接影響到當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，且此類轉(zhuǎn)委托效力待定，具有不穩(wěn)定性，不利于訴訟活動的正常進(jìn)行，第三人須出具被送達(dá)人簽名的授權(quán)委托書，否則不能送達(dá)給第三人。
被送達(dá)人及其代理律師因故不能來法院領(lǐng)取法律文書，代理律師委托其律師事務(wù)所的其他工作人員，且持有該律師簽名并律師事務(wù)所蓋章的委托書或介紹信，但被送達(dá)人未簽名或蓋章的，是否可以送達(dá)。一種意見認(rèn)為代理人是由律師事務(wù)所接受委托而指派的，也可以就代收法律文書事項指派其他人，應(yīng)可以送達(dá)；另一種認(rèn)為屬于轉(zhuǎn)委托，必須持有被送達(dá)人授權(quán)的委托書才為有效送達(dá)。
由于現(xiàn)行法律及司法解釋均未對以上問題有明確的規(guī)定，當(dāng)事人對如何是有效送達(dá)也有不同的理解，容易造成對法院的對抗情緒，導(dǎo)致投訴的增加，影響法院審判執(zhí)行工作。
（二）委托送達(dá)
《民訴法》第八十條、《民訴法意見》第86條規(guī)定了在直接送達(dá)有困難的情況下，可以委托其他人民法院送達(dá)。在司法實踐中，對不在本轄區(qū)的當(dāng)事人，受案法院是委托其住所地法院進(jìn)行送達(dá)。但受托法院往往由于責(zé)任心不強，積極性不高，搞地方保護(hù)主義，而沒有及時送達(dá)，甚至故意不去送達(dá)，造成了委托法院送達(dá)不能。而委托送達(dá)又計算審限，由于“委而不送、送而不達(dá)”造成案件超過審限，影響了正常的結(jié)案工作。
還有，二審法院在委托下級法院送達(dá)終審裁判文書時，往往由于一審法院因發(fā)回重審或改判而怠于送達(dá)，造成當(dāng)事人申請執(zhí)行困難，甚至已過申請執(zhí)行期限不能申請執(zhí)行，從而導(dǎo)致當(dāng)事人投訴法院，使法院工作陷入被動的困境。
雖然《人民法院審判紀(jì)律處分辦法（試行）》第五十九條規(guī)定了案件承辦人為謀私利拖延辦案或過失拖延辦案承擔(dān)責(zé)任的情況，但該規(guī)定并沒有明確指出適用送達(dá)，而且是須造成“嚴(yán)重后果的”才給予紀(jì)律處分。由于對委托送達(dá)沒有專門的立法或司法解釋，易使擔(dān)負(fù)送達(dá)任務(wù)的法院工作人員消極送達(dá)，人為地使阻礙了法院正常的審判執(zhí)行工作。
（三）轉(zhuǎn)交送達(dá)
《民訴法》第八十一、八十二、八十三條，最高人民法院《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行案件審理期限制度的若干規(guī)定》（以下簡稱“審理期限規(guī)定”）第十條第（四）項規(guī)定了適用的特例對象為在軍隊、被監(jiān)禁、改造、勞教的當(dāng)事人，以其送達(dá)回證簽收的日期為準(zhǔn)。
筆者認(rèn)為對于在軍隊、被監(jiān)禁、改造、勞教的當(dāng)事人，其單位具有特定性和穩(wěn)定性，法院向其送達(dá)以送達(dá)到單位簽收即可。立法應(yīng)當(dāng)對其給予充分的認(rèn)可，這些單位都屬于國家機關(guān)，有嚴(yán)格的程序規(guī)定，沒有必要以當(dāng)事人的簽收為準(zhǔn)。目前立法的規(guī)定完全沒有必要，也體現(xiàn)了立法對其所在的部隊、看守所、監(jiān)獄、勞教所這些國家機關(guān)送達(dá)轉(zhuǎn)遞工作的不信任。對在軍隊的當(dāng)事人必須要經(jīng)過部隊團(tuán)以上單位的政治機關(guān)轉(zhuǎn)交，轉(zhuǎn)交給團(tuán)以下機關(guān)和團(tuán)以上單位的其他機關(guān)還不合法。筆者認(rèn)為有種立法歧視在里面，不利于我國立法的發(fā)展。同時也在實際操作中增多了送達(dá)轉(zhuǎn)遞的環(huán)節(jié)，延長了時間，而且轉(zhuǎn)交送達(dá)算入審限內(nèi)，不便于人民法院盡快結(jié)案，人為地給法院審判執(zhí)行工作增加了困難。
（四）郵寄送達(dá)
《民訴法》第八十條、《民訴法意見》第85條規(guī)定了郵寄送達(dá)以掛號信回執(zhí)上注明的收件日期為準(zhǔn)。由于郵政事業(yè)具有國家壟斷性，郵政管理局還屬于國家行政機關(guān)，一般的速遞公司不能辦理郵遞業(yè)務(wù)。所以在司法實踐中，人民法院只能到郵政局去辦理郵寄業(yè)務(wù)。據(jù)筆者了解，郵政局現(xiàn)處于國家機關(guān)機構(gòu)改革過程中的轉(zhuǎn)型階段，由國家行政機關(guān)向自負(fù)盈虧的企業(yè)化發(fā)展。由于壟斷性和利益驅(qū)動，掛號業(yè)務(wù)的利潤不足以使郵局在其工作中獲得很大的經(jīng)濟(jì)效益，加之人力、物資缺乏，郵寄周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)過多的緣故，從而造成回執(zhí)時間很長。在實際工作中，郵局往往沒有把回執(zhí)主動送回給法院。在審判業(yè)務(wù)日益繁重的情況下，法院也不可能做到每次郵寄法律文書都到郵局去跟蹤索要郵件回執(zhí)，也不符合加快法院工作步伐的改革要求。若要想得到高效的郵遞服務(wù)就必須采用郵局的“特快專遞”業(yè)務(wù)，這項業(yè)務(wù)具有快速性和直達(dá)性的特點 ，能提高了法院有效送達(dá)的質(zhì)量，但訴訟成本非常之高。采用“特快專遞”送達(dá)法律文書，根據(jù)郵局目前的收費標(biāo)準(zhǔn)，在其基本收費標(biāo)準(zhǔn)500克以下、周邊地區(qū)就須人民幣20元整。這在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的法院尚可承受，而在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的法院，由于辦案經(jīng)費緊張而無法做到，也不符合我國的國情。
具體的送達(dá)任務(wù)是由郵遞員去完成，而法律沒有明確郵局送達(dá)的法律地位，也沒有規(guī)定郵遞員在遇到當(dāng)事人拒絕簽收法律文書時可否適用留置送達(dá)，郵遞員只好退回給法院，造成送達(dá)不能。當(dāng)被送達(dá)人不在送達(dá)地址時，郵遞員交由其他人代收，法律文書是否由當(dāng)事人實際收到，其送達(dá)的法律效力是否產(chǎn)生受到質(zhì)疑。若代收人及時轉(zhuǎn)交尚可；若代收人沒有及時轉(zhuǎn)交，當(dāng)事人已過舉證或上訴、申請執(zhí)行期限才收到，根據(jù)法律規(guī)定，當(dāng)事人就喪失了該項權(quán)利，立法上就沒有體現(xiàn)到對當(dāng)事人權(quán)利的保護(hù)；若代收人根本就沒有轉(zhuǎn)交，法院卻毫不知情，只好一直等待，有的法院在等待后仍無音訊的情況下，采取公告送達(dá)缺席判決，后來當(dāng)事人出現(xiàn)了，案件往往被二審法院以違反訴訟程序發(fā)回重審。
雖然《簡易程序規(guī)定》第二十九條的規(guī)定“郵件回執(zhí)上注明收到或者退回之日即為送達(dá)之日”，但是該項規(guī)定也只是適用于簡易程序，并未明確指明可以適用于普通程序，在立法上阻礙了司法實踐工作。
（五）公告送達(dá)
《民訴法》第八十四條、《民訴法意見》第88條對適用公告送達(dá)進(jìn)行了簡單的規(guī)定，明確了公告送達(dá)為當(dāng)事人下落不明或窮盡以上送達(dá)手段而不能才采取的最后一種送達(dá)方式。對于何為“下落不明”，我國法律沒有明文規(guī)定，最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國民法通則》若干問題的意見（試行）第26條規(guī)定：下落不明是指公民離開最后居住地后沒有音訊的狀況。由于對其沒有時間和具體操作上的規(guī)定，令法院無法判斷，無法適用。在審判執(zhí)行實踐中，往往一些惡意逃避送達(dá)阻礙訴訟的當(dāng)事人“下落不明”后，又突然出現(xiàn)，并以“沒有下落不明”投訴法院，使法院審判執(zhí)行工作陷入被動。
國內(nèi)民事案件當(dāng)事人公告的時間為60日，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第三十三條第三款的規(guī)定，還要指定舉證期限不得少于30日，計算起來公告送達(dá)需90日以上。若要窮盡以上送達(dá)手段再采取公告送達(dá)，就使結(jié)案遙遙無期，雖然公告送達(dá)不計算審限，但卻延長了審理執(zhí)行案件的時間。往往在司法實踐中造成很多法院還沒有窮盡送達(dá)手段就進(jìn)行了公告送達(dá)，造成了當(dāng)事人的投訴。
二、規(guī)范送達(dá)的對策及建議
由于經(jīng)濟(jì)、生活、法制環(huán)境的改變，現(xiàn)行法律及司法解釋關(guān)于送達(dá)的規(guī)定已不能適應(yīng)法院日益繁重的審判執(zhí)行工作的需要。一些過于原則化、限制性太多、對司法工作的不信任、不具有可操作性的規(guī)定亟待修改。這也是造成送達(dá)難的根本原因之所在。
筆者認(rèn)為，我國關(guān)于送達(dá)的立法可以因地制宜的借鑒外國法院的司法送達(dá)制度。日本《民事訴訟法》第99條規(guī)定：送達(dá)，除另有規(guī)定外，由郵政或執(zhí)行官進(jìn)行。在由郵政送達(dá)的情況下，以從事郵政業(yè)務(wù)的人為實施送達(dá)的公務(wù)員。第103條規(guī)定：送達(dá)應(yīng)在被送達(dá)人的住所、居所、營業(yè)所或事務(wù)所進(jìn)行。德國、法國等國家還規(guī)定了隨時送達(dá)制度，即在任何時候、任何地點，只要看見被送達(dá)人，就可以向其送達(dá)。美國的民事送達(dá)程序建立了“原告負(fù)責(zé)向被告送達(dá)”的制度，以原告義務(wù)的形式促使向被告送達(dá)任務(wù)的完成，這是美國與我國在民事送達(dá)方式上最重大的區(qū)別。在120天的規(guī)定送達(dá)期內(nèi)，原告可委托任何超過18歲的有民事權(quán)利能力的美國公民來實施送達(dá)任務(wù)，向被告送達(dá)起訴狀副本及其他法律文書，并向被告發(fā)出《訴訟通知書和放棄送達(dá)請求書》，因為被告須承擔(dān)原告因為合理送達(dá)而產(chǎn)生的一切費用。若原告送達(dá)不到，就須承擔(dān)因送達(dá)不能而產(chǎn)生的不利的法律后果。同時，美國民事送達(dá)程序中，還有一個“適齡適智”的原則，即為被送達(dá)人暫時不在住所時，送達(dá)人將法律文書留置在該住所的，該住所地居住的具有成年、正常智力的人簽收同樣為有效送達(dá)。我國由于法律淵源、人文環(huán)境及歷史背景等方面的不同當(dāng)然不能生搬硬套，可以適當(dāng)?shù)膶ΜF(xiàn)行的立法進(jìn)行改善，以達(dá)到我國民事案件高效送達(dá)的目的。
（一）在直接送達(dá)方面
立法規(guī)定直接送達(dá)可以采用“隨時送達(dá)”制度，即在任何時間、任何地點，只要法院送達(dá)人遭遇被送達(dá)人便可以向其送達(dá)法律文書，被送達(dá)人有義務(wù)簽收，如果拒不簽收可以現(xiàn)場留置送達(dá)，皆為有效送達(dá)。對于當(dāng)事人惡意逃避送達(dá)的行為由立法授權(quán)，可采取較為強硬的妨害民事訴訟的司法強制措施，如罰款、拘留等。在送達(dá)意義上強化送達(dá)目的，即重點是讓被送達(dá)人知道法律文書所表述的內(nèi)容，并告知被送達(dá)人其不依照法律文書內(nèi)容實施的法律后果。
取消要求人民法院必須邀請“有關(guān)基層組織或者所在單位的代表到場見證”的規(guī)定，或者由最高人民法院和國務(wù)院聯(lián)合制定一套關(guān)于基層組織、所在單位如何協(xié)助法院送達(dá)工作的規(guī)定，強化其義務(wù)性并明確其法律責(zé)任。在規(guī)定中明確法院可要求基層組織、所在單位代收，其代收后必須于七日內(nèi)轉(zhuǎn)交給被送達(dá)人，立法授權(quán)代收的基層組織、所在單位享有留置轉(zhuǎn)交權(quán)，不論被送達(dá)人是否收取，只要實施了法律文書實際轉(zhuǎn)交的行為即可。基層組織、所在單位須于轉(zhuǎn)交完畢三日內(nèi)向法院出具已實際送達(dá)的證明，若不轉(zhuǎn)交或拖延不轉(zhuǎn)交或轉(zhuǎn)交了拒不出具轉(zhuǎn)交證明，由立法授權(quán)法院可對基層組織、所在單位及直接責(zé)任人采取司法強制措施，以保證法院工作的嚴(yán)肅性和送達(dá)的有效性。
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