[ 高一飛 ]——(2005-5-12) / 已閱17913次
免費義務(wù)教育是政府責任
高一飛 李湘芬
“百年大計，教育為本�！薄霸倏嗖荒芸嗪⒆樱俑F不能窮教育�！边@樣的語句對于大家來說并不陌生。尤其是在像我們的家鄉(xiāng)一樣偏遠的山村，有關(guān)宣傳義務(wù)教育的標語隨處可見。然而與之形成鮮明對比的是這些地方的教育卻十分落后，其景象觸目驚心。何謂義務(wù)教育，依照法律規(guī)定，指適齡兒童和少年必須接受的，國家、社會、學校、家庭必須予以保證的國民教育。西方國家一般稱“強制教育”。實施義務(wù)教育是世界性趨勢，是未來教育，提高人口素質(zhì)的奠基工程，是文明的標志。我國的義務(wù)教育法從1986年起頒布實施，到現(xiàn)在為止已將近二十年，高等教育已經(jīng)有了突飛猛進的發(fā)展，然而，但是義務(wù)教育現(xiàn)實狀況依然是非常的嚴峻。在呼喚希望工程的同時，我們該反思在這個問題上的政府責任了。
免費受教育權(quán)是公民基本人權(quán)
受教育權(quán)是一項國際公認的基本人權(quán)�！堵�(lián)合國憲章》將促進人權(quán)作為自己的宗旨之一，規(guī)定：聯(lián)合國應(yīng)“促成國際合作，以解決國際間屬于經(jīng)濟、社會、文化、及人類福利性質(zhì)之國際問題，且不分種族、性別、語言、或宗教，增進并激勵對于全體人類之人權(quán)及基本自由之尊重。”但《聯(lián)合國憲章》卻對什么是“人權(quán)與基本自由”沒有下定義�！秶H人權(quán)憲章》將國際社會理解“人權(quán)”含義標準化，為《聯(lián)合國憲章》關(guān)于人權(quán)的規(guī)定提供了權(quán)威性解釋。
《國際人權(quán)憲章》除《聯(lián)合國憲章》中的人權(quán)條款外還包括《世界人權(quán)宣言》、兩個《國際人權(quán)公約》（即《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》）以及《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約任意議定書》。受教育權(quán)在《世界人權(quán)宣言》中是這樣規(guī)定的（第２６條）：“（一）人人都有受教育的權(quán)利，教育應(yīng)當免費，至少在初級和基本階段應(yīng)如此。初級教育應(yīng)屬義務(wù)性質(zhì)。技術(shù)和職業(yè)教育應(yīng)普遍設(shè)立。高等教育應(yīng)根據(jù)成績對一切人平等開放。（二）教育的目的在于充分發(fā)展人的個性并加強對人權(quán)和基本自由的尊重。教育應(yīng)促進各國、各種族或宗教集團間的了解、容忍和友誼，并應(yīng)促進聯(lián)合國維護和平的各項活動。（三）父母對其子女所應(yīng)受的教育的種類，有優(yōu)先選擇的權(quán)利�！�
從《聯(lián)合國憲章》和《世界人權(quán)憲章》的規(guī)定看，受教育權(quán)是國際公認的基本人權(quán)內(nèi)容之一，這種權(quán)利是“人人生而具有的”，它直接關(guān)系到個人能否有尊嚴地生活，能否實現(xiàn)其他相關(guān)人權(quán)，它對人的全面進步都是非常重要的。根據(jù)國際法，與人權(quán)相對的義務(wù)主要是由國家承擔的。因此，平等地保護受教育權(quán)是聯(lián)合國各成員國和國際人權(quán)公約締約國義不容辭的國際責任，是一項國家義務(wù)。
世界各國憲法和法律都非常重視對教育權(quán)的保護，都把教育權(quán)（或教育自由）特別是受教育權(quán)規(guī)定或確認為公民的基本權(quán)利。這些國家憲法的一個共同的特點，就是都接受、認可和確認了國際人權(quán)法關(guān)于人權(quán)的內(nèi)容，將包括受教育權(quán)在內(nèi)的基本人權(quán)吸收為本國憲法中所有公民權(quán)利的一個重要部分，并提供了相應(yīng)的法律和制度保證。在規(guī)定人權(quán)內(nèi)容的前提下，還對本國法律限制人權(quán)作了明確的限制性規(guī)定。在美國，大學以前的教育都是免費教育這種義務(wù)教育不僅對本國公民如此，而且已發(fā)展到在美國臨時居住的人，在美國留學人員的子女同樣可以享受這一權(quán)利。同時義務(wù)教育也是實現(xiàn)其他權(quán)利的基礎(chǔ)。義務(wù)教育，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育的普及與真正落實不僅是國家人口素質(zhì)問題，更是解決困擾社會的“三農(nóng)”問題，建設(shè)小康社會、構(gòu)建和諧社會的總鑰匙；授之以魚，不如授之以漁。不解決目前的農(nóng)村義務(wù)教育問題，試圖在農(nóng)村進行任何改革可能都將是空談。
我國憲法第四十六條：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展�！� 人民的權(quán)利意味著政府的義務(wù)和責任。義務(wù)教育法第四條：“國家、社會、學校和家庭依法保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利�！薄督�(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》的第２條第１款認為教育權(quán)屬于公民“經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利”的范疇。這些權(quán)利的實現(xiàn)并不要求成員國政府“立即”兌現(xiàn)，而是要求“盡最大能力”采取步驟，“逐漸”達到這些權(quán)利的“充分實現(xiàn)”。但是我國政府的在法律中的規(guī)定已經(jīng)承諾 “ 實施義務(wù)教育所需事業(yè)費和基本建設(shè)投資，由國務(wù)院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證”（義務(wù)教育法第十二條）。也就是規(guī)定了義務(wù)教育的經(jīng)費由政府承擔。政府有義務(wù)保障人民受教育權(quán)這一基本權(quán)利的實現(xiàn)。
政府在義務(wù)教育中嚴重失職
官方數(shù)據(jù)顯示目前我國的失學兒童有2700萬，占適齡的一成左右；如果加上不在統(tǒng)計之列的城市民工子女、超生小孩以及統(tǒng)計時的誤差等，估計失學兒童數(shù)目高達5000萬。其實，適齡兒童失學的最根本的原因就是經(jīng)濟問題。22歲的華中農(nóng)業(yè)大學2003屆本科畢業(yè)生徐本禹被提名為2004年央視“感動中國”人物20名候選人之一。他用自己的獎學金和靠勤工儉學掙的錢資助貴州兒童并遠赴貴州山區(qū)大方縣支教。2004年6月26日，華中農(nóng)業(yè)大學校領(lǐng)導去了徐支教的地方，那里的 “屋頂大面積破漏，用塑料布和硬紙板遮雨。地板四處開裂，走在上面提心吊膽；課桌殘缺不全……在這樣的教室里，孩子們上課還是那樣地認真、專注……”。此外，教師流失、城鄉(xiāng)教育水平拉大、教育結(jié)構(gòu)單一、“普九”沖刺的后遺癥等，種種表現(xiàn)形式歸根結(jié)底一個字，難就難在教育經(jīng)費上。至此，我們不得不承認我國政府實施“義務(wù)教育”的承諾是流于形式，或者說是失敗了。
改革開放二十年來，國家經(jīng)濟與人民收入同步增長，然而國家教育經(jīng)費開支與經(jīng)濟發(fā)展脫軌。國務(wù)院早在1993年頒發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》就確定在2000年國家財政性教育經(jīng)費要達到國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%，但直到今天，教育經(jīng)費的投入也僅占3%左右，以至于竟荒唐的淪落到比世界上最貧窮的國家之一烏干達還低的水準。國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例達到4％，一直是教育界的夢想。盡管2001年這一比例走出長期保持的2.4％左右的低谷，上升到 3.19％，但與世界5％的平均水準仍相差甚遠。只能與柬埔寨（2.9%，1996年數(shù)字）、尼泊爾（3.1%）等亞洲窮國相提并論。更為嚴重的現(xiàn)實情況是低水平的教育經(jīng)費投入并沒有完全用來發(fā)展教育，而是被有關(guān)部門作為它用；有的地方由于財政緊張，資金短缺，教育經(jīng)費根本就到不了位。
另外，教育資源不平等造成了城鄉(xiāng)之間的義務(wù)教育經(jīng)費投入存在明顯的差距，教育不平等已成為無可辯駁的事實。有關(guān)部門統(tǒng)計義務(wù)教育階段，國家在農(nóng)村的投入僅占對城市投入的六成左右。令人遺憾的是，城鄉(xiāng)差距至今沒有絲毫改善，反而在不斷擴大。資料顯示，目前我國義務(wù)教育經(jīng)費的投入中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔78％左右，縣財政負擔約9％，省地負擔約11％，中央財政只負擔2％。必須看到縣鄉(xiāng)兩級負擔的87％基本上都直接來自農(nóng)民──農(nóng)村義務(wù)教育的費用基本上都是由農(nóng)民直接承擔的。本來基礎(chǔ)就薄弱的縣、鄉(xiāng)財政在發(fā)展義務(wù)教育中承擔了主要責任，而財力較強的省和中央級財政，卻承擔了較小的責任。這與世界上大多數(shù)國家的政策恰恰相反。實際上民可以不管這些經(jīng)費由哪一級政府承擔，這是各級政府內(nèi)部的責任分配問題，貴州山區(qū)的青少年有權(quán)利與北京的青少年一樣向中央政府要求享受義務(wù)教育的權(quán)利，而不是靠北京等城市的民間組織發(fā)起的希望工程來實現(xiàn)受教育權(quán)。
綜觀以上現(xiàn)實情況，我國的“義務(wù)教育”便具有了非同尋常的“中國特色”。義務(wù)教育不僅要收取書本費，還滑稽地要交納高額的學雜費。反觀其他國家，在“義務(wù)教育” 的范求圍，不僅書本費、學雜費全免，國家還在學校提供免費的學習用品和膳食。差距可謂天壤之別。正是由于政府尤其是中央政府的缺位，遠未履行責任，才使得“義務(wù)教育”化為鏡花水月。
義務(wù)教育是為全體兒童提供一種養(yǎng)成國民素質(zhì)的基礎(chǔ)性教育，應(yīng)該是由國家立法予以保證、由政府舉辦，強迫性、免費的教育。義務(wù)教育中的“義務(wù)”，是指國家保障兒童受教育權(quán)利的義務(wù)，以及對社會所承擔的義務(wù)，而不是相反。各級政府在現(xiàn)實中將義務(wù)教育的“義務(wù)”推給社會與家長的做法是錯誤的、不負責任的。各級政府在義務(wù)教育中所扮演的角色與其轟轟烈烈地宣揚要打造責任政府的口號相去甚遠。面對義務(wù)教育危機，喊一些典型的假、大、空的政治宣傳口號，做些形式主義的過場，然后一切的一切都“不了了之”的官場現(xiàn)象，再也不能繼續(xù)下去。我們認為政府要有所為，有所不為，在義務(wù)教育、提高全民素質(zhì)方面，政府應(yīng)當發(fā)大力氣，投入更多的人力物力；而在高等教育方面則應(yīng)當主要由受教育者個人承擔。
又是一年春暖花開，當學生們背起書包上學堂的時候，一年一度的全國人大會議在北京召開了。溫家寶總理在3月5日開幕的十屆全國人大三次會議上作政府工作報告時表示，從今年起，免除國家扶貧開發(fā)工作重點縣農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學生的書本費、雜費，并補助寄宿學生生活費。總理在報告中還說，到2007年在全國農(nóng)村普遍實行這一政策，使貧困家庭的孩子都能上學讀書，完成義務(wù)教育。這僅僅表明中央政府認識到目前義務(wù)教育的困境，意識到政府在這方面應(yīng)肩負的重大責任，而提出解決問題的措施和出路。但是，這些措施在地方、在基層能否切實和有效地落實，誰都無法過早地預(yù)言和報以過于樂觀的態(tài)度。開學初始，社會上吵國家扶貧開發(fā)工作重點縣得沸沸揚揚的教育亂收費問題就是很好的例證。而且這種“免除”還只是針對國家扶貧開發(fā)工作重點縣中的貧困家庭，這只是廣大有權(quán)義務(wù)教育權(quán)利者中的極少數(shù)而已，還有更多的人必須自己承擔本該由政府承擔的教育經(jīng)費。
應(yīng)當追究政府違法的責任
我們認為落實義務(wù)教育，當然是一項包括多種措施并舉的系統(tǒng)工程，但最關(guān)鍵的還在于建立和完善義務(wù)教育的相關(guān)法律，并進一步嚴格執(zhí)行這些法律。如果不完善立法，嚴格執(zhí)法，通過理性的制度來解決問題，而是象中央電視希望工程義演一樣以情動人、呼喚自愿捐助的方式來解決問題（當然，這種方式也是需要的），則在一個地方“愛的呼喚”之后，其他地方的問題依然存在，這是治標不治本的輔助性措施。
我國立法并沒有明確政府在義務(wù)教育中承擔的后果性責任。義務(wù)教育法第十二條規(guī)定，“實施義務(wù)教育所需事業(yè)費和基本建設(shè)投資，由國務(wù)院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證。國家用于義務(wù)教育的財政撥款的增長比例，應(yīng)當高于財政經(jīng)常性收入的增長比例，并使按在校學生人數(shù)平均的教育費用逐步增長。地方各級人民政府按照國務(wù)院的規(guī)定，在城鄉(xiāng)征收教育事業(yè)費附加，主要用于實施義務(wù)教育。國家對經(jīng)濟困難地區(qū)實施義務(wù)教育的經(jīng)費，予以補助。國家鼓勵各種社會力量以及個人自愿捐資助學。 國家在師資、財政等方面，幫助少數(shù)民族地區(qū)實施義務(wù)教育。”任何法規(guī)都有“法律責任” 這一部分（雖然有的法規(guī)并不明確標明“法律責任”這一標題），義務(wù)教育法第十五條也規(guī)定了政府的法律責任：“地方各級人民政府必須創(chuàng)造條件，使適齡兒童、少年入學接受義務(wù)教育。除因疾病或者特殊情況，經(jīng)當?shù)厝嗣裾鷾实囊酝猓m齡兒童、少年不入學接受義務(wù)教育的，由當?shù)厝嗣裾畬λ母改富蛘咂渌O(jiān)護人批評教育，并采取有效措施責令送子女或者被監(jiān)護人入學。對招用適齡兒童、少年就業(yè)的組織或者個人，由當?shù)厝嗣裾o予批評教育，責令停止招用；情節(jié)嚴重的，可以并處罰款、責令停止營業(yè)或者吊銷營業(yè)執(zhí)照�！�
有意思的是，義務(wù)教育法雖然規(guī)定“地方各級人民政府必須創(chuàng)造條件，使適齡兒童、少年入學接受義務(wù)教育”。但對于創(chuàng)造什么樣的條件，規(guī)定的僅僅是對其他人的管理，只字不提政府違法如何處理的問題，根本不需承擔任何責任。有義務(wù)而無違背義務(wù)的后果的法律責任是不完備和難以產(chǎn)生實際效果的法律責任，反而破壞法律權(quán)威，它只會讓人們產(chǎn)生“就該如此的”錯覺�？梢�，義務(wù)教育法的法律責任規(guī)定為政府把義務(wù)教育的責任推給家長和社會提供了法律依據(jù)。因此，全國人大應(yīng)當修改義務(wù)教育法，明確規(guī)定政府應(yīng)當提供免費義務(wù)教育；對中央政府的政策和法規(guī)違背義務(wù)教育法的，應(yīng)當進行司法審查，對地方政府違背義務(wù)教育責任的，應(yīng)當追究其法律責任。還可以制定《教育投入法》以加大國家教育經(jīng)費投入，保證義務(wù)教育經(jīng)費的穩(wěn)定來源。要健全和完善這些法律在法律責任方面的規(guī)定，不留法律真空；完善程序，使其具有可操作性。
當然，對修改以后的法律，如果不嚴格執(zhí)法，紙上的法律不能轉(zhuǎn)化為活生生的規(guī)范政府和個人行為的法律，不能對違反法律規(guī)定的政府和個人追究行政責任或刑事責任， 那么就只能是紙上談兵，流于形式。對此我們認為可以將追究政府義務(wù)教育失職的責任納入行政訴訟的范圍，的受義務(wù)教育權(quán)的失學人員和其法定代理人可以以有關(guān)政府部門為被告提起行政訴訟。
要把所有的問題連根拔起，困境才能得已真正的改觀。要擺脫義務(wù)教育的困境必須在法治渠道上解決問題。
高一飛，西南政法大學副教授、法學博士，現(xiàn)為美國丹佛大學美中合作中心訪問學者，曾兼任重慶市渝北區(qū)人民檢察院檢察長助理，重慶必楊律師事務(wù)所律師。
李湘芬，重慶自由作家。
文章為二人網(wǎng)上互動共同完成
