[ 葉正鏜 ]——(2005-4-10) / 已閱23221次
人民調(diào)解工作規(guī)范化建設(shè)的幾點(diǎn)思考
大田縣司法局均溪司法所 葉正鏜
2002年9月，中辦、國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)了《最高人民法院、司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期人民調(diào)解工作的意見(jiàn)》，最高人民法院公布了《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》，司法部頒發(fā)了《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，這三個(gè)文件的頒布，為我國(guó)人民調(diào)解制度的發(fā)展和完善注入了新的生機(jī)和活力，使新世紀(jì)的人民調(diào)解工作進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。通過(guò)近年來(lái)的貫徹實(shí)施，人民調(diào)解工作取得了較好的成效，為預(yù)防和減少民間糾紛，避免群體性突發(fā)事件的發(fā)生，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作出了貢獻(xiàn)。當(dāng)前，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)和社會(huì)矛盾糾紛的新特點(diǎn)，給人民調(diào)解工作提出新的、更高的要求。面對(duì)新形勢(shì)、新要求，如何更好地貫徹落實(shí)三個(gè)文件精神，推進(jìn)人民調(diào)解工作的規(guī)范化建設(shè)，已成為一個(gè)重要而現(xiàn)實(shí)的課題。為此，筆者結(jié)合自身所從事的基層司法行政工作實(shí)踐談幾點(diǎn)看法。
一、必須從健全網(wǎng)絡(luò)體系上抓好組織建設(shè)規(guī)范化
人民調(diào)解的組織建設(shè)是開(kāi)展人民調(diào)解工作的基礎(chǔ)，是規(guī)范化建設(shè)的核心。對(duì)此，筆者認(rèn)為應(yīng)根據(jù)糾紛發(fā)生、發(fā)展的情況，本著科學(xué)、合理、管用的原則，按照“五有”、“四落實(shí)”的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)建立健全人民調(diào)解組織，形成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)為主導(dǎo)，村（居）人民調(diào)解委員會(huì)為基礎(chǔ)，企業(yè)、區(qū)域性、行業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)和糾紛信息員為觸角的多層次、寬領(lǐng)域、規(guī)范化的新時(shí)期調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)體系。（1）積極建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)。一是完善立法。根據(jù)我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)是村（居）委員會(huì)設(shè)立的群眾性自治組織，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)（包括區(qū)域性、行業(yè)性調(diào)委會(huì)）的設(shè)立依據(jù)僅有司法部規(guī)章，因此有必要通過(guò)完善立法，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)、區(qū)域性、行業(yè)性調(diào)委會(huì)更高的法律地位。二是針對(duì)前幾年成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法調(diào)解中心（矛盾糾紛調(diào)處辦）在性質(zhì)、構(gòu)成、工作范圍和運(yùn)行機(jī)制上不是嚴(yán)格意義上的人民調(diào)解，也不屬于法定的行政調(diào)解，應(yīng)當(dāng)將其名稱更改為“XX鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民調(diào)解委員會(huì)”，以防止辦事相互推諉的現(xiàn)象發(fā)生。二是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)的工作范圍，即負(fù)責(zé)調(diào)解本轄區(qū)內(nèi)村、企事業(yè)單位人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解不了的疑難、復(fù)雜民間糾紛和跨村、跨單位的民間糾紛。（2）進(jìn)一步鞏固和發(fā)展村級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)。村民委員會(huì)設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)是我國(guó)《憲法》、《民事訴訟法》、《村民委員會(huì)組織法》、《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》規(guī)定的法定組織形式。實(shí)踐表明，大量的民間糾紛是通過(guò)村級(jí)調(diào)委會(huì)解決的，村級(jí)調(diào)委會(huì)解決糾紛的方式已成為廣大人民群眾的首選方式，它是人民調(diào)解的工作基礎(chǔ)，是廣大人民群眾民主自治的較好形式之一，要給予鞏固規(guī)范，增強(qiáng)活力。（3）積極穩(wěn)妥地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非公有制企業(yè)、區(qū)域性、行業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)。新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非公有制企業(yè)職工生產(chǎn)生活中的各種矛盾糾紛、工人下崗引發(fā)的勞資糾紛、企業(yè)與周邊地區(qū)群眾之間的矛盾糾紛已成為影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素，因此建立和發(fā)展企業(yè)人民調(diào)解委員會(huì)已勢(shì)在必行。我們要根據(jù)社會(huì)治安綜合治理和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的要求，積極學(xué)習(xí)推廣借鑒在企業(yè)設(shè)立人民調(diào)解組織的好做法、好經(jīng)驗(yàn)，在具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非公有制企業(yè)建立人民調(diào)解組織。同時(shí)，要在消費(fèi)者協(xié)會(huì)、大型集貿(mào)市場(chǎng)等區(qū)域性、行業(yè)性單位建立人民調(diào)解委員會(huì)或聯(lián)合調(diào)解委員會(huì)。（4）進(jìn)一步完善農(nóng)村基層調(diào)解小組、調(diào)解員或糾紛信息員的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。在設(shè)置調(diào)解小組、調(diào)解員或信息員上應(yīng)不拘一格，建議以自然村（片）、車間、工區(qū)為單位設(shè)置調(diào)解小組，以生產(chǎn)組、樓院為單位設(shè)立調(diào)解員或糾紛信息員。這樣既使網(wǎng)絡(luò)的設(shè)置切合實(shí)際，又便于組織管理。
二、必須從完善內(nèi)部管理上抓好制度建設(shè)規(guī)范化
制度建設(shè)是依法開(kāi)展人民調(diào)解工作的重要保障，也是規(guī)范化建設(shè)的主要內(nèi)容之一。人民調(diào)解組織必須建立起以崗位責(zé)任制為核心內(nèi)容的糾紛排查、登記、學(xué)習(xí)、廉潔、考評(píng)、例會(huì)、統(tǒng)計(jì)、文書(shū)檔案、回訪等一系列規(guī)章制度，保障人民調(diào)解工作的規(guī)范運(yùn)行。尤其要針對(duì)目前統(tǒng)計(jì)工作中存在的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不一，漏報(bào)、甚至不報(bào)的現(xiàn)象，要通過(guò)規(guī)范化建設(shè)促使登記制度和統(tǒng)計(jì)制度的健全和完善。同時(shí)在糾紛信息傳遞與反饋制度方面，也存在糾紛信息反饋不及時(shí)，信息渠道不暢的問(wèn)題，必須通過(guò)發(fā)展信息員隊(duì)伍、建立糾紛信息報(bào)告有功人員獎(jiǎng)勵(lì)制度，切實(shí)改變這種狀況。
三、必須從提高人才素質(zhì)上抓好隊(duì)伍建設(shè)規(guī)范化
人民調(diào)解員隊(duì)伍的素質(zhì)是人民調(diào)解工作質(zhì)量、效果以及人民調(diào)解工作發(fā)展的決定性因素。這需要有一批具有較高政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和文化水平、年富力強(qiáng)的人員加入到人民調(diào)解隊(duì)伍中。但是，目前已建立的村級(jí)人民調(diào)解隊(duì)伍素質(zhì)狀況不盡人意，有相當(dāng)一部分村調(diào)委會(huì)調(diào)解員素質(zhì)較差，不能完全適應(yīng)新形勢(shì)下改革和發(fā)展人民調(diào)解工作的需要。因此在今后工作中，要切實(shí)按照部頒規(guī)章的要求，從提高人才素質(zhì)上下大力氣加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)。一是把好調(diào)解人員選配關(guān)，要把一些具有與新時(shí)期人民調(diào)解工作相適應(yīng)的文化、法律素質(zhì)（主任的文化程度至少在高中以上且要先通過(guò)法律常識(shí)考試）、為人公正、熱心人民調(diào)解工作的人員吸收到人調(diào)隊(duì)伍中。二是推廣“首席調(diào)解員制”、“調(diào)解人員等級(jí)制”、“調(diào)解員聘任制”和“持證上崗制”等好的做法和經(jīng)驗(yàn)。三是通過(guò)舉辦培訓(xùn)班、組織交流、經(jīng)驗(yàn)演講、以會(huì)代訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)觀摩等多種方式，加強(qiáng)對(duì)調(diào)解人員的崗前培訓(xùn)和在崗培訓(xùn)，提高他們的法律政策水平和道德水平、文化水平和調(diào)解工作技能。
四、必須從增強(qiáng)工作實(shí)效上抓好調(diào)解工作程序規(guī)范化
依法調(diào)解是民調(diào)工作的生命所在，這就要求我們必須牢固樹(shù)立依法調(diào)解、規(guī)范調(diào)解的意識(shí)，實(shí)現(xiàn)調(diào)解糾紛程序的規(guī)范化，提高人民調(diào)解工作的社會(huì)公信力。一是調(diào)解糾紛的整個(gè)過(guò)程要堅(jiān)持公開(kāi)、公平和公正，切實(shí)保障依法調(diào)解，平等自愿，尊重當(dāng)事人訴訟權(quán)利三項(xiàng)原則的落實(shí)。二是要特別重視提高人民調(diào)解協(xié)議的規(guī)范化水平，必須從深化民調(diào)改革的總體要求出發(fā)，改進(jìn)并規(guī)范調(diào)解協(xié)議書(shū)的表述方式，使之與民事合同書(shū)在內(nèi)容和形式上力求一致，為實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解制度與訴訟制度銜接創(chuàng)造有利條件。在具體制作上要把握好針對(duì)性、邏輯性、規(guī)范性，遵行評(píng)判說(shuō)理原則，達(dá)到有理有據(jù)，以理服人的效果。三是各級(jí)法院、法庭、司法行政部門(mén)要通過(guò)培訓(xùn)和檢查評(píng)比等方式加強(qiáng)對(duì)各調(diào)委會(huì)的指導(dǎo)，避免調(diào)解糾紛違反程序，調(diào)解協(xié)議書(shū)說(shuō)理不清、表達(dá)不充分，制作要件殘缺等問(wèn)題的發(fā)生，不斷提高人民調(diào)解工作的規(guī)范化、制度化、法制化水平。
五、必須從落實(shí)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)上保障實(shí)現(xiàn)調(diào)解工作規(guī)范化
俗話說(shuō)：“巧婦難為無(wú)米之炊”，經(jīng)費(fèi)保障是一切工作的基礎(chǔ)，而對(duì)于調(diào)解不收費(fèi)的人民調(diào)解工作來(lái)說(shuō)更是迫切需要。省、市《實(shí)施意見(jiàn)》對(duì)辦公設(shè)施的達(dá)標(biāo)、經(jīng)費(fèi)保障落實(shí)等方面作了詳細(xì)規(guī)定，要求各級(jí)政府要把人民調(diào)解工作各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算，但都缺少了對(duì)經(jīng)費(fèi)落實(shí)的督促檢查機(jī)制。根據(jù)縣《實(shí)施意見(jiàn)》，各調(diào)委會(huì)必須在明年全部實(shí)現(xiàn)規(guī)范化，但目前存在部分調(diào)委會(huì)連辦公室都沒(méi)有，調(diào)解員的工作報(bào)酬也無(wú)法落實(shí)，嚴(yán)重制約著人民調(diào)解工作的開(kāi)展。為此，筆者認(rèn)為上級(jí)的綜治委、法院、司法行政部門(mén)要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)攸h委、政府的關(guān)心與支持，把調(diào)委會(huì)主任的工作報(bào)酬納入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的范圍；同時(shí)要建立健全經(jīng)費(fèi)落實(shí)的督促檢查機(jī)制，把辦公設(shè)施、經(jīng)費(fèi)落實(shí)以及專項(xiàng)使用情況作為綜治工作考評(píng)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，實(shí)行重分考評(píng)，以使經(jīng)費(fèi)得以保障落實(shí)。
