[ 何寧湘 ]——(2005-5-28) / 已閱38309次
（一）國防、外交等國家行為；
�。ǘ┬姓ㄒ�(guī)、規(guī)章或者行政機關制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；
（三）行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；
�。ㄋ模┓梢�(guī)定由行政機關最終裁決的具體行政行為。[9]
《最高人民法院關于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》
一、受案范圍
第一條 公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。
公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：
�。ㄒ唬┬姓V訟法第十二條規(guī)定的行為；
�。ǘ┕�、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為；
(三)調解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為；
(四)不具有強制力的行政指導行為；
(五)駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為；
(六)對公民、法人或者其他組織權利義務不產(chǎn)生實際影響的行為。
第二條 行政訴訟法第十二條第（一）項規(guī)定的國家行為，是指國務院、中央軍事委員會、國防部、外交部等根據(jù)憲法和法律的授權，以國家的名義實施的有關國防和外交事務的行為，以及經(jīng)憲法和法律授權的國家機關宣布緊急狀態(tài)、實施戒嚴和總動員等行為。
第三條 行政訴訟法第十二條第（二）項規(guī)定的“具有普遍約束力的決定、命令”，是指行政機關針對不特定對象發(fā)布的能反復適用的行政規(guī)范性文件。
第四條 行政訴訟法第十二條第（三）項規(guī)定的“對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”，是指行政機關作出的涉及該行政機關公務員權利義務的決定。
第五條 行政訴訟法第十二條第(四)項規(guī)定的“法律規(guī)定由行政機關最終裁決的具體行政行為”中的“法律”，是指全國人民代表大會及其常務委員會制定、通過的規(guī)范性文件。[10]
從上述法律規(guī)定看，行政訴訟法規(guī)定的受案范圍是行政機關的具體行政行為，而不能針對抽象行為以及法定不可訴行為提出訴訟。同時可以看到，《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍相對窄，而并非寬泛。楊茂提起行政訴訟是針對成都市教育局作出的《教師申訴處理意見書》，而此行為正是具體行政行為，楊茂提起訴訟的合法性不言而喻。如果說成都市教育局無作出《教師申訴處理意見書》行政職權那是行政違法的問題，這個行政違法問題不影響行政相對人提起行政訴訟，更與行政訴訟受案范圍無關，成都市教育局以無行政職權無管轄權為由，指控一審法院違反程序法受理本案，實際上是一種偷換概念的手法或者說犯了偷換概念的錯誤，也許成都市教育局與其代理人還沒有弄明白具體行政行為與有無行政職權同行政訴訟受案范圍關系。
從最高人民法院的“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍�！彼痉ń忉尶�，司法解釋已對《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍作了審判時具體應用法律的“拓展”，此時行政訴訟受案范圍較為寬泛。據(jù)成都市教育局的上訴抗辯“無作出《教師申訴處理意見書》行政職權”理由分析，其也承認作出《教師申訴處理意見書》本身是行政行為，只是謊稱“無行政職權”罷了，而根據(jù)司法解釋只要是對“具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服”提出訴訟的，都是人民法院行政訴訟的受案范圍，由此楊茂提出本案行政訴訟是成立的，一審法院受理并審理以及成都市中級人民法院的(2004)成立行終字第22號行政裁定書是正確合法的。
另外，前面已提到成都市教育局稱自己的行為是“是居間調解和類似于仲裁的處理活動”，它是試圖借用司法解釋第一條第二款第（三）項規(guī)定來推翻本案訴訟。司法解釋中的“調解行為”是指有行政機關參與調解各方當事人自愿進行調解的行為，而本案根本不存在“調解”的事實，且法律根本沒有賦予教育行政機關對其所謂“人事爭議”組織調解的調解權。另一方面，司法解釋也明確規(guī)定“法律規(guī)定的仲裁行為”不可訴，這是依據(jù)我國《仲裁法》的規(guī)定作出的司法解釋，我國沒有任何一部法律賦予行政機關享有仲裁權，而成都市教育局依據(jù)什么法律規(guī)定獲得得的仲裁權？從形式上看，《教師申訴處理意見書》載明“自送達之日起生效”，這一點恰恰證明“調解”根本不存在。調解生效的情形有二：1、在當事人自愿達成或接受的調解方案文本或記錄上簽字起生效；2、審判改革前，法院主持的調解也是以當事人簽字為準，法院制作調解書后送達時，如果當事人拒簽或拒收，視為反悔，而壓根沒有送達之日生效一說。而今法院往往運用電腦現(xiàn)代化辦公手段，當場制作調解書的情形下，幾乎沒有反悔機會。因此“是居間調解和類似于仲裁的處理活動”完全是徹頭徹尾的謊言，怎么可能以謊言推翻行政訴訟案件呢，如果這樣的謊言都能站得住，那么“民告官”的行政訴訟制度就沒有設立的絲毫必要了。
第四、依據(jù)國家教委關于《中華人民共和國教師法》若干問題的實施意見 八、關于教師申訴 (三)對學�；蛘咂渌逃龣C構提出的申訴，主管教育行政部門應當在收到申訴書的次日起3 0天內進行處理。對當?shù)厝嗣裾嘘P行政部門提出的申訴，受理申訴的行政機關也應當及時作出處理，不得拖延推諉。逾期未作處理的，或者久拖不決，其申訴內容涉及人身權、財產(chǎn)權以及其他屬于行政復議、行政訴訟受案范圍的，申訴人可以依法提起行政復議或者行政訴訟。(四)行政機關作出申訴處理決定后，應當將申訴處理決定書發(fā)送給申訴當事人。申訴處理決定書自送達之日起發(fā)生效力。申訴當事人對申訴處理決定不服的，可向原處理機關隸屬的人民政府申請復核。其申訴內容直接涉及其人身權、財產(chǎn)權及其他屬于行政復議、行政訴訟受案范圍事項的，可以依法提起行政復議或者行政訴訟。的具體規(guī)定，本案楊茂老師的申訴內容完全涉及其人身權、財產(chǎn)權，因此，本案不服成都市教育局作出的《教師申訴處理意見書》而提起的訴訟只能是行政訴訟。
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[三、二審判決書所歸納的焦點 ]
一、本案是否屬于行政訴訟法規(guī)定的受理范圍；
二、成都市教育局對楊茂的申訴是否具有作出處理決定的行政職權；
三、成都市教育局適用《四川省國家行政機關、全民所有制事業(yè)單位辭退工作人員暫行辦法》的規(guī)定對楊茂作出辭退處理是否正確；
四、成都市教育局作出的《教師申訴處理意見書》的行政程序是否合法。[11]
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[四、二審判決的認定 ]
焦點一：
本院認為，本院(2004)成立行終字第22號行政裁定書是已發(fā)生法律效力的行政裁定書，該裁定已認定，成都市教育局按照《中華人民共和國教師法》第三十九條作出處理的行為屬于具體的教育行政行為。根據(jù)國家教委《關于<教師法>若干問題的實施意見》和《中華人民共和國行政復議法》第十二條的規(guī)定，楊茂可以依法選擇提起行政訴訟。遂依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一款第(二)項的規(guī)定作出裁定，撤銷成都市青羊區(qū)人民法院(2004)青羊立字第12號行政裁定；本案由成都市青羊區(qū)人民法院立案受理。因此，成都市教育局提出的其作出的《教師申訴處理意見書》是調解行為，應適用《關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條第二款第(三)項的規(guī)定不具可訴性的理由不能成立，本院不予支持。
焦點二：
本院認為，根據(jù)《中華人民共和國教師法》第二條關于“本法適用于在各級各類學校和其他教育機構中專門從事教學工作的教師”和第三十九條關于“教師對學校或者其他教育機構侵犯其合法權益的，或者對學�；蛘咂渌逃龣C構作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應當在接到申訴的三十日內，作出處理”的規(guī)定，楊茂作為成都大學的一名教師，屬《中華人民共和國教師法》調整范圍；前述條款中規(guī)定了教師對學校作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，但沒有規(guī)定向哪一級的教育部門提出申訴，《四川省實施<中華人民共和國教師法>條例》第三十六條則進一步規(guī)定了教師對學校提出的申訴，由其所在的行政區(qū)域的教育行政部門受理。成都大學是由成都市人民政府主辦，實行“省市共建共管，以市為主”的辦學體制，因此，成都大學所在的行政區(qū)域的教育行政部門應為成都市教育局。成都市教育局提供的《中華人民共和國高等教育法》的有關規(guī)定，由于該法第二條規(guī)定了“在中華人民共和國境內從事高等教育活動，適用本法”，其調整范圍是高等教育的相關活動，另《中華人民共和國教育法》第十四條第三款的規(guī)定也是指高等教育的宏觀管理，而本案解決的是教師的申訴處理問題，故本案應適用《中華人民共和國教師法》和《四川省實施<中華人民共和國教師法>條例》中有關教師申訴處理的具體規(guī)定。成都市教育局提供以上法律、法規(guī)，本院認為不適用于本案。
焦點三：
本院認為，首先，《中華人民共和國教師法》是1993年lO月31日第八屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過的法律，《四川省實施(中華人民共和國教師法>條例》是四川省人大常務委員會于1995年4月26日頒布的地方性法規(guī)，而《四川省國家行政機關、全民所有制事業(yè)單位辭退工作人員暫行辦法》只是四川省人民政府批準，四川人事廳發(fā)布的規(guī)范性文件，從法律位階看，《中華人民共和國教師法》和《四川省實施<中華人民共和國教師法>條例》法律位階高于《四川省國家行政機關、全民所有制事業(yè)單位辭退工作人員暫行辦法》；其次，《中華人民共和國教師法》和《四川省實施(中華人民共和國教師法>條例》調整的范圍是各級各類學校的教師，且該兩個法律規(guī)范中明確規(guī)定了對教師給予行政處分或解聘的情形，楊茂作為一名教師，對其申訴處理應優(yōu)先適用特別法即《中華人民共和國教師法》和《四川省實施<中華人民共和國教師法>條例》的有關規(guī)定。因此，成都市教育局適用《四川省國家行政機關、全民所有制事業(yè)單位辭退工作人員暫行辦法》對楊茂作出《教師申訴處理意見書》適用法律錯誤。成都市教育局認為應適用《四川省國家行政機關、全民所有制事業(yè)單位辭退工作人員暫行辦法》的理由不能成立，本院不予支持。
焦點四：
本院認為，根據(jù)《中華人民共和國教師法》第三十九條關于“教師對學�；蛘咂渌逃龣C構侵犯其合法權益的，或者對學校或者其他教育機構作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應當在接到申訴的三十日內，作出處理”的規(guī)定，成都市教育局于2002年12月23日受理楊茂的申訴，于2003年2月26日、27日向當事人送達處理意見，其作出的《教師申訴處理意見書》已超過了該規(guī)定三十日的法定期限，屬于程序違法。成都市教育局作為教育行政管理部門，應嚴格按照法律、法規(guī)規(guī)定的程序實施具體行政行為，其行使公權力只能以是否符合法律規(guī)范的規(guī)定或者正當程序的要求為標準，而不能視相對人是否同意而隨意處置法定程序。因此，成都市教育局以楊茂已經(jīng)同意延期，故其超出法定期限作出處理是合法的理由不能成立，本院不予支持。
綜上，上訴人成都市教育局作出的《教師申訴處理意見書》適用《四川省國家行政機關、全民所有制事業(yè)單位辭退工作人員暫行辦法》不正確，且程序違法，故其上訴理由不能成立，上訴請求本院不予支持。原判撤銷成都市教育局作出的《教師申訴處理意見書》，并判決其重新作出具體行政行為正確。[11]
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[五、二審法院作出的判決 ]
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