[ ]——(2000-5-24) / 已閱7283次
督促程序適用中的問題及對策探討
河北省高級人民法院研究室
督促程序是我國民事訴訟法新增加的一種程序。它是為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要而設(shè)置的一種非訟程序。根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民訴法》)規(guī)定，債權(quán)人請求債務(wù)人給付金錢、有價證券符合法律規(guī)定條件的，可以向有管轄權(quán)的基層人民法院申請支付令。人民法院受理申請后，經(jīng)審查債權(quán)人提供的事實、證據(jù)，對債權(quán)、債務(wù)關(guān)系明確、合法的，應(yīng)當(dāng)在受理之日起十五日內(nèi)向債務(wù)人發(fā)出支付令，債務(wù)人應(yīng)當(dāng)自收到支付令之日起十五日內(nèi)清償債務(wù)，或者向人民法院提出書面異議，債務(wù)人在法律規(guī)定期間不提出異議，又不履行支付令的，債權(quán)人可以向人民法院申請執(zhí)行。督促程序的適用簡便、快捷，使債權(quán)人不經(jīng)訴訟就能得到清償債務(wù)實現(xiàn)權(quán)利。92年修訂后的民訴法實施以來，我省基層人民法院認真探索，積極適用督促程序辦理民事、經(jīng)濟案件，收到了良好的社會效果。截止99年9月我省法院共辦結(jié)督促程序案件82675件，占同期審結(jié)一審民事、經(jīng)濟糾紛案件總數(shù)的4.51％，發(fā)出支付令78658份，生效支付令金額143139.02萬元。使一大批債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確、合法的民事經(jīng)濟糾紛通過訟外程序得到解決，既減輕了當(dāng)事人的訴累，又節(jié)省了法院的人力、物力，提高了辦案效率，降低了訴訟成本。但是經(jīng)過8年多來的司法實踐，也暴露出一些實際問題與立法缺陷。為了使督促程序這一新生事物更加完善和規(guī)范，最近，我們對全省法院適用督促程序的有關(guān)問題，組織專門力量，深入進行調(diào)研、分析探討。
一、適用督促程序中存在的主要問題及其原因
(一)適用督促程序案件少。92年全省執(zhí)結(jié)支付令案件17440件，而到98年僅為9433件；督促程序?qū)嵤?年間，我省基層法院適用督促程序82675件，平均每年11800余件，按174個基層法院算，每年平均結(jié)案64件，微不足道。且適用督促程序案件沒有逐年增加。其原因主要是有些債權(quán)人缺乏必要的法律知識，對一些符合申請支付令的糾紛不知申請適用督促程序解決糾紛，一方面說明有些部門在普法工作中對此重視不夠，宏觀法律宣傳多，具體法律規(guī)定宣傳少；有關(guān)刑事方面的法律宣傳多，而民事、經(jīng)濟方面的法律宣傳少；實體法律宣傳多，程序法律宣傳少。另一方面也說明一些法院結(jié)合辦案，宣傳有關(guān)督促程序的意義及具體運作方法不夠。
(二)督促程序案件受理費規(guī)定不合理。一是案件受理費數(shù)額過低，影響審判機關(guān)對適用督促程序的積極性，也與當(dāng)前經(jīng)濟形勢反差太大。依據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第132條規(guī)定“依照民事訴訟法第189條規(guī)定，向人民法院申請支付令的案件，交納申請費100元”。一方面基層人民法院辦理這類案件所支付的費用遠遠超過所收取的費用，入不敷出。因大部分基層法院經(jīng)費緊缺，無力支付必要的辦案經(jīng)費，而按訴訟程序立案受理，則財產(chǎn)案件訴訟收費遠遠高出適用督促程序受理案件，有些案件寧可動員當(dāng)事人走訴訟程序，也不按督促程序辦理。另一方面，有些當(dāng)事人，鉆支付令案件收費固定且數(shù)額偏低的空子，明明知道糾紛比較復(fù)雜，本應(yīng)以普通程序?qū)徖淼陌讣采暾堉Ц读�，而有的法院審查不嚴，有申請就受理，致使�?dāng)事人規(guī)避法律。二是最高法院有關(guān)的現(xiàn)行規(guī)定，督促程序因債務(wù)人的異議而終結(jié)的，申請費由申請人負擔(dān)。但因債務(wù)人異議而終結(jié)督促程序后，債權(quán)人另行起訴還要按照訴訟程序的收費標(biāo)準再行交納訴訟費，實踐中，容易形成不管債務(wù)人異議是否合理，都將把申請費轉(zhuǎn)嫁到債權(quán)人身上，不利于保護債權(quán)人的合法權(quán)益。對此，一些債權(quán)人怕雙重交費而寧可不申請支付令而另提請訴訟程序。
(三)督促程序案件地域管轄的局限性，影響了當(dāng)事人選擇適用支付令的積極性。由于我國民訴法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，債權(quán)人申請支付令，由債務(wù)人所在地基層人民法院管轄，而在實際生活中，由于地方保護主義的存在，致使一些債權(quán)人不敢適用督促程序向債務(wù)人所在地基層法院申請支付令。
(四)債務(wù)人對支付令提出異議的隨意性，影響了督促程序的適用。按《民訴法》及相關(guān)司法解釋規(guī)定，支付令發(fā)出后，如果被申請人在法定期間提出書面異議，支付令自動失效，法院將裁定終結(jié)督促程序，告知當(dāng)事人另行起訴。司法實踐中，適用督促程序案件，被申請人提出異議的較多，一些被申請人為拖延時間，逃避債務(wù)，故意提出不實的書面異議，徒增申請人訴累，浪費法院的人力、物力。造成對督促程序使用價值的懷疑。如有的法院適用督促程序案件，當(dāng)事人提出書面異議的高達40％以上。
(五)因《民訴法》對督促程序是否允許進行財產(chǎn)保全和先予執(zhí)行未有明確規(guī)定，法院在支付令沒有發(fā)生法律效力的法定期間難以采取保全措施和先予執(zhí)行，致使一些案件的被申請人轉(zhuǎn)移、隱匿、毀損財產(chǎn)，造成支付令生效后執(zhí)行困難或不能執(zhí)行。
(六)剝奪了債權(quán)人的部分權(quán)利。在處理借款合同糾紛案件時，不少法院都使用了督促程序，因最近幾年的借款合同一般都有抵押或擔(dān)保，辦案人員在下達支付令時多數(shù)只給債務(wù)人下達，不給擔(dān)保人下達，使擔(dān)保人逃避責(zé)任。也有的申請人將借款本息一分為二，要求債務(wù)人歸還一半，擔(dān)保人歸還一半，這難免又侵害了擔(dān)保人的合法權(quán)益。
(七)在督促程序的適用中，對管轄異議的處理缺乏明確規(guī)定。在級別管轄方面按照民訴法第189條的規(guī)定，申請支付令案件，管轄權(quán)一律歸基層法院，并無數(shù)額的規(guī)定。但按照最高法院或地方法院的規(guī)定，對基層法院受理財產(chǎn)案件限定了一定的標(biāo)的額，如近年來一般基層法院受理的財產(chǎn)案件在50萬元以下，前不久，級別管轄財產(chǎn)案件的受理數(shù)額標(biāo)準又作了調(diào)整，河北的基層法院一審受理財產(chǎn)案件的標(biāo)的額分為300萬、200萬、100萬元以下三類。但支付令案件既然不屬于訴訟程序案件又是否適用這一規(guī)定?對此各地五花八門，掌握數(shù)額不一。有的將最高限額掌握在幾百元、幾千元以下，有的則掌握在數(shù)十萬元。經(jīng)對某一基層法院的10個適用督促程序卷的隨機抽查發(fā)現(xiàn)，標(biāo)的額最小的為110萬元，最大的達160萬元。
(八)現(xiàn)行民訴法及最高法院有關(guān)司法解釋對適用督促程序案件的范圍規(guī)定過寬。民訴法第189條規(guī)定為“債權(quán)人請求債務(wù)人給付金錢、有價證券”，最高法院擴大解釋為“(1)請求給付金錢或匯票、本票、支票以及股票、債券、國庫券、可轉(zhuǎn)讓的存款單等有價證券的；(2)請求給付的金錢或者有價證券已到期且數(shù)額確定，并寫明了請求所根據(jù)的事實、證據(jù)的……”。對此，執(zhí)行中理解不一，特別是“給付金錢”概念不清。司法實踐中，給付之訴絕大部分都是請求給付金錢；此外，“債權(quán)人”的含義也不清楚，導(dǎo)致一些基層法院對借款合同、購銷合同糾紛案件等都適用了督促程序。
(九)對于錯誤支付令的補救程序欠缺完善。民訴法對于生效的錯誤支付令的處理沒有作出規(guī)定，因此不能適用審判監(jiān)督程序。最高法院的有關(guān)司法解釋規(guī)定“債務(wù)人不得申請再審”，“人民法院院長對本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的支付令，發(fā)現(xiàn)確有錯誤，認為需要撤銷的，應(yīng)當(dāng)提交審判委員會討論通過后，裁定撤銷原支付令，駁回債權(quán)人的申請”。但對于院長發(fā)現(xiàn)的渠道，當(dāng)事人申請救濟的途徑，糾正的期限等，都沒有作出具體的規(guī)定或解釋，不利于及時保護當(dāng)事人的合法權(quán)益。
(十)一些法院對支付令案件重視程度不夠，存在著重訴訟程序輕督促程序的思想，不注重適用支付令。一方面因辦案人手少案件大量積壓，另一方面，大量債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確具有對等給付義務(wù)，債務(wù)人有明確、固定的居住場所的案件仍然在適用普通程序或簡易程序按部就班地進行。還有的法院對支付令法律文書管理不嚴，支付令發(fā)出后完事大吉，發(fā)揮不出督促程序的應(yīng)有作用。甚至最高法院的司法統(tǒng)計報表也未將督促程序與普通、簡易程序從統(tǒng)計口徑上一視同仁。
二、解決適用督促程序中存在問題的建議
由于民訴法及最高人民法院關(guān)于適用《民訴法》若干問題的意見中對督促程序的規(guī)定尚不完善，并且督促程序與其它程序和民訴法總則部分的一些規(guī)定之間，在法律結(jié)構(gòu)上缺乏內(nèi)在聯(lián)系和必要的銜接，造成審判實踐中不便于適用或適用法律不統(tǒng)一，影響了督促程序優(yōu)越性的發(fā)揮，因此，為適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，切實充分發(fā)揮督促程序在審判實踐中調(diào)節(jié)經(jīng)濟關(guān)系，維護社會穩(wěn)定中的重要作用，經(jīng)深入調(diào)查研究，提出以下幾點建議：
(一)加強關(guān)于督促程序方面的法律宣傳、普及。一方面是要向人民群眾廣泛宣傳民訴法關(guān)于督促程序的規(guī)定及其簡便、快捷、高效的優(yōu)點，增強債權(quán)人利用督促程序的意識。另一方面，人民法院要教育審判人員注意克服重訴訟程序輕督促程序思想，對符合支付令適用條件的，人民法院要注意及時引導(dǎo)債權(quán)人選擇適用督促程序，以利加速資金流轉(zhuǎn)，使債權(quán)人的合法權(quán)益及時得到保護，促進經(jīng)濟發(fā)展。
(二)調(diào)整適用督促程序案件的收費標(biāo)準，適當(dāng)規(guī)定適用支付令的標(biāo)的額上限標(biāo)準。因督促程序具有法官工作量不大，且支付令因債務(wù)人提出異議而失效這一特點，所以若按《人民法院訴訟收費辦法》第五條財產(chǎn)案件的規(guī)定收取費用，顯然偏高。如債務(wù)人提出異議，督促程序終結(jié)，則債權(quán)人為了保護自己的合法權(quán)益向法院另行提起訴訟，仍需交納訴訟費，這樣債權(quán)人為了保護自己的同一項權(quán)利而交納雙重的訴訟費用，顯然不合理。但如果不論標(biāo)的大小，一律按100元標(biāo)準收費，又不能體現(xiàn)權(quán)利、義務(wù)對等原則。應(yīng)以100元為起點，按低于財產(chǎn)案件受理費標(biāo)準一定比例的數(shù)額收取督促程序案件受理費。督促程序的收案標(biāo)的金額應(yīng)根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展情況，全國統(tǒng)一制定一個基本標(biāo)準幅度，由各省、市、自治區(qū)高院根據(jù)本地實際在此幅度內(nèi)規(guī)定本省、市、自治區(qū)的具體標(biāo)準。我們認為，就目前的經(jīng)濟發(fā)展情況全國的基本標(biāo)準上限可規(guī)定為10—50萬元。超過此限的不應(yīng)適用督促程序。
(三)應(yīng)通過修改立法、司法解釋，給予法官必要的程序選擇權(quán)和對適用督促程序案件的債務(wù)人異議的實體審查權(quán)。1對于明顯符合適用督促程序條件的案件，當(dāng)事人沒有申請支付令的，應(yīng)允許立案法官據(jù)情決定是否適用督促程序。如原告堅持不予申請的，方可繼續(xù)適用訴訟程序?qū)徖怼?根據(jù)目前的法律規(guī)定，債務(wù)人在法定期間有權(quán)提出書面異議，除對債務(wù)本身沒有異議，只是提出缺乏清償能力的不影響支付令效力外，無論其異議所持的理由是否充分，都不影響異議的成立。人民法院無須審查異議是否有理由，異議一經(jīng)提出，就應(yīng)當(dāng)直接裁定終結(jié)督促程序。在審判實踐中，債務(wù)人往往利用督促程序的這一特征，出于“有棗無棗打三竿”的心理，隨便提出異議而終結(jié)督促程序，使督促程序顯得蒼白無力。因此，有必要在保護債務(wù)人異議權(quán)的前提下，對債務(wù)人提出異議作出適當(dāng)規(guī)范。一是債務(wù)人提出書面異議應(yīng)提供必要的證據(jù)材料，不能提供的視為異議無效；二是應(yīng)由法官對提出書面異議的債務(wù)人進行必要的訊問，適當(dāng)審查異議是否有理由，并且據(jù)此決定是否裁定終結(jié)督促程序。
(四)對于適用督促程序案件，增加必要的財產(chǎn)保全等措施。執(zhí)行工作一直是困擾法院的老大難問題，財產(chǎn)保全、先予執(zhí)行等措施在其它訴訟程序中是保障當(dāng)事人合法權(quán)益落實的有力手段，也是減輕法院執(zhí)行工作難度的有效方法。而在審理適用督促程序的案件時，又不能采取財產(chǎn)保全等措施，這樣不利于生效支付令的執(zhí)行。為使生效支付令及時依法得到執(zhí)行、兌現(xiàn)，應(yīng)在審理適用督促程序的案件時，適當(dāng)增加財產(chǎn)保全等措施。
(五)進一步規(guī)范支付令的適用范圍。按照法制統(tǒng)一的原則，科學(xué)規(guī)范、統(tǒng)一各項基本法之間、程序法與實體法之間關(guān)于“債權(quán)人”、“債務(wù)人”；“請求給付金錢……”等有關(guān)條款，明確界定一般債權(quán)債務(wù)與合同法律關(guān)系；普通、簡易、督促程序案件的適用標(biāo)準，從源頭上解決督促程序適用過濫的問題。同時，在審判實踐中，也應(yīng)嚴格區(qū)分民法理論中的“債”與民訴法中的“債務(wù)”，以免從案件適用范圍上將督促程序混同于訴訟程序。
(六)嚴格支付令的送達手續(xù)。根據(jù)最高法院的有關(guān)司法解釋，法院受理債權(quán)人支付令申請的條件之一是支付令能夠送達債務(wù)人，這也是督促程序的重要特征之一。這里所說的“能夠送達”應(yīng)當(dāng)理解為能夠直接送達，即人民法院應(yīng)指派專人把支付令直接交給債務(wù)人本人，一般不應(yīng)適用留置送達。向債務(wù)人本人送達支付令時，如本人當(dāng)場拒絕接收，可以留置送達，但要從嚴掌握。對于債務(wù)人不在我國境內(nèi)，或者雖在我國境內(nèi)，但下落不明的，則不能適用督促程序。也就是說，公告送達不適用于督促程序。郵寄送達也有可能因種種原因而使債務(wù)人無法如期收到支付令，從而影響債務(wù)人行使權(quán)利，不利于債務(wù)人對支付令提出異議。故不允許采取郵寄送達的方式送達支付令。
(七)健全和完善對生效錯誤支付令的司法救濟程序，依法保護當(dāng)事人的合法權(quán)益。嚴格依法受理，正確適用法律，從立案受理、審查、執(zhí)行各個環(huán)節(jié)實行流程管理。在切實保證案件質(zhì)量的同時，應(yīng)當(dāng)本著“實事求是、有錯必糾”的原則，一是賦予當(dāng)事人對“認為生效支付令適用法律錯誤”的申訴權(quán)和申請再審權(quán)；二是賦予上級法院對基層法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的支付令的提審和指令再審權(quán)；三是對生效支付令的“確有錯誤”作出比較規(guī)范的界定。
