[ 王樹生 ]——(2005-3-14) / 已閱14902次
“執(zhí)行難”的成因及解決辦法
王樹生
執(zhí)行工作中,一些已經(jīng)生效的案件判決的執(zhí)行，存在被執(zhí)行人難找，執(zhí)行財產(chǎn)難查，協(xié)助執(zhí)行人難求，應(yīng)該執(zhí)行的財產(chǎn)難動等問題。法院“執(zhí)行難”是社會各界普遍關(guān)注的焦點(diǎn)，也是法院審判工作中存在的難點(diǎn)。這一熱點(diǎn)問題引起了黨和國家的高度重視，中共中央專門發(fā)出文件就法院執(zhí)行工作作出明確指示，并將“切實(shí)解決執(zhí)行難問題”寫進(jìn)了黨的十六大報告中，標(biāo)志著人民法院的執(zhí)行工作從此邁入新紀(jì)元。如何才能切實(shí)解決執(zhí)行難？是擺在各級法院和執(zhí)行人員面前的一個重大課題。筆者試圖就執(zhí)行難存在的原因和問題及解決的辦法，談一點(diǎn)粗淺的認(rèn)識。
一、“執(zhí)行難”的成因
民事司法實(shí)踐中，“執(zhí)行難”之難可歸結(jié)為四個方面：被執(zhí)行人難找，被執(zhí)行財產(chǎn)難尋，協(xié)助執(zhí)行人難求，應(yīng)執(zhí)行財產(chǎn)難動。形成“執(zhí)行難”的原因是多方面的。
一是地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義的存在造成“執(zhí)行難”。少數(shù)地方官員和部門領(lǐng)導(dǎo)從狹隘的本位主義出發(fā)，表面上支持人民法院執(zhí)行，實(shí)際上偏袒本地當(dāng)事人，為被執(zhí)行人逃避履行義務(wù)尋找種種理由，隱瞞事實(shí)真相，編造虛假事實(shí)，有的甚至以影響穩(wěn)定為借口，向人民法院施加壓力，制造執(zhí)行障礙。個別領(lǐng)導(dǎo)甚至赤裸裸地站在執(zhí)法的對立面，成為被執(zhí)行人拒不履行義務(wù)的強(qiáng)有力的支柱和后臺老板。執(zhí)行中一些有義務(wù)協(xié)助的部門和被執(zhí)行人串通一氣，刁難執(zhí)行人員，為了部門利益，阻礙法院判決、裁定的執(zhí)行。
二是由于客觀原因造成的執(zhí)行難。被執(zhí)行人缺乏執(zhí)行能力，無財產(chǎn)可供執(zhí)行，必然導(dǎo)致執(zhí)行難。例如，涉及農(nóng)村土地糾紛和村委會的案件，數(shù)量較多，執(zhí)行難度較大。近年來，農(nóng)村土地糾紛，農(nóng)業(yè)人口享受村民待遇糾紛逐年上升，處理這類問題，農(nóng)民抵觸情緒較大。村委辦企業(yè)，由于經(jīng)營不善，企業(yè)倒閉，借貸不能償還，村委往往根本無財產(chǎn)可供執(zhí)行。
三是主觀原因造成的執(zhí)行難。這里的主觀原因主要是指地方政府的主要財源和利稅大戶，屬于地方政府重點(diǎn)保護(hù)的骨干企業(yè)，法院執(zhí)行始終面臨著政府的行政干預(yù)。另外，前些年，黨政機(jī)關(guān)開辦了大量企業(yè)，現(xiàn)在這些企業(yè)按規(guī)定已退出市場，企業(yè)盡管已停止和注銷了，但上級開辦單位往往應(yīng)承擔(dān)資金虛投，抽逃資金或企業(yè)清算的法律責(zé)任。民事執(zhí)行中造成執(zhí)行難的主觀原因還有被執(zhí)行人惡意躲債，即通常表現(xiàn)為，被執(zhí)行人下落不明，無法執(zhí)行。被執(zhí)行人是自然人的，涉案自然人東躲西藏，居無定所，執(zhí)行人員花費(fèi)大量時間和精力查找不到，案件無法執(zhí)行。
四是強(qiáng)制執(zhí)行立法滯后。強(qiáng)制執(zhí)行程序被規(guī)定在民事訴訟法中，關(guān)于執(zhí)行的條文僅有三十多條，而多年來，全國法院有待執(zhí)行的案件不少于二、三百萬件，而且情況千差萬別，所以，把執(zhí)行程序規(guī)范作為民事訴訟法的部分，這種立法體例本身就限制了執(zhí)行規(guī)范的完善。盡管現(xiàn)在有些相關(guān)的規(guī)定和司法解釋，但仍未改變內(nèi)容過于概括，原則抽象，可操作性差的狀況，立法滯后也是造成執(zhí)行難的不可忽視的原因。
五是執(zhí)行體制不健全。人民法院的執(zhí)行工作是隨著近十幾年來民商事案件有大量增加而發(fā)展起來的，執(zhí)行工作發(fā)展之始，就沒有形成一套符合執(zhí)行規(guī)律的執(zhí)行工作體制。理念陳舊，思路狹窄，重審輕執(zhí)，審執(zhí)嚴(yán)重脫節(jié)，審判人員只顧審判，不管審結(jié)的案件是否執(zhí)行得了，或者審判員在制作訴訟文書時，就未充分考慮如何有利以后的執(zhí)行。執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中仍是依職權(quán)主義為主，而非強(qiáng)化當(dāng)事主義，仍是窮盡執(zhí)行手段，而非窮盡執(zhí)行程序。債權(quán)申請人不具有市場風(fēng)險意識，認(rèn)為法院判給多少，就應(yīng)執(zhí)行多少，債權(quán)申請人在執(zhí)行過程中，不具有財產(chǎn)舉證責(zé)任，造成了債權(quán)申請人“動動嘴”，執(zhí)行人員“跑斷腿”的被動局面，執(zhí)行效率低下，成了執(zhí)行工作的頑癥，也造成了執(zhí)行難。筆者深感執(zhí)行體制不順是造成執(zhí)行難的根本原因。
六是執(zhí)行人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高。在執(zhí)行工作崗位上，執(zhí)行人員法律知識不熟，遇到問題不知道如何處理，往往簡單地認(rèn)為，執(zhí)行就是拿著判決書、調(diào)解書向被執(zhí)行人討帳，這是一種普遍的錯誤觀念。執(zhí)行干警綜合素質(zhì)不能適用執(zhí)行工作的客觀要求，也造成了當(dāng)今的“執(zhí)行難”。
二、解決“執(zhí)行難”的有益嘗試
為解決“執(zhí)行難”問題，中共中央于1999年發(fā)布了著名的“11號文件”，要求加強(qiáng)執(zhí)行工作，改革執(zhí)行工作，采取堅決有效的措施解決“執(zhí)行難”問題。最高人民法院于1999年10月發(fā)布的《人民法院五年改革綱要》中，也明確提出了對執(zhí)行體制進(jìn)行改革的總體構(gòu)想，這就是，在全國建立起執(zhí)行機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督，配合得力，運(yùn)轉(zhuǎn)高效的執(zhí)行工作體制。黨的十六大報告也明確提出解決執(zhí)行難問題。在這種背景下，筆者所在法院在如下幾個方面也進(jìn)行了嘗試。
一是大力推進(jìn)執(zhí)行隊伍建設(shè)。筆者所在法院幾年來始終將努力造就一支政治堅定、業(yè)務(wù)精通、人民群眾滿意的高素質(zhì)執(zhí)行隊伍，作為法院執(zhí)行工作的重中之重。一方面，充分認(rèn)識到執(zhí)行隊伍建設(shè)的長期性、艱巨性和緊迫性，不斷加強(qiáng)執(zhí)行干警的思想、政治、組織、紀(jì)律和作風(fēng)建設(shè)，狠抓干警法律知識和業(yè)務(wù)技能的培訓(xùn)，使其成為能勝任執(zhí)行工作的全面型人才；另一方面，走精英化執(zhí)行之路，逐步提高執(zhí)行隊伍建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，對執(zhí)行人員的配備、教育、培訓(xùn)予以政策傾斜，及時將不適應(yīng)從事執(zhí)行工作的人員堅決調(diào)離執(zhí)行崗位。
二是靈活運(yùn)用各類執(zhí)行措施。對于已規(guī)定的民事訴訟法中和有關(guān)司法解釋中的各種執(zhí)行措施大膽使用靈活運(yùn)用，如司法拘留、查封、拍賣等，對故意逃避債務(wù)的被執(zhí)行人，積極借助被執(zhí)行人所在地的報紙、電視臺、廣播電臺等媒體，公共披露被執(zhí)行人名稱、生效法律文書及其確定的義務(wù)，督促其履行。在實(shí)踐中，創(chuàng)造性地運(yùn)用或大膽借鑒兄弟法院的執(zhí)行方法，例如，有獎舉報，對被執(zhí)行人高限制，債權(quán)轉(zhuǎn)移，不動產(chǎn)抵押返租等，并逐步加以完善。對那些故意阻礙抗拒執(zhí)行的違法行為，應(yīng)依照民事訴訟法適用罰款，司法拘留等強(qiáng)制措施，情節(jié)嚴(yán)重犯罪的按照刑法第三百一十三條之規(guī)定，以拒不執(zhí)行人民法院判決、裁定罪追究行為人的刑事責(zé)任。
三是大力宣傳執(zhí)行法律知識，努力提高執(zhí)行法律知識。幾年來，筆者所在法院清醒認(rèn)識到普遍提高公民的法律意識是確保執(zhí)行工作順利開展的根本途徑。因此，法院努力通過各種形式宣傳執(zhí)行工作，把國家的法律政策通過報紙、電視臺、廣播電臺諸新聞媒體予以宣傳，在全社會以逐漸形成“生效法律文書必須執(zhí)行”的法律意識，形成以抗拒、阻礙、干擾人民法院執(zhí)行為恥，以服從、協(xié)助、支持人民法院執(zhí)行為榮的法制環(huán)境。不斷要求執(zhí)行干警在執(zhí)行過程中，善于向當(dāng)事人和人民群眾宣傳法律、政策促使被執(zhí)行人自覺履行法律義務(wù)。
四是積極依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)和人大支持，增強(qiáng)執(zhí)行工作抗干擾能力。執(zhí)行工作紛繁復(fù)雜，涉及方方面面，單純依靠法院自身的努力消不能完全解決問題。大量生效的法律文書難以執(zhí)行，地方和部門保護(hù)主義是一個重要根源。法院必須緊緊依靠黨委、人大、政府的支持，重大執(zhí)行活動及時邀請人大現(xiàn)場監(jiān)督，定期向黨委、人大匯報執(zhí)行工作的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。同時，法院執(zhí)行工作也離不開黨委和人大的積極協(xié)調(diào)，隨著執(zhí)行工作難度的日益增大，法院執(zhí)行活動需要檢察、公安、銀行、工商、土地規(guī)劃、房產(chǎn)等職能部門協(xié)助的情形愈加普遍，一些剌手案件，經(jīng)過黨委、人大的協(xié)調(diào)，執(zhí)行工作遇到的難題便能較順利地解決。
五是樹立新的執(zhí)行理念，深化執(zhí)行改革。擯棄不符合現(xiàn)代法治要求，制約執(zhí)行工作的陳舊作法，深化執(zhí)行改革，創(chuàng)建符合執(zhí)行工作規(guī)律的新體制與新模式，包括執(zhí)行體制，執(zhí)行機(jī)構(gòu)，執(zhí)行權(quán)運(yùn)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行方式與方法四個層面。筆者所在法院在這方面也進(jìn)行了有益的嘗試，推行了執(zhí)行裁決權(quán)與執(zhí)行實(shí)施權(quán)相分離的制度。創(chuàng)新執(zhí)行方式方法，建立健全執(zhí)行風(fēng)險告知、執(zhí)行聽證、債權(quán)憑證等制度從體制上和制度上規(guī)范執(zhí)行工作，執(zhí)行效率有了提高。
（作者單位：山東省墾利縣人民法院）
