[ 文穎 ]——(2005-5-18) / 已閱12401次
試論法釋?zhuān)?004）14號(hào)“解釋”對(duì)承包商
付款擔(dān)保制度的影響
湖南金州律師事務(wù)所 文穎律師
承包商付款擔(dān)保，是指為保障分包商和材料供應(yīng)商的工程款和材料款的清償，承包商向開(kāi)發(fā)商提供法律認(rèn)可的擔(dān)保，受益人則為分包商和材料供應(yīng)商。在承包商沒(méi)有按規(guī)定向分包商、材料供應(yīng)商支付款項(xiàng)時(shí)，分包商、材料供應(yīng)商可以通過(guò)承包商在開(kāi)發(fā)商處提供的擔(dān)保獲取相應(yīng)的款項(xiàng)。
承包商付款擔(dān)保的方式，常見(jiàn)的有兩種：一為保函擔(dān)保，即由承包商向開(kāi)發(fā)商提供履約保函，在承包商沒(méi)有按規(guī)定向分包商、材料供應(yīng)商支付款項(xiàng)時(shí)，分包商、材料供應(yīng)商可以憑保函復(fù)印件和開(kāi)發(fā)商出具的證明文件直接要求提供保函的銀行支付相關(guān)款項(xiàng)；一為履約保證金擔(dān)保，即由承包商向開(kāi)發(fā)商交付一定數(shù)額的履約保證金。當(dāng)承包商沒(méi)有按規(guī)定向分包商、材料供應(yīng)商支付款項(xiàng)時(shí)，分包商、材料供應(yīng)商可以直接要求開(kāi)發(fā)商從履約保證金中支付相關(guān)款項(xiàng)。
實(shí)踐中，在我國(guó)推行承包商的保函擔(dān)保制度必須以建設(shè)單位風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制為前提。作為保證人的銀行是因?yàn)樯暾?qǐng)人承包商的要求出具保函的，保證人必須對(duì)承包商的信用狀況充分了解方能控制自身風(fēng)險(xiǎn)。由于我國(guó)工程款拖欠問(wèn)題嚴(yán)重，銀行為承包商出具保函存在較大風(fēng)險(xiǎn)，且受?chē)?guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策、中國(guó)人民銀行121號(hào)文件的影響，銀行在涉及房地產(chǎn)項(xiàng)目授信時(shí)非常謹(jǐn)慎，銀行為承包商出具履約保函難以成為我國(guó)當(dāng)前承包商付款擔(dān)保的主要方式。故履約保證金擔(dān)保成為我國(guó)當(dāng)前承包商付款擔(dān)保的主要方式。
關(guān)于“履約保證金”的法律定性卻給廣大的司法工作者帶來(lái)了一個(gè)未解的難題。一部分司法工作者認(rèn)為，我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條規(guī)定：“招標(biāo)文件要求中標(biāo)人提交履約保證金的，中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)提交�！边@說(shuō)明了履約保證金制度受到了法律的肯定，是有效的民事法律行為；一部分司法工作者認(rèn)為，在工程未支付首筆工程款之前就要求承包商向開(kāi)發(fā)商交付工程預(yù)算總價(jià)的10－20％作為履約保證金是一種“名為履約擔(dān)保、實(shí)為墊資施工”的民事行為，依據(jù)國(guó)家建設(shè)部、原國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、財(cái)政部1996年6月4日作出的《關(guān)于嚴(yán)格禁止在工程建設(shè)中帶資承包的通知》的規(guī)定應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效的民事行為。且我國(guó)《擔(dān)保法》明確只有“保證、抵押、質(zhì)押、留置和定金”五種形式，履約保證金不屬于五者方式中的任何一種，不應(yīng)受到法律支持。
最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》（ 法釋2004第14號(hào) ）第二十六條第二款規(guī)定“實(shí)際施工人以發(fā)包人為被告主張權(quán)利的，人民法院可以追加轉(zhuǎn)包人或者違法分包人為本案當(dāng)事人。發(fā)包人只在欠付工程價(jià)款范圍內(nèi)對(duì)實(shí)際施工人承擔(dān)責(zé)任�！钡诹鶙l規(guī)定“當(dāng)事人對(duì)墊資和墊資利息有約定，承包人請(qǐng)求按照約定返還墊資及其利息的，應(yīng)予支持，但是約定的利息計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)高于中國(guó)人民銀行發(fā)布的同期同類(lèi)貸款利率的部分除外�！鄙鲜鰞蓷l規(guī)定賦予了承包商付款擔(dān)保制度新的涵義。
一、“解釋”第二十六條第二款的規(guī)定給開(kāi)發(fā)商履行施工總承包合同帶來(lái)了一系列不確定因素的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)開(kāi)發(fā)商監(jiān)督和管理承包商的債務(wù)履行提出了更高的要求。
按照合同的相對(duì)性來(lái)講，實(shí)際施工人應(yīng)當(dāng)向與其有合同關(guān)系的承包商主張權(quán)利，而不應(yīng)當(dāng)向開(kāi)發(fā)商主張權(quán)利，但新的司法解釋從法律上賦予了實(shí)際施工人這項(xiàng)權(quán)利。作為開(kāi)發(fā)商而言，因施工總承包合同形成的潛在的債務(wù)人主體增多，自身風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大。
該規(guī)定給開(kāi)發(fā)商將會(huì)帶來(lái)一系列不確定因素的風(fēng)險(xiǎn)，根本原因源于：施工總承包合同的訂立、變更、履行、結(jié)算原是發(fā)生在開(kāi)發(fā)商與承包商之間的，新規(guī)定的頒布使實(shí)際施工人有權(quán)直接介入到該合同的各個(gè)階段，使開(kāi)發(fā)商潛在的債務(wù)人主體增多；開(kāi)發(fā)商在不可預(yù)測(cè)、不可知悉、不可控制分包、轉(zhuǎn)包合同的訂立和實(shí)際履行的情況下，需要承擔(dān)代承包商向?qū)嶋H施工人履行給付工程款的義務(wù)。
雖然“解釋”第二十六條第二款還規(guī)定“發(fā)包人只在欠付工程價(jià)款范圍內(nèi)對(duì)實(shí)際施工人承擔(dān)責(zé)任。”但因?yàn)楹贤黧w的多元化以及開(kāi)發(fā)商、實(shí)際施工人互不知悉、互不認(rèn)可對(duì)方合同的真實(shí)性和有效性，“欠付工程價(jià)款范圍”將成為爭(zhēng)議焦點(diǎn)。
結(jié)合工程的實(shí)際情況，例舉開(kāi)發(fā)商的風(fēng)險(xiǎn)如下：
1、工程竣工后，開(kāi)發(fā)商與承包商達(dá)成結(jié)算協(xié)議。但實(shí)際施工人以結(jié)算協(xié)議所確定的工程價(jià)款損害了自身利益，不能滿(mǎn)足分包、轉(zhuǎn)包合同的約定為由，要求撤銷(xiāo)該協(xié)議；
2、開(kāi)發(fā)商與承包商達(dá)成延期付款協(xié)議。但實(shí)際施工人以延期付款協(xié)議損害了自身利益，不能滿(mǎn)足分包、轉(zhuǎn)包合同的約定為由，要求撤銷(xiāo)該協(xié)議；
3、承包商無(wú)法完成施工總承包合同約定的義務(wù)，導(dǎo)致工程部分履行。開(kāi)發(fā)商因?yàn)槌邪踢`約而要求承包商承擔(dān)違約賠償責(zé)任，而實(shí)際施工人以自身無(wú)違約行為為由直接向開(kāi)發(fā)商主張權(quán)利；
4、開(kāi)發(fā)商無(wú)法知悉和判斷承包商與實(shí)際施工人訂立的分包或轉(zhuǎn)包合同的真實(shí)性，開(kāi)發(fā)商無(wú)法知悉和判斷承包商對(duì)實(shí)際施工人的實(shí)際付款進(jìn)度；
5、如分包或轉(zhuǎn)包合同中未對(duì)工程造價(jià)予以明確，后又未完成工程結(jié)算，實(shí)際施工人要求按照開(kāi)發(fā)商與承包商訂立的工程總承包合同給付工程款；甚至，實(shí)際施工人要求按照定額的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)給付工程款。
綜上可見(jiàn)，“解釋”第二十六條第二款的規(guī)定雖然加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)，但卻給開(kāi)發(fā)商上了一個(gè)緊箍咒，不僅要求開(kāi)發(fā)商嚴(yán)格依照合同支付工程款，還要求開(kāi)發(fā)商嚴(yán)格監(jiān)督和管理承包商的債務(wù)履行。在此前提下，開(kāi)發(fā)商在訂立施工總承包合同時(shí)實(shí)施承包商付款擔(dān)保條款，對(duì)于保障開(kāi)發(fā)商權(quán)益、避免開(kāi)發(fā)商風(fēng)險(xiǎn)顯得尤為重要。
二、“解釋”第六條的規(guī)定確認(rèn)了墊資施工行為的合法有效性，給開(kāi)發(fā)商實(shí)施承包商履約保證金擔(dān)保掃清了法律障礙。
1、墊資施工的定義：
墊資施工，是指建設(shè)工程的承、發(fā)包雙方在簽訂施工合同時(shí)明確約定，建設(shè)單位不按照《建筑安裝承包合同條例》的規(guī)定預(yù)付工程款，而由施工單位自帶資金先行施工，工程實(shí)施到一定階段或程度時(shí)，再由建設(shè)單位分期分批地給付施工單位工程款的工程施工合同。
根據(jù)《建筑安裝承包合同條例》的規(guī)定，建安合同中，建設(shè)單位與施工單位的建設(shè)工程施工承包合同一經(jīng)簽訂，建設(shè)單位即應(yīng)依約先向施工單位預(yù)付一定數(shù)量的工程備料款，該款一般為總造價(jià)的30％；施工單位以此來(lái)啟動(dòng)工程。以后建設(shè)單位再分次按施工的形象進(jìn)度撥款，直至工程完工，建設(shè)單位應(yīng)支付工程結(jié)算款總額的90％-95％，剩余5％-10％做為建設(shè)單位留置的質(zhì)量保證金。
2、“解釋”頒布前墊資施工問(wèn)題的法律淵源與司法實(shí)踐
我國(guó)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)均對(duì)墊資施工問(wèn)題無(wú)明確規(guī)定，“解釋”生效前僅有的法律淵源是建設(shè)部、原國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部于1996年頒布的《關(guān)于嚴(yán)格禁止在工程建設(shè)中帶資承包的通知》對(duì)墊資施工問(wèn)題作出了禁止性規(guī)定。該通知規(guī)定，任何建設(shè)單位都不得以要求施工單位帶資承包作為招標(biāo)條件，更不得強(qiáng)行要求施工單位將此類(lèi)內(nèi)容寫(xiě)入工程承包合同……施工單位不得以帶資承包作為競(jìng)爭(zhēng)手段承攬工程。
在之前的司法實(shí)踐中，墊資施工條款往往也是按照無(wú)效協(xié)議處理的。最高人民法院法公布（2000）第54號(hào)民事判決書(shū)認(rèn)為，建筑公司墊資違反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的法律法規(guī)而無(wú)效。各地法院也參照該判決認(rèn)定墊資施工條款的法律效力。
3、“解釋”認(rèn)定墊資施工條款合法有效性的理由
最高人民法院副院長(zhǎng)黃松有在接受《人民法院報(bào)》記者的采訪(fǎng)時(shí)，闡述了“解釋”認(rèn)定墊資施工條款合法有效性的理由，其理由有三：一是建筑市場(chǎng)墊資比較普遍，發(fā)包人要求承包人墊資，如果承包人不帶資、墊資也難以承攬到工程，如果不承認(rèn)墊資有效，不利于保護(hù)承包人的合法權(quán)益。二是我國(guó)已經(jīng)加入ＷＴＯ，建筑市場(chǎng)是開(kāi)放的，建筑市場(chǎng)的主體可能是本國(guó)的企業(yè)，也可能是外國(guó)的企業(yè)，而國(guó)際建筑市場(chǎng)是允許墊資的，如果我國(guó)法院認(rèn)定墊資一律無(wú)效，違反國(guó)際慣例，與國(guó)際建筑市場(chǎng)的發(fā)展潮流相悖。三是根據(jù)《合同法》第五十二條規(guī)定，必須是違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，才能認(rèn)定合同無(wú)效。但是從法律規(guī)定的層次看，《關(guān)于嚴(yán)格禁止在工程建設(shè)中帶資承包的通知》不屬于法律、行政法規(guī)，不能成為人民法院認(rèn)定合同條款無(wú)效的法律依據(jù)。
4、“解釋”認(rèn)定墊資施工條款合法有效性對(duì)于開(kāi)發(fā)商實(shí)施承包商付款擔(dān)保條款的意義。
基于“解釋”認(rèn)定墊資施工條款具備合法有效性，在新的法律、法規(guī)未對(duì)履約保證金作出明確規(guī)定之前，開(kāi)發(fā)商收受承包商履約保證金的行為應(yīng)視為合法有效的民事行為�！懊麨槁募s擔(dān)保、實(shí)為墊資施工”將難以成為認(rèn)定履約保證金無(wú)效的理由�？梢哉f(shuō)，“解釋”第六條的規(guī)定給開(kāi)發(fā)商實(shí)施承包商履約保證金擔(dān)保掃清了法律上的障礙。
三、承包商付款擔(dān)保制度的立法前瞻
雖然“解釋”的頒布使開(kāi)發(fā)商收受承包商履約保證金的行為受到法律保護(hù)，但從規(guī)范的角度講，筆者認(rèn)為現(xiàn)行的由開(kāi)發(fā)商直接收受承包商履約保證金的方式并不應(yīng)得到立法提倡。其理由如下：
1、履約保證金作為合同擔(dān)保的一種方式，開(kāi)發(fā)商在收受該款項(xiàng)之后應(yīng)當(dāng)將其存入保證金專(zhuān)用帳戶(hù)，不得挪作它用。但開(kāi)發(fā)商在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中往往資金短缺，外出化緣不如就地取材，將履約保證金挪作工程款使用。從而給承包商造成了風(fēng)險(xiǎn)，不能充分保證締約雙方的平等和公正。
2、履約保證金由開(kāi)發(fā)商收受不能充分保障分包商和材料供應(yīng)商的工程款和材料款的清償。如遇開(kāi)發(fā)商挪用履約保證金、開(kāi)發(fā)商向承包商索賠等情形，分包商和材料供應(yīng)商很難從處于資金控制權(quán)的開(kāi)發(fā)商手中獲取因履約保證金所產(chǎn)生的代付款。
筆者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)范對(duì)于履約保證金的規(guī)定還很不足。為規(guī)范建筑市場(chǎng)，保障開(kāi)發(fā)商和承包商的合法權(quán)益，使雙方的風(fēng)險(xiǎn)最小化，應(yīng)盡快立法。新的規(guī)范應(yīng)當(dāng)解決以下問(wèn)題：第一，履約保證金的收受權(quán)不能由開(kāi)發(fā)商直接行使，而應(yīng)當(dāng)是由開(kāi)發(fā)商委托的銀行或其他社會(huì)資信力強(qiáng)的單位代為行使。第 二，履約保證金不得挪作它用。如開(kāi)發(fā)商與承包商有墊資施工的合意雙方必須另簽墊資施工協(xié)議，亦不得將履約保證金與墊資施工混同。第三、履約保證金的最高額限制。
