[ 谷遼海 ]——(2005-4-29) / 已閱8770次
政府采購起源
作者：谷遼海
文章來源：http://finance.sina.com.cn 2005年04月22日 01:04
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào) 編者的話
以2003年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國政府采購法》為標(biāo)志，被稱為“陽光工程”的我國政府采購制度進(jìn)入法制化軌道。隨著我國政府采購規(guī)模的不斷擴(kuò)大，政府采購方面的爭議也隨之增多，為了讓讀者更系統(tǒng)全面地了解政府采購的法律制度和實(shí)務(wù)操作，我們特邀請北京遼海律師事務(wù)所主任、高級律師谷遼海撰寫這組文章，希望能對讀者有所裨益。
谷遼海
為了開展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┕卜⻊?wù)，世界各國政府利用公共資金獲取貨物、工程或服務(wù)的行為，我們稱之為政府采購（ＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＰｒｏｃｕｒｅｍｅｎｔ），也稱公共采購（ＰｕｂｌｉｃＰｒｏｃｕｒｅｍｅｎｔ）。政府采購不僅僅是指具體的采購過程，還包括采購政策、采購方式、采購程序、監(jiān)督機(jī)制、救濟(jì)途徑等采購規(guī)范的總稱，是一種對公共采購進(jìn)行規(guī)范管理的制度。
這一制度最早形成于18世紀(jì)末和19世紀(jì)初的西方國家。
英國是最早開展政府采購活動(dòng)的國家之一。1782年，英國政府設(shè)立了國家文具公用局，負(fù)責(zé)政府部門辦公用品的采購，該局后來發(fā)展為物資供應(yīng)部，專門負(fù)責(zé)政府各職能部門所需物資的采購。其目的是為了滿足政府日常管理職能的需要，提高政府資金使用效率。政府部門和其他公共機(jī)構(gòu)采購商品和服務(wù)都必須做到“物有所值”，也就是采購的物品總成本和質(zhì)量都必須滿足使用者的要求。為實(shí)現(xiàn)這一要求，就要通過供應(yīng)商之間的競爭，以最合理的價(jià)格采購自己需要的商品和服務(wù)。政府鼓勵(lì)采購方消除不利于小公司參與競爭的障礙，但并不意味著歧視大公司。自從1973年英國加入歐洲經(jīng)濟(jì)共同體（現(xiàn)為歐盟）之后，政府采購就受到日益增多的各種法律條款的限制�，F(xiàn)在，英國政府采購制度已完全走向法制化，除了政府采購一些判例之外，英國的成文法律、法規(guī)也相當(dāng)完善，主要有：《英國公共工程合同規(guī)則》（1991年）、《英國公共設(shè)施供應(yīng)的公用事業(yè)工程合同規(guī)則》（1993年）、《英國公共服務(wù)合約法規(guī)》（1994年）、《公共供應(yīng)合同管理?xiàng)l例》（1995年）。
美國也是世界上實(shí)行政府采購制度較早的國家之一，至今已有200多年的歷史。它起源于自由市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，完善發(fā)展于現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)。1783年美國宣布獨(dú)立，政府采購起初是在國防部門進(jìn)行，實(shí)行直接的自由采購，其后美國政府采購逐步立法，1861年國會(huì)制定了一項(xiàng)法案，要求每一項(xiàng)采購至少要有3個(gè)投標(biāo)人；1868年國會(huì)立法，確立公開招標(biāo)和公開授予合同的程序。這個(gè)階段的民用大宗物資采購都是由政府各個(gè)部門和行政機(jī)構(gòu)分散采購，其特點(diǎn)是分散、重復(fù)、浪費(fèi)和效率低。隨著政府采購制度的發(fā)展，政府采購與國家經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的關(guān)系逐步為人們所認(rèn)識，并作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種手段來認(rèn)識政府采購。1933年美國國會(huì)通過了《購買美國產(chǎn)品法》，這部法律的出臺使得政府采購的作用發(fā)生了變化，充分發(fā)揮了政府采購的宏觀調(diào)控作用，使美國經(jīng)濟(jì)得到了復(fù)蘇。
從1949年開始，美國有關(guān)部門對政府采購狀況進(jìn)行了數(shù)年調(diào)查后，指出了美國政府分散采購存在著五大弊端：一是缺乏統(tǒng)一有效的采購組織，采購效率低；二是政府采購價(jià)格高于私營采購價(jià)格；三是多重采購，物資浪費(fèi)；四是采購人員過剩，素質(zhì)低；五是無法進(jìn)行有效的監(jiān)督和評價(jià)，同時(shí)提出了規(guī)范和統(tǒng)一采購行為的建議報(bào)告。據(jù)此報(bào)告，1949年美國國會(huì)通過了《聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)與行政服務(wù)法案》，賦予美國聯(lián)邦總務(wù)署為聯(lián)邦政府的絕大多數(shù)民用部門組織集中采購的權(quán)力，統(tǒng)一了政府采購政策和方法，從而確立了美國政府集中采購的管理體制。制定頒布了《政府采購條例》，有效地組織了美國聯(lián)邦政府的貨物、工程和服務(wù)的全面采購。但是仍有些部門可根據(jù)特殊需要進(jìn)行自行采購。
從1991年開始，美國漸漸完善政府采購體制和規(guī)則，實(shí)行集中采購和分散采購相結(jié)合的采購模式，但政府采購程序的繁瑣和效率低也常常受到批評。因此，美國1994年頒布了《聯(lián)邦采購合理化法案》、1996年頒布了《克林格爾－科享法案》等。美國政府采購的范圍很廣，即各級政府為了開展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┕卜⻊?wù)的需要，按照法定的方式、方法和程序，利用國家財(cái)政性資金和政府借款，從市場上為政府部門或所屬公共部門購買商品、工程及服務(wù)的行為，都屬于政府采購的范疇。采購金額在2500美元以內(nèi)的實(shí)行分散采購，采購金額在2500美元以上的實(shí)行集中采購。美國政府采購無論用什么樣的采購方式，也無論多大的采購金額，都必須按照一定的步驟和程序進(jìn)行。
法國也是世界上實(shí)行政府采購制度較早的國家之一，可以追溯到它的公共征收和公共征調(diào)制度。19世紀(jì)期間，由于法國進(jìn)行運(yùn)河、道路、鐵路等重要工程建設(shè)，大量進(jìn)行公共征收，依據(jù)法國法律公共征收是政府為了公共利益目的，按法定的形式和實(shí)行公平補(bǔ)償原則，以強(qiáng)制形式采購私人不動(dòng)產(chǎn)。上個(gè)世紀(jì)六十年代，法國出現(xiàn)的公共行政合同，是完整意義上的政府采購合同，采購主體、招標(biāo)采購方式、采購程序等方面與完全政府采購一致，采購對象包括貨物、工程與服務(wù)。
現(xiàn)代意義上的政府采購制度是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。由于國際貿(mào)易的發(fā)展，世界上發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的政府采購規(guī)模越來越大，每年政府采購金額達(dá)數(shù)千億美元，占國際貿(mào)易總額的10％以上。伴隨著國際貿(mào)易一體化的進(jìn)程，形成了國際政府采購制度。到目前，大約有36個(gè)國家和地區(qū)參加了世界貿(mào)易組織的政府采購協(xié)議，覆蓋了主要發(fā)達(dá)國家和地區(qū)。
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