[ 鐘黎明 ]——(2005-1-26) / 已閱11567次
人民監(jiān)督員制度的基本特征
鐘 黎 明
人民監(jiān)督員制度，是按照有關(guān)規(guī)定產(chǎn)生的人民監(jiān)督員，代表人民群眾，依照憲法賦予的權(quán)利，獨(dú)立地對(duì)檢察機(jī)關(guān)部分案件行使監(jiān)督權(quán)，以促進(jìn)公正執(zhí)法的一項(xiàng)民主監(jiān)督程序。在實(shí)踐中，該制度形成了自身的基本特征，即監(jiān)督性質(zhì)的民主性、監(jiān)督機(jī)制的獨(dú)立性、監(jiān)督功能的預(yù)防性、監(jiān)督手段的直接性、監(jiān)督方式的多樣性。這些特征使該制度區(qū)別于其它的監(jiān)督（如黨委的監(jiān)督、人大的監(jiān)督、政協(xié)的監(jiān)督、輿論的監(jiān)督等），彰顯出獨(dú)特的自身價(jià)值和法制功能。
一、監(jiān)督性質(zhì)的民主性是人民監(jiān)督員制度的本質(zhì)特征
人民監(jiān)督員制度是人民群眾通過(guò)人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接行使監(jiān)督權(quán)的新途徑，體現(xiàn)了人民群眾當(dāng)家作主的精神，其制度來(lái)源于我國(guó)憲法確立的社會(huì)主義民主集中制。民主集中制是憲法規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)組織活動(dòng)原則，反映了我國(guó)人民代表大會(huì)制度下人民與國(guó)家、國(guó)家機(jī)關(guān)間（包括上下級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)間）的關(guān)系。民主集中制也是檢察機(jī)關(guān)組織活動(dòng)的原則，因此，民主集中制也就成為，確立反映人民群眾與檢察機(jī)關(guān)關(guān)系的人民監(jiān)督員制度的法律依據(jù)之一。人民監(jiān)督員制度在我國(guó)監(jiān)督體系中，屬于民主監(jiān)督的范疇。這種監(jiān)督的民主性，首先體現(xiàn)在人民監(jiān)督員是代表人民群眾對(duì)檢察工作的監(jiān)督。雖然現(xiàn)行法律上還未明確規(guī)定人民監(jiān)督員制度，但是我們可以從《憲法》第二條“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”、“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”和第二十七條“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”的規(guī)定，找到實(shí)行這項(xiàng)民主監(jiān)督制度的法律依據(jù)。其次，在制度的設(shè)計(jì)上也體現(xiàn)了民主性的本質(zhì)特征。一是以會(huì)議的形式對(duì)監(jiān)督案件進(jìn)行評(píng)議；二是人民監(jiān)督員評(píng)議案件實(shí)行票決制，表決意見(jiàn)以多數(shù)票為準(zhǔn)；三是每次會(huì)議推選一名主持人，輪流主持；四是少數(shù)意見(jiàn)也一并記錄在案，供檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)審查。再次，民主性還體現(xiàn)在人民監(jiān)督員組成的廣泛性上。人民監(jiān)督員經(jīng)過(guò)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位推薦，來(lái)自不同的崗位，不同的階層，有著不同的身份，具有廣泛的代表性。正因人民監(jiān)督員制度的民主性，使得這項(xiàng)制度贏得了社會(huì)公信力，得到了社會(huì)各界的認(rèn)可。
人民監(jiān)督員的民主監(jiān)督與人大的監(jiān)督不同。人大的監(jiān)督是權(quán)力監(jiān)督，人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)督對(duì)象行使監(jiān)督權(quán)時(shí)，所作出的決議、決定具有強(qiáng)制性，被監(jiān)督對(duì)象必須執(zhí)行。人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見(jiàn)不具有強(qiáng)制性。人民監(jiān)督員的民主監(jiān)督與政協(xié)的監(jiān)督不同。民主監(jiān)督不是政協(xié)監(jiān)督的專用名詞，政協(xié)的民主監(jiān)督是指民主黨派的監(jiān)督，其監(jiān)督的主體是民主黨派。而人民監(jiān)督員的民主監(jiān)督是指人民群眾的監(jiān)督，監(jiān)督的主體是廣大人民群 眾。
二、監(jiān)督機(jī)制的獨(dú)立性是人民監(jiān)督員制度的程序特征
人民監(jiān)督員制度的建立，是現(xiàn)行檢察制度基本框架內(nèi)的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，“新”就新在其自身機(jī)制的獨(dú)立性。主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：一是程序設(shè)計(jì)上的獨(dú)立性。它是檢察機(jī)關(guān)辦案過(guò)程中的一個(gè)獨(dú)立環(huán)節(jié)，既不影響檢察權(quán)的獨(dú)立行使，又不與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督或其它監(jiān)督機(jī)制混同，是一種獨(dú)立的程序性監(jiān)督。二是監(jiān)督運(yùn)行方式的獨(dú)立性。（1）人民監(jiān)督員評(píng)議案件時(shí)，案件承辦檢察官只介紹案情和適用法律的情況，不參加評(píng)議案件；（2）檢察機(jī)關(guān)的其它人員，除擔(dān)任記錄的工作人員外，也不參加旁聽(tīng)；（3）人民監(jiān)督員評(píng)議案件獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)。三是人民監(jiān)督員地位的獨(dú)立性。人民監(jiān)督員不依附于任何單位或組織，站在客觀公正的立場(chǎng)上獨(dú)立評(píng)議案件。既不站在當(dāng)事人一邊，也不站在檢察機(jī)關(guān)一邊。四是表決結(jié)果的獨(dú)立性。評(píng)議表決意見(jiàn)直接送檢察長(zhǎng)審查或進(jìn)入檢委會(huì)，不需其它環(huán)節(jié)的審批。五是人民監(jiān)督員身份的獨(dú)立性，可以以監(jiān)督員名義應(yīng)邀列席檢委會(huì)或參加有關(guān)執(zhí)法檢查。六是監(jiān)督形式具有獨(dú)立性，是來(lái)自檢察機(jī)關(guān)以外的外部監(jiān)督。
當(dāng)然，我們還應(yīng)看到，人民監(jiān)督員制度的獨(dú)立性不是絕對(duì)的，而是相對(duì)的。其相對(duì)性體現(xiàn)在：第一，人民監(jiān)督員制度不能脫離檢察制度框架而單獨(dú)存在。第二，人民監(jiān)督員的監(jiān)督評(píng)議意見(jiàn)不是一經(jīng)作出就生效，它必須接受檢察長(zhǎng)及檢委會(huì)的審查采納后，才產(chǎn)生法律意義上的效力。第三，監(jiān)督范圍是有限的、相對(duì)的。主要是對(duì)檢察機(jī)關(guān)自偵案件中的三類案件（不服逮捕決定、擬撤銷案件、擬不起訴案件）實(shí)施監(jiān)督，而不是對(duì)檢察機(jī)關(guān)所有案件的監(jiān)督。第四，監(jiān)督權(quán)的行使是有限的。對(duì)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的案件，也不是介入案件的立案、偵察全過(guò)程，而是對(duì)案件處理意見(jiàn)作程序性的監(jiān)督。第五，檢委會(huì)可以否決人民監(jiān)督員的表決意見(jiàn)。綜上，也可以把獨(dú)立性表達(dá)為相對(duì)獨(dú)立性。
三、監(jiān)督功能的預(yù)防性是人民監(jiān)督員制度的價(jià)值特征
人民監(jiān)督員制度的價(jià)值主要體現(xiàn)在其預(yù)防功能上。所謂預(yù)防功能，是指人民監(jiān)督員依照人民監(jiān)督員制度的規(guī)定，對(duì)一些可能出現(xiàn)的濫用職權(quán)的行為和違法后果，提前實(shí)施程序監(jiān)督和事中監(jiān)督，從而有效地防止權(quán)利濫用的情況和違法后果的發(fā)生，以促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)公正執(zhí)法。其它監(jiān)督往往是事后監(jiān)督，是對(duì)既成事實(shí)的違法狀態(tài)和行為進(jìn)行的監(jiān)督。就其監(jiān)督的對(duì)象來(lái)講，已不具有預(yù)防功能。人民監(jiān)督員制度的預(yù)防性應(yīng)是創(chuàng)立這項(xiàng)制度的立法意圖和實(shí)施這項(xiàng)制度的終極目的。當(dāng)然，這種預(yù)防功能是一種制度上的預(yù)防，不能簡(jiǎn)單地作為評(píng)價(jià)、衡量檢察工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)。就具體的個(gè)案而言，人民監(jiān)督員監(jiān)督評(píng)議的意見(jiàn)，僅對(duì)案件的處理產(chǎn)生影響，而不是評(píng)價(jià)檢察官能力的依據(jù)。因?yàn)椴煌�，不同的法律水平，不同的角度，�?duì)同一案件作出不同的看法和結(jié)論，是極正常的，也是工作職責(zé)所允許的。即使被人民監(jiān)督員會(huì)議否決的擬辦意見(jiàn)，也不能得出擬辦意見(jiàn)是濫用職權(quán)的結(jié)論。否則案件承辦檢察官將不會(huì)冒這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，大膽提出自己的意見(jiàn)，從而回避這個(gè)監(jiān)督程序，這樣的結(jié)果顯然有違該制度創(chuàng)設(shè)本意（如果有證據(jù)證明確有濫用職權(quán)的事實(shí)存在，屬另一法律關(guān)系，應(yīng)由其它監(jiān)督程序監(jiān)督，比如人事監(jiān)督程序或檢委會(huì)監(jiān)督程序去處理）。
人民監(jiān)督員制度的預(yù)防功能是相對(duì)獨(dú)立性存在的必要條件，相對(duì)獨(dú)立性又是其價(jià)值和功能得以發(fā)揮的重要保障，二者缺一不可。我們可以從美國(guó)的陪審團(tuán)制度和我國(guó)的陪審員制度相比較，來(lái)認(rèn)識(shí)相對(duì)獨(dú)立性對(duì)其制度功能作用的影響。盡管這兩種制度都有各自的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，但不可否認(rèn)，陪審團(tuán)制度比陪審員制度對(duì)司法審判結(jié)果的影響更大。其根本原因就在于陪審團(tuán)在司法程序中具有相對(duì)獨(dú)立性。在有陪審團(tuán)審理的案件中，案件事實(shí)和犯罪是否成立，由陪審團(tuán)決定。法官只解決程序和法律適用（包括量刑）問(wèn)題。二者相互獨(dú)立，相互制約，共同完成了對(duì)案件的審理，同時(shí)又獨(dú)立顯現(xiàn)了各自的作用。有陪審員參加審理的案件，陪審員是合議庭組成人員，陪審員不但可以對(duì)案件事實(shí)，而且可以對(duì)法律適用發(fā)表評(píng)判意見(jiàn)，對(duì)案件具有表決權(quán)。但是，其表決意見(jiàn)與合議庭多數(shù)意見(jiàn)一致時(shí)，才能決定審判結(jié)果。其作用已溶合在法官的審判權(quán)之中，你中有我，我中有你。陪審員制度的作用不能獨(dú)立的顯現(xiàn)出來(lái)，其價(jià)值與功能很大程度上起象征性作用。通過(guò)比較我們看出，一項(xiàng)制度在實(shí)踐中能發(fā)揮多大程度的功能作用，其相對(duì)獨(dú)立性特征起了決定性因素。新創(chuàng)設(shè)的人民監(jiān)督員制度，顯然吸收了其它制度的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)法制建設(shè)的實(shí)際，形成了自己的特色。
四、監(jiān)督手段的直接性是人民監(jiān)督員制度的權(quán)利特征
所謂直接性，就是指監(jiān)督手段直接對(duì)監(jiān)督對(duì)象發(fā)生監(jiān)督作用。其它監(jiān)督機(jī)制大多是“事后監(jiān)督”，其作用往往要由監(jiān)督對(duì)象自己?jiǎn)?dòng)內(nèi)部的審查、決定程序，才使監(jiān)督發(fā)生作用，具有間接性。人民監(jiān)督員對(duì)案件的監(jiān)督，直接參與在辦案過(guò)程之中，是典型的“事中監(jiān)督”。監(jiān)督意見(jiàn)直接啟動(dòng)檢委會(huì)和上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的審查程序而起作用；人民監(jiān)督員還可以直接向承辦案件的檢察官了解案情和法律運(yùn)用的情況，有權(quán)了解案件的證據(jù)材料；可以直接對(duì)案件進(jìn)行評(píng)議，提出自己的處理意見(jiàn)，甚至否決案件的擬辦意見(jiàn)。這種帶“剛性”的監(jiān)督，彌補(bǔ)了民主監(jiān)督往往是事后監(jiān)督的不足，使民主監(jiān)督提前介入到辦案過(guò)程之中，對(duì)案件產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。監(jiān)督手段的直接性，也使這種外部監(jiān)督有了“權(quán)威性”，有了“權(quán)利”的特征。有權(quán)利就有壓力，人民監(jiān)督員的監(jiān)督客觀上，也給承辦案件的檢察官帶來(lái)了一定的外部壓力。一是時(shí)間壓力，在刑訴法規(guī)定的辦案期限內(nèi)，承辦檢察官要提前將案件送人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督。二是工作壓力，承辦檢察官要將材料準(zhǔn)備更充分，用語(yǔ)準(zhǔn)確，具有說(shuō)服“外行”的能力，因?yàn)闆](méi)有人喜歡自己的意見(jiàn)被否決。三是思想壓力，促使案件承辦檢察官提高自己的廉潔意識(shí)、證據(jù)意識(shí)、程序意識(shí)、接受監(jiān)督意識(shí)。所以，案件承辦檢察官會(huì)更加注重案件質(zhì)量，公正執(zhí)法，從而使人民監(jiān)督員制度對(duì)檢察權(quán)的行使起到約束和制約的實(shí)效。
五、監(jiān)督方式的多樣性是人民監(jiān)督員制度的職能特征
人民監(jiān)督員制度賦予人民監(jiān)督員多種監(jiān)督職能，其中對(duì)檢察機(jī)關(guān)“三類”案件的監(jiān)督，是最主要的一種職能。同時(shí)，人民監(jiān)督員還具有應(yīng)邀參加執(zhí)法檢查、調(diào)查和聽(tīng)證會(huì)；應(yīng)邀列席檢委會(huì)；對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題提出批評(píng)、建議；轉(zhuǎn)交人民群眾投訴、控告等職能。這些職能是通過(guò)多種多樣的監(jiān)督方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。1、從監(jiān)督介入階段性來(lái)看，有事前監(jiān)督（如執(zhí)法檢查）、事中監(jiān)督（評(píng)議案件、列席檢委會(huì)等）、事后監(jiān)督（如批評(píng)、建議）。2、從監(jiān)督的手段來(lái)看，即有直接監(jiān)督，又有間接監(jiān)督。3、從監(jiān)督的力度來(lái)看，即有剛性（提出否決性意見(jiàn)）的監(jiān)督，又有柔性（提出建議性意見(jiàn)）的監(jiān)督。4、從監(jiān)督的主體來(lái)看，即可以以集體的方式（監(jiān)督員會(huì)議）進(jìn)行監(jiān)督，又可以以監(jiān)督員個(gè)人身份進(jìn)行監(jiān)督。從這些監(jiān)督方式的多樣性可以看出，新創(chuàng)設(shè)的這項(xiàng)監(jiān)督制度，既吸取了其它監(jiān)督制度的長(zhǎng)處，又避免了其短處。在監(jiān)督過(guò)程中，人民監(jiān)督員能夠針對(duì)不同的監(jiān)督事項(xiàng)行使不同的監(jiān)督職能，使這項(xiàng)制度既有可操作性又有靈活性，充分體現(xiàn)出這項(xiàng)外部監(jiān)督制度的優(yōu)越性和職能特征，從而發(fā)揮出良好的法制效果。
綜上所述，人民監(jiān)督員制度的建立，是檢察機(jī)關(guān)深化外部監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新，是現(xiàn)行檢察制度中增設(shè)的一種民主監(jiān)督程序，對(duì)促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)公正執(zhí)法，限制權(quán)利濫用有著不可替代的積極作用。應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，盡快啟動(dòng)立法程序，使該制度法律化，推動(dòng)我國(guó)檢察制度的發(fā)展。
