[ 徐鳳林 ]——(2023-11-20) / 已閱2943次
1994年我國第一部物業(yè)管理地方性法規(guī)《深圳經(jīng)濟特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理條例》出臺，開創(chuàng)了物業(yè)管理地方性立法先河；2003年國務(wù)院頒布《物業(yè)管理條例》，從國家層面實現(xiàn)了物業(yè)管理有法可依，標志著我國物業(yè)管理工作進入法治化軌道。國務(wù)院《物業(yè)管理條例》經(jīng)過2007年《國務(wù)院關(guān)于修改〈物業(yè)管理條例〉的決定》第一次修訂，2016年《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》第二次修訂，2018年《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》第三次修訂適用至今。地方人民代表大會及其常務(wù)委員會，根據(jù)本行政區(qū)域具體情況和實際需要，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下可以制定地方性法規(guī)。立法法規(guī)定下位法不得與上位法相抵，地方性法規(guī)同法律或行政法規(guī)相抵觸無效，制定機關(guān)應(yīng)及時予以修改或廢止。截止目前，全國23個省5個自治區(qū)、18個較大市及4個經(jīng)濟特區(qū)、3個特別合作區(qū)及所有設(shè)區(qū)的市相繼頒布了物業(yè)管理地方性法律法規(guī)，構(gòu)建起以國務(wù)院《物業(yè)管理條例》為統(tǒng)領(lǐng)的較完備的物業(yè)管理法律體系，為物業(yè)管理實現(xiàn)法治化與規(guī)范化提供了有力法律保障。我國版圖遼闊，地域差異明顯，人口數(shù)量、經(jīng)濟社會發(fā)展情況及立法需求不同，個別地方立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性和時效性不強，出臺的法規(guī)與物業(yè)管理實際存在沖突，不適應(yīng)物業(yè)管理實際需要，掣肘民生質(zhì)量提升。
針對上述問題，筆者通過學(xué)習(xí)立法法，運用法治思維對物業(yè)管理地方性立法進行法治思考，提出工作對策，觀點可商榷。
一、存在問題
問題一：法律位階、法規(guī)名稱和條款內(nèi)容沖突，損害物業(yè)管理立法的統(tǒng)一性和權(quán)威性
地方立法權(quán)是中央和地方治理分工的需要，是地方履行治理職能的制度保證，有助于降低立法成本和風(fēng)險，促進地方政府競爭，推動制度創(chuàng)新。一個時期以來，泛立法傾向明顯，重復(fù)立法增多，質(zhì)量不高、特色不足，存在法律沖突現(xiàn)象。各地物業(yè)管理條例名稱不統(tǒng)一、不規(guī)范，有的稱“物業(yè)管理條例”，有的稱“住宅區(qū)物業(yè)管理條例”、還有的稱“居住物業(yè)管理條例”或“城市住宅區(qū)物業(yè)管理條例”，適用范圍不明確。有的存在業(yè)主委員會職權(quán)相沖突，如“決定聘用或解聘物業(yè)管理企業(yè)”的職權(quán)屬業(yè)主大會，聘請物業(yè)管理公司的職權(quán)屬于業(yè)主委員會；有的上位法與下位法（省與市規(guī)定）相沖突，省級規(guī)定計算業(yè)主投票權(quán)按每戶計算，市級規(guī)定按房屋建筑面積每十平方米為一票。有的存在內(nèi)容條款之間沖突，如“業(yè)主委員會委員由業(yè)主大會在業(yè)主中選舉中產(chǎn)生”，又規(guī)定“業(yè)主委員會可聘請派出所、居民委員會等有關(guān)單位的人員擔任業(yè)主委員會委員”，法律位階沖突、法規(guī)名稱沖突、條款內(nèi)容沖突損害了物業(yè)管理立法的統(tǒng)一性和權(quán)威性。
問題二：自治原則剛性不足，強制性規(guī)范過多
自由原則是現(xiàn)代法律體系的基石之一，貫穿于各個法律分支中，包括行政法領(lǐng)域。物業(yè)管理地方性法規(guī)立法規(guī)定的自由原則，體現(xiàn)了法律對個體的尊重和保護，內(nèi)涵是業(yè)主依照自己意愿對物業(yè)實施自治管理，不受外部力量干預(yù)或限制。立法實踐中，各地物業(yè)管理立法將“業(yè)主對物業(yè)實施自治管理”或“實行業(yè)主自治與專業(yè)服務(wù)相結(jié)合”列為倡導(dǎo)性規(guī)定，業(yè)主自治原則剛性不足，在保障業(yè)主行使自治管理權(quán)利方面操作性不強。強行性規(guī)范過多，通過行政權(quán)力干預(yù)業(yè)主自治范圍內(nèi)的事務(wù)，對業(yè)主自治權(quán)利予以干涉，個別地方用強制性條款限制業(yè)主權(quán)利，如“業(yè)主或者業(yè)主委員會應(yīng)當委托一個物業(yè)管理企業(yè)管理物業(yè)”，規(guī)定首次業(yè)主會應(yīng)當討論“確定物業(yè)管理服務(wù)企業(yè)”。召開首次業(yè)主大會，由政府主管部門負責(zé)召集首次業(yè)主大會或者負責(zé)成立業(yè)主大會籌備組，業(yè)主沒有權(quán)利組織成立自治組織。政府對監(jiān)督業(yè)主大會、業(yè)主委員會履行職責(zé)方面進行直接干預(yù)和管理，如“主管部門應(yīng)經(jīng)常檢查考核各管委會的運作情況，定期組織各管委會人員學(xué)習(xí)物業(yè)管理法規(guī)政策和業(yè)務(wù)知識；及時派員出席或主持業(yè)主大會或管委會的重要會議；糾正或撤銷業(yè)主大會或管委會作出的不符合法規(guī)政策的決議、決定。對運作管理混亂、嚴重影響工作或侵害多數(shù)業(yè)主權(quán)益的管委會，應(yīng)當及時主持改組或重新組織選舉�！敝鞴懿块T有權(quán)決定管委會委員及執(zhí)行秘書的任免、撤換，召開業(yè)主委員會會議“應(yīng)當報請市、區(qū)主管部門派員出席并指導(dǎo)工作”。物業(yè)管理區(qū)域必須聘請物業(yè)管理公司管理，業(yè)主委員會必須與物業(yè)管理公司簽訂“示范文本”物業(yè)管理委托合同等。
問題三：業(yè)主委員會定位不準確，相互差異較大
業(yè)主委員會是指由物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)業(yè)主代表組成，代表業(yè)主的利益，向社會各方反映業(yè)主意愿和要求，并監(jiān)督物業(yè)管理公司管理運作的一個民間組織，具備獨立法人資格。在物業(yè)管理地方性立法實踐中，沒有理順業(yè)主委員會與業(yè)主大會的關(guān)系，各地對業(yè)主委員會的定位差別較大。如有的規(guī)定“業(yè)主委員會是在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)代表全體業(yè)主對物業(yè)實施管理的自治組織”；有的規(guī)定“業(yè)主委員會是業(yè)主會的辦事機構(gòu)”；有的地方立法機構(gòu)參照國家《物業(yè)管理條例》上位法，為求對業(yè)主委員會定位與國家《條例》一致，對已實施的地方條例進行修改，規(guī)定“業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu)”。還有個別省市對業(yè)主委員會的性質(zhì)沒有作出明確立法規(guī)定，從業(yè)主委員會的職權(quán)規(guī)定看，明顯與上位法相悖。有的擴大業(yè)主委員會的權(quán)力，忽視業(yè)主大會作用。規(guī)定業(yè)主委員會有權(quán)“選聘或解聘物業(yè)管理企業(yè)”、“負責(zé)物業(yè)維修基金的籌集、使用和管理”、“審定物業(yè)管理企業(yè)的物業(yè)管理服務(wù)年度計劃、財務(wù)預(yù)算和決算”等。國家《物業(yè)管理條例》規(guī)定，涉及業(yè)主利益的重大事項應(yīng)由業(yè)主自治最高機構(gòu)——業(yè)主大會決定，明確規(guī)定上述事項屬業(yè)主大會職權(quán)范圍，不屬業(yè)主委員會。業(yè)主委員會權(quán)力過大，實施監(jiān)督措施不到位，導(dǎo)致業(yè)主委員會濫用權(quán)力案件時有發(fā)生，嚴重損害了業(yè)主權(quán)益。
二、幾點對策
對策一：堅持立法三原則，維護法制統(tǒng)一和尊嚴
以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用，以立法法為引領(lǐng)，恪守立法三大原則（憲法原則、法治原則、民主原則），堅持立法公開，遵循憲法規(guī)定、原則和精神，發(fā)揚社會主義民主，體現(xiàn)人民的意志，從實際出發(fā)，保障人民通過多種途徑參與立法活動，依照法定的權(quán)限和程序，科學(xué)合理地規(guī)范社會關(guān)系，規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機關(guān)的權(quán)力與責(zé)任，制定明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性的法律規(guī)范，提高立法質(zhì)量，完善中國特色社會主義法律體系，維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。
對策二：突出業(yè)主主體地位，統(tǒng)一條例標題和法律概念
我國憲法和民法典明確了業(yè)主在物業(yè)管理中的主體地位，業(yè)主對物業(yè)管理方式有自由選擇權(quán)，規(guī)定召集會議的程序應(yīng)突出業(yè)主主體地位，業(yè)主有權(quán)自主成立業(yè)主大會和業(yè)主委員會。站在維護法制統(tǒng)一視角，應(yīng)統(tǒng)一法規(guī)標題名稱，如《ｘｘ省（市）物業(yè)管理條例》，有利于下位法與上位法、地方立法與國家立法協(xié)調(diào)一致，有利于對物業(yè)管理的各種物業(yè)形態(tài)保持普遍法律效力，有利于名稱與內(nèi)容保持一致性。法律概念是立法和表達司法內(nèi)容的工具，借助法律概念才能對事物進行法律分析，作出司法判斷；才能認識理解法律，描述評價法律、改進法律。豐富、明確的法律概念可以提高法律的明確化和專業(yè)程度。物業(yè)管理法規(guī)的基本概念如業(yè)主、使用人、物業(yè)管理、業(yè)主大會、業(yè)主委員會、共用部位、共同設(shè)施設(shè)備等必須統(tǒng)一，與上位《條例》規(guī)定保持一致，避免出現(xiàn)概念沖突，適用法律時無所適從。
對策三：依法保障業(yè)主自治，科學(xué)界定公權(quán)力與業(yè)主權(quán)利邊界
業(yè)主自治是指在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的全體業(yè)主，基于建筑物區(qū)分所有權(quán)制度的法律規(guī)定，根據(jù)民主原則建立自治組織、確立自治規(guī)范，管理本轄區(qū)的一種基層治理模式。多層建筑或居住小區(qū)的共用部位和共用設(shè)施的產(chǎn)權(quán)由多個區(qū)分所有權(quán)人共有，各區(qū)分所有權(quán)人的要求各異，易導(dǎo)致各種糾紛發(fā)生。為統(tǒng)一意見、便于管理，業(yè)主組成管理團體委托其他組織或者自行對小區(qū)共用部位和共用設(shè)施設(shè)備的維護、公共環(huán)境、公共秩序等事項進行自治管理，避免公共事務(wù)無人愿管或無人可管，保證物業(yè)合理使用，使業(yè)主有一個良好的生活居住環(huán)境。在世界各國的物業(yè)管理法律制度中，業(yè)主自治都是基本組成部分。2003年我國頒布的《物業(yè)管理條例》初步確立了以業(yè)主大會為核心的業(yè)主自治機制。地方物業(yè)管理立法中必須科學(xué)界定公權(quán)力與私權(quán)利的邊界，增加業(yè)主自治授權(quán)性條款，減少強制性條款，減少公權(quán)力直接干預(yù)業(yè)主自治范圍內(nèi)的事務(wù)，依法監(jiān)督物業(yè)管理活動。
對策四：理順業(yè)主大會與業(yè)主委員會的關(guān)系，確立業(yè)主大會法律主體地位
業(yè)主大會是指物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的全體業(yè)主組成的共同體，代表和維護物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主在物業(yè)管理活動中的合法權(quán)益，決定物業(yè)重大管理事務(wù)的業(yè)主自治管理組織。業(yè)主人數(shù)較多時，可按比例推選業(yè)主代表，組成業(yè)主代表大會。業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu)，負責(zé)業(yè)主大會日常工作，委員由業(yè)主大會從全體業(yè)主中選舉產(chǎn)生，經(jīng)政府批準成立的代表全體業(yè)主合法權(quán)益的社會團體，具體執(zhí)行業(yè)主大會的事項。如業(yè)主大會決定物業(yè)管理企業(yè)的選擇，物業(yè)服務(wù)合同由業(yè)主委員會簽訂。業(yè)主大會監(jiān)督業(yè)主委員會的工作開展。業(yè)主委員會委員人選由業(yè)主大會選舉和更換。立法實踐中，有些地方立法對業(yè)主大會和業(yè)主委員會定位不準確，甚至相互矛盾。從立法層面看，下位立法必須與上位法相一致，通過修法理順業(yè)主大會與業(yè)主委員會的關(guān)系，調(diào)整業(yè)主大會和業(yè)主委員會的職權(quán)。盡管國務(wù)院《條例》沒有對業(yè)主大會的法律地位作出明確規(guī)定，但是，可根據(jù)本地實際確認業(yè)主大會的自治組織地位，賦予獨立的法律主體資格，增加業(yè)主大會職權(quán)，便于其行使自治權(quán)利，依法保障全體業(yè)主的合法權(quán)益。
作者：吉林省蛟河市總工會 工資集體協(xié)商指導(dǎo)員 徐鳳林
