[ 朱勛克 ]——(2005-3-15) / 已閱23965次
社會救助立法的一般指向
朱 勛 克
(本文發(fā)表于《重慶社會工作學(xué)院學(xué)報》2004年4期)
內(nèi)容提要：社會救助最根本的目的是扶貧濟困，保障困難群體的最低生活需求。建立城鄉(xiāng)一體的社會救助體系，實現(xiàn)社會救助法治化是維護并實現(xiàn)困難群眾基本權(quán)利（生存權(quán)）的核心內(nèi)容之一。當(dāng)前我國社會救助法治缺失，而以公法和私法為主要架構(gòu)的二元法律結(jié)構(gòu)體系對于社會救助的規(guī)范相對貧弱。社會救助法治進程必須形成合理健全的社會救助立法機制，尋求公法私法外的社會救助法的生存空間和價值張揚，建立相對獨立的子系統(tǒng)。要規(guī)范公權(quán)對社會救助的干預(yù)，適當(dāng)配置權(quán)力，切實依法行政，防止權(quán)力異化；通過立法培植中間力量，盡快推進并實現(xiàn)社會救助的多元化和社會化。要規(guī)范社會救助法的立法規(guī)劃和體例，尤其防止制定錯位的下位法來實施上位法的現(xiàn)象。
關(guān)鍵詞：生存權(quán) 社會救助 二元結(jié)構(gòu) 法治
所謂社會救助是指國家和其他社會主體對于遭受自然災(zāi)害、失去勞動能力或者其他低收入公民給予物質(zhì)幫助或精神救助，以維持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各種措施。社會救助是最古老最基本的社會保障方式，在矯正“市場失靈”，調(diào)整資源配置，實現(xiàn)社會公平，維護社會穩(wěn)定，構(gòu)建社會主義和諧社會等方面發(fā)揮著重要的和不可替代的作用。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面建設(shè)小康社會，必須構(gòu)筑有中國特色的社會救助體系，切實維護困難群體的基本權(quán)利(生存權(quán))。這是當(dāng)前學(xué)界和實務(wù)部門面臨的首要任務(wù)。建立社會救助體系關(guān)鍵在于法律制度建設(shè)，即在我國建立完整的社會救助法律體系。而社會救助法屬于第三法域，相對獨立于公法、私法兩大法律板塊。本文擬在以公法和私法為主要架構(gòu)的二元結(jié)構(gòu)法律體系背景下，探討我國社會救助法律制度建設(shè)的有關(guān)問題。
一、社會救助法律需求分析
（一）問題的提出
社會救助是我國社會保障的核心內(nèi)容之一。它包括城鄉(xiāng)居民最低生活保障、災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、農(nóng)村特困戶救助、五保供養(yǎng)、失業(yè)救助、教育救助、法律援助等內(nèi)容。社會救助對象主要是城鄉(xiāng)困難群體，包括城鄉(xiāng)低保對象、農(nóng)村五保戶、特困戶、因遭受自然災(zāi)害需要給予救濟的災(zāi)民等。當(dāng)前我國社會救助事務(wù)日漸緊迫和突出，社會救助制度亟待進一步的規(guī)范和完善。事實上，世界任何一個發(fā)達國家都與其發(fā)達的社會救助制度密切聯(lián)系，任何一個社會特別是實行市場經(jīng)濟的國家都有著一定的社會貧困現(xiàn)象，中國當(dāng)不例外；全面建設(shè)小康社會，必須城鄉(xiāng)一體，全面建設(shè)具有中國特色的社會救助體系。
如果說社會救助是國家有關(guān)部門的職能和權(quán)力的話，那么，對受助對象而言，社會救助即是保障和實現(xiàn)他們的生存權(quán)。所謂生存權(quán)，是指公民所享有的維持自己及家屬的自由、健康和福利所需要的最基本的條件的權(quán)利。生存權(quán)是必須首先實現(xiàn)的人權(quán)，是法律化的人權(quán)，是公民個人得以在社會上生存、享有作為人的尊嚴以及得到進一步發(fā)展的基本前提。生存權(quán)是社會主義國家的獨特貢獻，中國政府歷來強調(diào)生存權(quán)是首要的人權(quán)。然而，生存權(quán)屬于社會權(quán)利范疇，而社會權(quán)利的貧困是經(jīng)濟貧困的深層原因；治理與消除經(jīng)濟貧困的治本之道，是強化社會權(quán)利的平等和保障社會權(quán)利的公正 。更進一步地，在公民權(quán)利實現(xiàn)的差序格局中，“富者在權(quán)利的實現(xiàn)方面具有優(yōu)勢，而窮者則處于劣勢” 。但同時，在建設(shè)法治國家的進程中，不應(yīng)該把解決溫飽問題、生存的質(zhì)量問題等同于生存權(quán)，不能降低對人權(quán)的高標(biāo)準(zhǔn)追求 。因此，如何把公民的生存權(quán)，尤其是困難群體的生存權(quán)法律化，并使其從應(yīng)然轉(zhuǎn)化為實然是我國社會救助制度建設(shè)的核心議題。
（二）傳統(tǒng)二元法律結(jié)構(gòu)對于社會救助法治的制度缺失
我國社會主義市場經(jīng)濟法律體系包括九個方面，即憲法、行政法、經(jīng)濟法、行政訴訟法、民商法、民事訴訟法、刑法、刑事訴訟法和社會保障法 。我們認為，社會主義市場經(jīng)濟法律體系是以公法和私法為主體框架和主要內(nèi)容的二元結(jié)構(gòu)模式，介于公法和私法之間的社會保障法（或者社會救助法）對社會救助的規(guī)范“盛名難副”，內(nèi)容和體系還有待進一步擴充和完善。我國憲法第四十五條規(guī)定“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”。十屆全國人大二次會議通過的《憲法修正案》規(guī)定，“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”；“國家尊重和保障人權(quán)”。一般認為，上述規(guī)定為社會救助的憲法基礎(chǔ)和立法依據(jù)。然而，在第四次《憲法修正案》前即有意見認為，“如何把生存權(quán)憲法化并根據(jù)此建立社會保障制度已成修憲之首要任務(wù)” �，F(xiàn)行憲法“關(guān)于公民的基本權(quán)利，應(yīng)增設(shè)生存權(quán)” ；“生存權(quán)本位已是世界人權(quán)立法之大勢。中國有輝煌的生存權(quán)實踐……但它在憲法上至今還未能添列一席……這是中國人權(quán)體系在解決人權(quán)現(xiàn)實和人權(quán)名目不相稱問題上亟需加以彌平的” ；憲法“關(guān)于公民基本權(quán)利的原則性宣言倒未見得與西方的章句相去多遠。問題在于，這些權(quán)利義務(wù)根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)和由誰來確定、對于侵權(quán)行為在什么場合以及按照什么方式進行追究的程序規(guī)定卻一直殘缺不全” 。我們認為，在作為人權(quán)之首的“生存權(quán)”尚無完整的權(quán)能體系之前，“尊重和保障人權(quán)”一詞更是焉莫能祥，具有高度的概括性和隨意性。而建立健全“同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”更將成為一場打破既有利益割據(jù)和權(quán)力壟斷，重新配置權(quán)力資源和社會資源的革命，其難度之大，過程之艱巨非短期內(nèi)能見成效，這從現(xiàn)行相關(guān)制度的城鄉(xiāng)分制（治）、地區(qū)分制（治）可窺見一斑。顯然，憲法概括式的規(guī)定無以完全滿足公民張揚生存權(quán)的訴求。事實上，現(xiàn)行憲法關(guān)于公民基本權(quán)利的規(guī)定沒有凸顯一種內(nèi)在的以一貫之的嚴密體系，甚至沒有建構(gòu)一個深刻的經(jīng)得起檢驗的邏輯起點。
社會救助是國家（政府）的職能，救助對象和救助機關(guān)的法律地位不平等，救助的標(biāo)準(zhǔn)和程序等也不可能由雙方平等協(xié)商而達成合意，社會救助當(dāng)事人不可以生存權(quán)為由抗御國家權(quán)力。強調(diào)當(dāng)事人地位平等和私權(quán)自治的民法是很難統(tǒng)領(lǐng)社會救助的。在權(quán)利救濟方面，刑法作為“后盾立法”，主要調(diào)整社會救助中產(chǎn)生的刑事法律關(guān)系，如基于社會救助關(guān)系主體、社會救助資金、社會救助程序等而產(chǎn)生的刑法規(guī)范問題。這類規(guī)范在刑法中并不多。而社會救助適用訴訟法，必須以相對完善的實體規(guī)定為基礎(chǔ)，即社會救助違反什么樣的法律規(guī)范、何種權(quán)利受到侵害，通過那些途徑救濟等應(yīng)當(dāng)有明確規(guī)定。社會救助法不可能在公法抑或私法領(lǐng)域產(chǎn)生其基本框架，或者在內(nèi)容上被兼容，即便公法私法化，私法公法化也是如此。
從具體的救助業(yè)務(wù)看，社會救助“在實際操作過程中，由于缺乏法制的支持，一些重大問題難以明確，有些工作難以正常開展”�？傮w來講，我國現(xiàn)行的社會救助只是一個制度雛形，沒有完整的體系結(jié)構(gòu)和法律框架。另一方面，現(xiàn)行的社會救助的法律法規(guī)以政府部門的權(quán)能為基礎(chǔ)，并以政府部門為主要執(zhí)法主體，由于部門間職能交叉，權(quán)力重復(fù)設(shè)置，這些法律法規(guī)效力單一，內(nèi)容沖突，淪落為部門保護主義、行業(yè)（壟斷）利益的最高強制手段，背離了“糾正在市場失靈下發(fā)生的資源配置的非效率性和分配的不公正性，以維護社會秩序和社會穩(wěn)定”的政府規(guī)制的目的 。社會救助的法律法規(guī)凸顯依法治國方略在社會救助中的疲軟和非善治，嚴重滯后于社會救助事業(yè)發(fā)展的法律需求，立法是構(gòu)筑社會救助體系最為關(guān)鍵的要素之一，因此，加快社會救助的立法成為建設(shè)中國新型救助體系的當(dāng)務(wù)之急。
法律以社會存在為基礎(chǔ)�！坝媱澖�(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中因黨政部門對某些群體的利益（包括社會底層群眾的利益）的行政保護手段的弱化而導(dǎo)致的利益保護的體制性缺位，不僅刺激了公民的權(quán)利訴求，而且對權(quán)利保護的立法、司法和社會機制提出了更高的訴求” 。在公法和私法之外，學(xué)界提出社會保障法的概念，即調(diào)整以國家、社會組織和全體社會成員為主體，為了保證社會成員的基本生活需要并不斷提高其生活水平，以及解決某些特殊社會群體的生活困難而發(fā)生的經(jīng)濟扶助關(guān)系的法律規(guī)范的總和 。社會保障法是部門法，是社會法的主干，關(guān)于社會救助的規(guī)定是其精要點之一。按照十屆人大常委會公布的《十屆全國人大立法規(guī)劃》，其中涉及社會救助的有《社會救濟法》、《農(nóng)民權(quán)益保護法》等。因此，加快社會保障法治進程，必然要求前述關(guān)于城鄉(xiāng)居民最低生活保障、五保供養(yǎng)、農(nóng)村特困戶救助、災(zāi)害救助等的法律制度建設(shè)。
二、社會救助法的特點及立法建議
“在現(xiàn)代民主及社會法治國家之中，不再強調(diào)行政與人民之間的不平等關(guān)系” 。社會救助及其法治即是最好的例證。社會救助是政府履行其社會正義權(quán)能、制度正義權(quán)能 ，關(guān)注民生，以社會公共利益為本位，實現(xiàn)國家公權(quán)對公共利益和困難群體的保護。此中權(quán)力不再以階級統(tǒng)治、暴力、專政或絕對控制的方式出現(xiàn)，與權(quán)力對象打破了傳統(tǒng)的支配與被支配的地位，其法律規(guī)范游離傳統(tǒng)的公法和私法，屬于第三法域，是我國社會主義法律體系不可或缺的組成部門，其主要特點如下：
（一）社會救助法以維護公共利益為目的，實現(xiàn)社會公平為價值基礎(chǔ)。社會救助基于國家財政向社會特殊群體提供基本生活需要，既不是強調(diào)國家公權(quán)對公民權(quán)利的干預(yù)，也不是規(guī)范公民、意思自治。社會救助法律制度規(guī)范國家調(diào)節(jié)對國民收入的分配和再分配，承擔(dān)對社會困難群體的扶助責(zé)任和義務(wù)，保證困難群體的基本生活，在公平與效率之間尋求適度平衡，一定程度實現(xiàn)社會公平。
（二）社會救助法是實體法和程序法的統(tǒng)一。現(xiàn)代社會，獲得救助是公民的一項基本權(quán)利，政府在其中負有嚴格的責(zé)任。有關(guān)社會救助的權(quán)力的實施和權(quán)利的實現(xiàn)及其救濟不僅是行政行為和司法行為，而且是嚴格的程序和過程。因此，社會救助法不僅是規(guī)范社會救助法律關(guān)系主體享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，還必須規(guī)定主體資格，救助程序，權(quán)利義務(wù)實現(xiàn)方式等。
（三）嚴格的法定性和強制性。社會救助是最基本的社會保障，是“安全網(wǎng)”、“平衡器”。漏網(wǎng)或者失衡，則意味著公民權(quán)利不能實現(xiàn)，政府嚴格責(zé)任的規(guī)避，是對社會公平和公正的挑戰(zhàn)。社會救助法則是社會救助發(fā)揮其“安全網(wǎng)”、“平衡器”功能的法律依據(jù)和制度保障。因此，法律規(guī)定的社會救助的權(quán)利和義務(wù)，有關(guān)社會救助的實體規(guī)范和程序規(guī)范，任何組織或個人均不能任意變更，更不能在法律規(guī)范之外創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)。同時，社會救助違法將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
社會救助法制建設(shè)，其意義和價值不僅僅是為滿足救助貧弱者的制度需求，它突破傳統(tǒng)公法和私法劃分的藩籬，建立與之緊密聯(lián)系又區(qū)別鮮明的獨立的第三法律部門，在法學(xué)理論、法律思想、制度規(guī)范、法律實施等方面開創(chuàng)新的領(lǐng)域，在此基礎(chǔ)上完善社會保障法，最終形成與公法私法三足鼎立的格局。此意義非一般的法律制度所能比擬，在權(quán)利而言，救助法治是公民生存權(quán)的保障，而此又是構(gòu)成國家、社會的根本。社會救助法治程度越高，公民權(quán)利的實現(xiàn)和救濟就越有保障；在權(quán)力而言，社會救助法律體系越完善，權(quán)力運行必將越規(guī)范，政府就更加能夠依法行政，社會救助工作就更加高效、務(wù)實和透明，全社會的公平正義就更能得以實現(xiàn)和維持。
根據(jù)當(dāng)前我國社會救助工作的情況，我們認為，要加強社會救助法制建設(shè)，構(gòu)筑有中國特色的救助體系及其法律體系，必須加大工作力度，采取必要措施解決以下問題：
1．形成合理健全的社會救助立法機制，尋求公法私法外的社會救助法的存在空間和價值張揚，從法律思想和法律規(guī)范上建立具有相對獨立價值的社會救助法子系統(tǒng)�！耙豁椃傻闹贫ㄟ^程，往往是對某一制度理性思考的結(jié)果，一部良好的法律應(yīng)當(dāng)能夠蘊涵社會所公認的準(zhǔn)則與價值”。社會救助是在一定經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的救助，需要有效的政策和法律調(diào)控。社會救助政策隨經(jīng)濟發(fā)展和社會變化而相應(yīng)調(diào)整，同樣，社會救助法也在一定程度上體現(xiàn)政策的調(diào)整和變化。社會救助法制建設(shè)受經(jīng)濟活動、政策等的影響是直接而巨大的。在此，涉及到法律與政策、法律與經(jīng)濟的關(guān)系等法學(xué)范疇基本理論問題，而且還涉及對法律的形成機制，特別是相關(guān)影響因素的作用機理等問題。因此，社會救助法治，除考慮立法自身的機制外，還要考慮經(jīng)濟發(fā)展水平，考慮政策變化，把三者有機結(jié)合起來，不能為立法而立法，假借法律規(guī)范的形式大行權(quán)宜的應(yīng)急的社會救助政策，以之培植社會救助管理的制度主干；更不能以社會救助的特殊性而強化政策的作用，漠視或弱化法律對于建設(shè)有中國特色的社會救助體系的思想價值和制度意義。
社會救助法的立法機制，還必須考慮法律規(guī)范的構(gòu)成問題。我們認為，社會救助法的規(guī)范構(gòu)成，包括穩(wěn)定的“核心規(guī)范”，主要為社會救助的一些基本的實體和程序方面的制度。這些制度構(gòu)成社會救助法律的基本框架，相對穩(wěn)定。又包括易變的“變易性規(guī)范”，主要用以應(yīng)急性、強制性的調(diào)節(jié)。這兩個方面涉及到法律的原則性與靈活性、穩(wěn)定性與變易性等問題�？剂课覈鐣戎ぷ鞯膶嶋H情況和發(fā)展需要，社會救助法律框架設(shè)計時，在確立核心規(guī)范，保持法律基本穩(wěn)定的前提下，同時預(yù)留出適度調(diào)整空間，兼顧穩(wěn)定性與開放性、變動性，實現(xiàn)法律自動調(diào)整。另外，社會救助任務(wù)的加重催生了現(xiàn)代意義的社會救助法律制度，而經(jīng)過歸納和抽象的法律制度也在社會救助發(fā)展過程中不斷地調(diào)適修補，變成一種“經(jīng)常性”的制度，具有普適性，不僅適用于轉(zhuǎn)型時期，而且今后發(fā)達的社會救助體系中，還將經(jīng)常地、持久地起到廣泛的規(guī)制作用。因此，要推動社會救助立法上的標(biāo)準(zhǔn)化、指數(shù)化和模型化。
2．規(guī)范公權(quán)對社會救助的干預(yù)。提供社會救助是政府的職責(zé)之一，這也符合當(dāng)代各國福利行政、給付行政的發(fā)展趨勢�！肮駲�(quán)利才是政府權(quán)力之源，政府是為人民而存在的” 。政府（不論中央政府還是地方政府，或者政府的職能部門）在我國當(dāng)前的社會救助中掌控著話語權(quán)，是社會救助名副其實的決策者、管理者、執(zhí)行者和監(jiān)督者，其公權(quán)對社會救助的干預(yù)是全方位、全過程的。從權(quán)力劃分來看，政府在社會救助中享有立法權(quán)、行政權(quán)和監(jiān)督權(quán)；從責(zé)任劃分來看，政府是社會救助的責(zé)任主體，承擔(dān)制度設(shè)計并履行給付義務(wù)。公權(quán)干預(yù)是公民基本權(quán)利實現(xiàn)的決定性因素。對政府權(quán)力的法律控制是貫穿于社會救助法治全過程的中心主題�！坝捎谌鄙賹�(quán)力的有效制約，使得我國公民的人權(quán)也面臨權(quán)力的巨大威脅，應(yīng)該說這是我國人權(quán)立法亟待完善和加強的地方” 。加強對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督是依法行政的核心，也是我國目前依法行政制度中的薄弱環(huán)節(jié) 。建立有中國特色的社會救助體系，必須首先規(guī)范政府公權(quán)，切實依法行政，以權(quán)利、監(jiān)督、責(zé)任等制約政府公權(quán)。我們認為，以法律規(guī)范解決政府公權(quán)對社會救助的干預(yù)，應(yīng)當(dāng)確定以下原則并使之得以完全實現(xiàn)。
第一，政府干預(yù)社會救助的權(quán)力正當(dāng)合法，防止政府權(quán)力異化。由于政府在社會救助中權(quán)責(zé)的特殊性，必須通過立法界定公權(quán)，使政府社會救助的管理內(nèi)容合法，權(quán)責(zé)明晰。另一方面，防止公權(quán)“合法”異化。立法是國家權(quán)力的程序性分配，保障各項權(quán)力對人民的忠誠是立法的根本目的。社會救助立法必然擔(dān)負保障權(quán)利（生存權(quán)）、制約權(quán)力兩大任務(wù)。社會救助公權(quán)不可能只集中在一個或者極少數(shù)幾個部門，所以必須通過法治對政府公權(quán)進行合理分配，既要防止權(quán)力過分集中形成“壟斷經(jīng)營”權(quán)力；又要防止權(quán)力分散，多頭管理，以致職能交叉，相互推委扯皮，造成公共權(quán)力的“重復(fù)建設(shè)”和浪費。要加強社會救助中政府公權(quán)的監(jiān)督，加強社會救助立法權(quán)的制約，規(guī)制政府“造法功能”的不良膨脹，避免“法”之泛化。
第二，依法行政，社會救助程序公正。社會救助法制的基本價值目標(biāo)確定之后，能否通過法律程序?qū)崿F(xiàn)這些價值目標(biāo)是社會救助法治的關(guān)鍵。依法救助不僅依據(jù)法律規(guī)范，還應(yīng)當(dāng)包括法律原則、法律目的和法律精神。要合理行政，高效便民，以維護和實現(xiàn)受助對象的基本權(quán)利為目標(biāo)，結(jié)合實際情況，開展靈活多樣的救助管理活動，著重防止政府權(quán)責(zé)范疇的不作為，不履行給付義務(wù)或履行瑕疵。國家在社會救助中發(fā)揮的作用越積極、越重要，對于程序的要求也就越強烈。因此，必須著力規(guī)范保護公民基本權(quán)利實現(xiàn)的行政程序。社會救助主管部門遵循《全面推進依法行政實施綱要》的要求，“嚴格按照法定程序行使權(quán)力、履行職責(zé)”，“依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)” ，既滿足困難群體的基本生活需求，又維護社會公平。
第三，完善權(quán)利救濟制度，確保公民基本權(quán)利的實現(xiàn)。社會救助法律“不僅應(yīng)宣示權(quán)利，而且還應(yīng)同時配置救濟的各種程序” 。獲得權(quán)利救濟既是尊重和實現(xiàn)受助對象的生存權(quán)，也是受助對象的一項基本權(quán)利。由于社會救助法治的薄弱和實踐操作的不規(guī)范，侵害救助對象權(quán)利的現(xiàn)象時有發(fā)生，“應(yīng)�！闭卟荒堋氨M�！保戎鷻C構(gòu)擅自降低救助標(biāo)準(zhǔn)，甚至挪用救助款物等等，受助對象的生存權(quán)利得不到保障，嚴重影響了他們的基本生活。因此，必須完善權(quán)利救濟制度，建立規(guī)范和操作簡便的司法救濟程序和行政救濟程序，并規(guī)范相應(yīng)的法律援助制度，使其真正發(fā)揮抵抗權(quán)與監(jiān)督的作用 ，排除侵害并加以補救，確實尊重受助對象的基本權(quán)利并保障其權(quán)利的實現(xiàn)。
3．通過立法培植中間力量，盡快推進并實現(xiàn)社會救助的多元化和社會化。我國處于并將長期處于社會主義初級階段，真正完成傳統(tǒng)社會的轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)社會的進一步轉(zhuǎn)型的雙重現(xiàn)代化課題，社會救助的任務(wù)是相當(dāng)繁重的。有效解決困難群體的生活問題，滿足其基本的物質(zhì)和精神需求，是全面建設(shè)小康社會的一項十分緊迫而重大的政治任務(wù)和現(xiàn)實課題，需要調(diào)配社會資源廣泛參與，形成以政府為核心，社會組織和民眾為重要參與力量的救助體系，從過程和結(jié)果上保證公民生存權(quán)的實現(xiàn)。從管理的技術(shù)層面看，社會救助是一項長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須實行動態(tài)管理，如最低生活保障的“應(yīng)保盡保”，農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村扶貧的返貧現(xiàn)象等。政府公權(quán)是社會救助的主導(dǎo)力量，但政府不是萬能的，不可能在社會救助中完全“包干到底”、“包打天下”，如低保對象應(yīng)得收入核實，低保資金監(jiān)管、災(zāi)害監(jiān)測、災(zāi)情評估等。社會組織和民眾是我國未來社會救助事業(yè)的基本力量，其在社會救助中扮演的角色和所發(fā)揮的職能，毫不遜色于政府公權(quán)救助。要加快立法進程，規(guī)范社會救助的中間力量。第一，積極動員社會力量廣泛參與社會救助。加快社會救助法治進程，規(guī)范社會組織和公民在社會救助中的義務(wù)，組織志愿者隊伍，推進社會救助社會化。以“扶貧濟困送溫暖”為主題，進一步加強經(jīng)常性社會捐助工作，健全社會捐助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，廣泛利用各種社會資源，調(diào)動各社會階層的積極性，各盡其力，解決困難群體的基本生活問題。第二，以滿足困難群體的基本需求為目標(biāo)，實現(xiàn)救助方式多元化。社會救助基于一定的事由（法律事實）而發(fā)生，受助對象的需求受經(jīng)濟發(fā)展水平、地域、時間及自身條件等的影響是不一樣的，但其根本目的都是保障基本生活需求。社會力量參與救助，可從物質(zhì)需求和精神需求出發(fā)，采金錢給付、物質(zhì)幫困、溝通交流、心理疏導(dǎo)、精神撫慰等方式，從社會法領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)對特定群體基本權(quán)利的有效保護。第三，規(guī)范救助程序，建立我國嚴密而強大的社會救助網(wǎng)絡(luò)。中間力量的社會救助是我國救助多元化和社會化的必然趨勢，通過立法設(shè)定一套程序，讓各種社會力量進入此預(yù)設(shè)程序，可整合各種社會資源，形成合力，提高社會救助的規(guī)范性、透明度和公信力，以建立和維系長期有效、嚴密細致、相對穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展的社會救助體系。
4．規(guī)范社會救助法的規(guī)劃和體例，尤其防止制定錯位的下位法來實施上位法的現(xiàn)象。“違背法制統(tǒng)一原則和政令不夠暢通問題比較突出，下位法與上位法相抵觸，同一位階的法律規(guī)范相沖突，有令不行、有禁不止等現(xiàn)象嚴重損害了法治方針政策的調(diào)研和起草工作的權(quán)威” 是當(dāng)前行政管理存在著一些深層次的矛盾和問題。當(dāng)前權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)要制定嚴密的社會救助立法規(guī)劃，依法立法，厘清社會救助立法的位階和體例，確定適度的立法進程。同時，社會救助立法不僅要考慮立法過程成本，還要研究其實施后的執(zhí)法成本和社會成本 。我們認為，社會救助法治，一是不能搞統(tǒng)一的社會救助法。所謂統(tǒng)一的社會救助法有兩種理解，一種是條文簡練，僅為原則性規(guī)定的“憲法式”的法律規(guī)范，另一種是內(nèi)容翔實，條文多而全的社會救助法典。本文所指為后者。至于前者，我們認為，簡單的疊加或抽象忽略了社會救助業(yè)務(wù)的復(fù)雜性和多樣化，無助于公民基本權(quán)利的實現(xiàn)，立法、執(zhí)法和司法，甚至學(xué)理研究，均不可趨之。社會救助的內(nèi)容寬泛，具體操作有非常大的區(qū)別，加之當(dāng)前社會救助的法制化程度底，很難用一部法律把各項業(yè)務(wù)規(guī)范起來。以法治的旗號勉強地把社會救助的各項業(yè)務(wù)用法律語言拼湊在一起，無異于拔苗助長。制定統(tǒng)一的社會救助法典，目前條件不成熟，也沒有必要。二是大力推動城鄉(xiāng)居民最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村特困戶救助、災(zāi)害救助、醫(yī)療教育住房救助、法律援助等各領(lǐng)域的高標(biāo)準(zhǔn)立法。應(yīng)當(dāng)制定我國社會救助立法的中長期規(guī)劃，以保障特定群體基本權(quán)利為核心和基石，兼顧各單行法間的協(xié)調(diào)，完善社會救助的各項法律制度。在立法進度上，社會救助的各項單行法是十分急迫的，應(yīng)當(dāng)齊頭并進，沒有主次和輕重之分。這在實務(wù)操作和學(xué)理上都是可行的。在法律位階上，以法律為主干，完備適用要件，形成憲法——法律——法規(guī)的救助法律體系。避免以下位法，尤其是欠完備的政府規(guī)章實施上位法——規(guī)章作為行政政策（授權(quán)的例外）的表現(xiàn)，必須符合憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定 。有關(guān)社會救助的規(guī)章要避免和克服“擴大或者縮小上位法規(guī)定的管理事項范圍、增加或者減少上位法規(guī)定的種類、提高或者降低上位法規(guī)定的幅度；違反上位法規(guī)定，或者自行設(shè)定增加管理相對人義務(wù)的內(nèi)容，或者自行設(shè)定降低或者減少管理相對人合法利益的內(nèi)容” 的問題；避免法律的細則化，產(chǎn)生復(fù)雜的“副法”，跳不出“基本法還不如單行法，單行法還不如國務(wù)院的法規(guī)，國務(wù)院的法規(guī)還不如一個鄉(xiāng)政府的決定，鄉(xiāng)政府的一個文件似乎可以超越憲法” 的怪圈。
此外，在社會救助法與公私法的關(guān)系問題上，社會救助法屬于社會保障法的范疇，是典型的社會法，有其獨立的結(jié)構(gòu)體系和價值體系，但并不排斥公法和私法。相反，社會救助的基本權(quán)利規(guī)范、權(quán)利救濟、社會救助的行政管理程序和監(jiān)督等內(nèi)容離不開公法和私法 ，二者相互銜接，互為補充，構(gòu)筑完整的有中國特色的法律體系。
