[ 胡配軍 ]——(2004-11-25) / 已閱17553次
實現(xiàn)監(jiān)獄法制化的途徑與模式
江蘇省司法警官學校 胡配軍
在人類行刑日益走向文明進步的今天，以法制規(guī)范國家的行刑活動，實現(xiàn)刑罰與改造活動的法制化，不僅是現(xiàn)代法制社會的應然要求，也是現(xiàn)代監(jiān)獄履行監(jiān)獄職能不可或缺的。監(jiān)獄工作法制化，就是把監(jiān)獄的全部工作納入法制化軌道，切實做到依法行刑，依法治監(jiān)。監(jiān)獄是刑罰執(zhí)行和改造罪犯的場所，一切活動應當有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。監(jiān)獄法制化的目的就在于促進監(jiān)獄用法律去懲罰與改造罪犯，用法律去統(tǒng)治和管理監(jiān)獄，促進監(jiān)獄的工作制度化、規(guī)范化、程序化、同質(zhì)化。
監(jiān)獄工作法制化是依法治監(jiān)的必然要求，是實現(xiàn)監(jiān)獄工作目標、造就守法公民的基本保障，從當前監(jiān)獄工作的現(xiàn)狀出發(fā)，運作法制化，其途徑與模式是：
1、加強監(jiān)獄法律建設。監(jiān)獄法律建設，首先應當從立法起步。經(jīng)過幾十年的建設實踐，我國監(jiān)獄立法從無到有，1994年《監(jiān)獄法》出臺，在監(jiān)獄法制史上有著里程碑式的意義。但監(jiān)獄立法不能指望一次立法、一部法律一勞永逸，應當說，實踐中，監(jiān)獄法制與現(xiàn)實的需要遠未適應，在監(jiān)獄工作的一些方面，立法的不足還非常明顯，監(jiān)獄工作期望已久的《監(jiān)獄法實施細則》至今仍未能問世，過于概括抽象的《監(jiān)獄法》條文，在實踐運用中，有時難以適從。由于缺乏對監(jiān)獄立法理論的深入研究，《監(jiān)獄法》完善程度不高，存在著一些明顯不足，表現(xiàn)在調(diào)整監(jiān)獄法律關系的規(guī)范不夠齊全，在罪犯的教育改造、監(jiān)管安全、社區(qū)矯正等方面，至今還沒有專門立法；監(jiān)獄是司法行政機關，又不是一般的行政機關，其司法職能的特殊性，決定了它與一般行政部門存在的區(qū)別，應當有專門的司法行政法律規(guī)范予以調(diào)整。應當采取措施，第一，提高立法規(guī)格，避免由于《監(jiān)獄法》立法規(guī)格不高而導致的遵守不力；第二，盡快出臺《監(jiān)獄法實施細則》，使監(jiān)獄民警能夠真正理解《監(jiān)獄法》條文的內(nèi)涵與要義；第三，《監(jiān)獄法》從頒布到現(xiàn)在將近十年，其中不少內(nèi)容是基于上個世紀90年代以前的情況而作的規(guī)定，這些情況現(xiàn)在已經(jīng)有了很大的變化，相應地，對這些條文應當及時予以修改完善，做到已經(jīng)制定的法律獲得普遍的服從，而所服從的法律本身是制定良好的法律。
2、強化監(jiān)獄制度建設。監(jiān)獄工作的法制化，不僅要靠法律，也要靠制度。監(jiān)獄工作的制度建設，根據(jù)制度所處的監(jiān)獄工作領域，可以進行若干層面的劃分。
一是監(jiān)管安全工作制度。在監(jiān)獄工作中，監(jiān)管安全居于重中之重，是監(jiān)獄工作的首位意識，無論中外，任何一所監(jiān)獄都首先是在保證監(jiān)管安全的前提下，實施罪犯的教育、勞動與改造。但到目前為止，在監(jiān)獄安全的問題上，我們的監(jiān)獄安全制度建設還不完善，監(jiān)獄安全往往局限于幾個指標的實現(xiàn)，安全的防范，運動式運作的情形較多。監(jiān)獄安全缺乏制度規(guī)范的保障，形不成長效機制。要根據(jù)監(jiān)管安全的迫切需要，從制度著手，建立一整套監(jiān)管安全工作規(guī)章制度，形成具有統(tǒng)一標準、統(tǒng)一要求、統(tǒng)一內(nèi)容、統(tǒng)一考核的監(jiān)管安全工作規(guī)范，使監(jiān)管安全工作長期化、正�；�(guī)范化。
二是加強教育改造制度建設。對于教育改造的規(guī)范問題，不少理論研究者已經(jīng)從《監(jiān)獄法》立法欠缺方面進行了指正，在制度建設方面，仍有許多需要強化的地方。要針對教育改造說起來重要、做起來次要、忙起來不要的狀況，強化制度管理，用制度規(guī)定教育改造必須達到定量的標準，用制度引導教育改造工作，用制度組織實施教育改造工作。
三是加強罪犯分類制度建設。罪犯分類是改造罪犯的基本環(huán)節(jié)，科學地改造罪犯，必須對罪犯實施科學地分類。在罪犯分類實踐上，我國起步較晚，現(xiàn)行的分類辦法是“三分工作”，這一分類過于粗略，不能真正達到分類改造的目標要求，要以罪犯分流中心建設為契機，訂立罪犯收容分類和改造分類制度，使每一個罪犯先分類后改造。
四是加強罪犯處遇制度建設。隨著刑罰文明的進步，罪犯處遇最初出現(xiàn)在英美等西方資本主義國家的監(jiān)獄，而后廣泛流傳向世界各國，被當今世界的許多國家的監(jiān)獄所應用。我國雖然也實施罪犯處遇，但處遇的水平不高，處遇的效果不能令人滿意。一個重要的原因就是我國關于罪犯處遇的制度建設嚴重滯后。應當針對罪犯處遇工作的實踐不足，組織調(diào)研制定罪犯處遇制度，形成罪犯處遇的層次化、階梯化、程式化、規(guī)范化。
五是加強民警隊伍管理的制度建設。民警隊伍是監(jiān)獄工作的執(zhí)行者，是懲罰與改造罪犯的職業(yè)性主體。加強民警隊伍管理，一直是監(jiān)獄工作的一項重要內(nèi)容。但是，時至今日，對于監(jiān)獄民警的管理，我們只能一般適用〈〈警察法〉〉的規(guī)定，而無專門的關于監(jiān)獄民警管理的專門內(nèi)容。要就監(jiān)獄民警工作的特點、內(nèi)容、性質(zhì)、要求，制定專門的監(jiān)獄民警隊伍的管理規(guī)定。這里還需要強調(diào)的是，由于監(jiān)獄工作種類的不同，監(jiān)獄民警的職業(yè)內(nèi)容、職業(yè)要求還存在著很大區(qū)別。要針對監(jiān)獄民警的崗位差別，強化監(jiān)獄民警的執(zhí)業(yè)制度、職業(yè)規(guī)范建設，促進廣大監(jiān)獄 民警盡職盡責。
3、理順監(jiān)獄法律運作體制。法制化，是依法治監(jiān)的實踐形態(tài)，其運行不僅要有完備的法律制度，還需要科學合理的監(jiān)獄法律運作體制。監(jiān)獄工作的特殊性、監(jiān)獄法律的系統(tǒng)性表明，監(jiān)獄工作應當有相對獨立的法律運行體制。要從監(jiān)獄工作法制化的目標要求出發(fā)，理順監(jiān)獄工作體制。
一是從中央到地方，實現(xiàn)垂直領導，人事權(quán)、財政權(quán)、由司法部統(tǒng)一行使。
二是結(jié)束刑罰執(zhí)行的分散現(xiàn)狀，實行刑事執(zhí)行一體化，擴大部監(jiān)獄管理局的職能，變成刑事執(zhí)行局，把包括管制、拘役、社區(qū)矯正、安置幫教在內(nèi)的所有刑罰執(zhí)行活動，納入其管理范圍。
三是改革人才使用管理體制。監(jiān)獄工作是專業(yè)性要求非常高的活動，必須有足量的人才作為基礎與保障。目前的人才使用管理體制，存在的問題是人才使用的專業(yè)化程度不高，社會上許多高素質(zhì)人才，是監(jiān)獄所急需卻又不能為監(jiān)獄所用。要根據(jù)專業(yè)化的要求，對民警的工作及其今后的發(fā)展目標進行專業(yè)定向規(guī)劃，避免民警成為“萬金油”，卻缺少少技術(shù)特長。在人才使用方面，應當拓寬視野、朝向社會的廣闊領域，建立社會人才專家?guī)�，為監(jiān)獄做好各項工作進行人才儲備。其實人才的使用與管理并非都需要納入編制，也不是監(jiān)獄的所有工作非得有特定的身份才能參與，如教育改造、心理矯治等監(jiān)獄事務，可以部分交由社會人才兼職完成。
4、嚴肅行政執(zhí)法行為
行政執(zhí)法是監(jiān)獄權(quán)力鏈條中最為特別的一環(huán)。監(jiān)獄作為執(zhí)法主體，其執(zhí)行權(quán)是主動性權(quán)力，是一種比較活躍的權(quán)力，是一種自由裁量權(quán)力。復雜的監(jiān)獄事務為監(jiān)獄的行政執(zhí)法提供了廣闊的自由裁處領域和空間，這種自由又容易導致監(jiān)獄行政執(zhí)法的自由無度。監(jiān)獄的行政執(zhí)法權(quán)力既要有自由又要有控制�！侗O(jiān)獄法》第五條規(guī)定：“監(jiān)獄的人民警察依法管理監(jiān)獄、執(zhí)行刑罰、對罪犯進行教育改造等活動，受法律保護。”第十三條規(guī)定：“監(jiān)獄的人民警察應當嚴格遵守憲法和法律，忠于職守，秉公執(zhí)法，嚴守紀律，清正廉潔�！边@些規(guī)定，一方面，確認了監(jiān)獄行政執(zhí)法權(quán)力，賦予監(jiān)獄執(zhí)行權(quán)的自由，另一方面，又明確約束了監(jiān)獄行政執(zhí)法的自由度——不得超越法律、不能違背公正。當然監(jiān)獄的行政執(zhí)法僅有這么兩條要求是遠遠不夠的，監(jiān)獄行政執(zhí)法優(yōu)益權(quán)的客觀存在，要求我們必須從程序上嚴格規(guī)范行政執(zhí)法，通過制定完善的監(jiān)獄行政程序規(guī)范，確保執(zhí)法的程序公正、內(nèi)容公正、結(jié)果公正。當務之急是盡快制定刑事程序法，對監(jiān)獄懲罰改造罪犯的過程，從環(huán)節(jié)、階段、步驟、方式、要求、內(nèi)容、原則、指導思想等方面著手，尤其是要針對目前監(jiān)獄工作中，減刑、假釋、保外就醫(yī)、監(jiān)外執(zhí)行、離監(jiān)探親的規(guī)定過于粗略，嚴管的法律虛無，進行立法明細與確證。
5、建構(gòu)監(jiān)獄法律監(jiān)督體系
違法必究是法治的應有之義，是依法治監(jiān)的重要防線，要守住這道防線，就要有一套健全、有效的法律監(jiān)督制度，這也是目前監(jiān)獄工作法制化建設活動中最薄弱的環(huán)節(jié)。權(quán)力運行的歷史表明，沒有監(jiān)督的權(quán)力必然走向腐敗，這是由人性弱點所決定的。我們固然要求監(jiān)獄人民警察提高自身素質(zhì)，加強履職守法的自覺性，但我們不能監(jiān)獄嚴肅的執(zhí)法活動只是建立在對個人對法的自覺性上。應當從強化監(jiān)獄人民警察權(quán)力監(jiān)督出發(fā)，著力于監(jiān)督體系的完善。監(jiān)獄工作法制化所需要的監(jiān)督體系包括內(nèi)外兩種監(jiān)督網(wǎng)絡：一是在監(jiān)獄內(nèi)部，由監(jiān)獄紀檢部門、監(jiān)察部門、審計部門、獄內(nèi)押犯進行內(nèi)部制約與監(jiān)督，并建立自上而下和自下而上的雙向監(jiān)督權(quán)制，特別是強化自下而上的監(jiān)督；在監(jiān)獄外部，由社會監(jiān)督主體包括立法機關、行政機關、檢察機關、各級黨組織、新聞媒體、罪犯家屬及其他人民群眾的執(zhí)法活動進行全方位、多層次、多形式的監(jiān)督。
6、打造高素質(zhì)的監(jiān)獄執(zhí)法隊伍
監(jiān)獄法治強調(diào)“法律至上”，法律應當具有比領導者更大的權(quán)威，但這并不是說可以忽視人在監(jiān)獄中的作用。恰好相反，實現(xiàn)監(jiān)獄工作法制化的一個必不可少的重要條件，就是必須有一支數(shù)量足、質(zhì)量高的監(jiān)獄執(zhí)法隊伍，否則，所謂法制化，只能是空中樓閣。監(jiān)獄執(zhí)法隊伍的高素質(zhì)，包括三層含義：一是監(jiān)獄人民警察要有較高的政治品格和道德素養(yǎng)。監(jiān)獄人民警察要熱愛祖國、熱愛人民、忠于法律、忠于事實、大公無私、廉潔自律。二是監(jiān)獄人民警察要有較高的業(yè)務素質(zhì)和業(yè)務能力。監(jiān)獄人民警察必須掌握與監(jiān)獄工作業(yè)務相關的法律知識，并能自如地正確應用法律解決懲罰與改造罪犯過程中碰到的問題。三是要有崇高的職業(yè)道德和敬業(yè)精神。為了打造一支與法制化要求相適應的高素質(zhì)的監(jiān)獄執(zhí)法隊伍，我們必須： 第一，加強法制意識教育。法制意識是法制建設中的軟件，在監(jiān)獄法制硬件不足的情況下，我們對法制軟件的建設更是缺乏應有的認識，其實，法制精神、情感等軟件，也是法制建設的重要方面，它與法律制度構(gòu)成了法制內(nèi)在統(tǒng)一的兩個方面。監(jiān)獄人民警察是執(zhí)法者，其執(zhí)法的規(guī)范性、公正、文明、科學程度離不開法制軟件的制約與影響，要通過集中法制宣傳教育、外出進修法律業(yè)務、個人業(yè)余自學法律知識等途徑，引導監(jiān)獄人民警察學習領會現(xiàn)代法律理念，自覺認同并堅決遵從法律至上、權(quán)力服從法律、保護正當權(quán)益、堅持程序公正等法律思想。第二，加強業(yè)務訓練，提高執(zhí)法水平。監(jiān)獄人民警察的執(zhí)法能力，取決于他們的業(yè)務素質(zhì)，要在獄政管理、教育改造、勞動改造活動中，進行形式多種多樣、內(nèi)容豐富多彩的執(zhí)法執(zhí)紀業(yè)務訓練活動，保證每一個監(jiān)獄人民警察，做到熟悉基本法律，自覺遵守程序，嚴格依法辦事，保證公正文明。第三，加強勤政廉政教育。勤政廉政是監(jiān)獄人民警察必須做到的職業(yè)要求，也是監(jiān)獄人民警察應當遵守的執(zhí)法規(guī)范。在價值觀念日新月異的今天，監(jiān)獄人民警察只有始終保持勤政廉政的本色，才能防腐拒蝕，抵制住各種誘惑，因此，我們要大力加強監(jiān)獄人民警察的思想建設，從世界觀、人生觀、價值觀、權(quán)力觀、利益觀、法制觀、道德觀方面，進行思想政治教育，倡導廣大監(jiān)獄人民警察樹立正確的理想信念，堅決抵制拜金主義、享樂主義、權(quán)力至上思想的侵蝕，在內(nèi)強素質(zhì)的同時。外朔監(jiān)獄人
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