[ 秦德良 ]——(2005-9-25) / 已閱26198次
論地方人大與環(huán)保監(jiān)督
秦德良
[摘要] 中國“人大”在政治實踐中作用的加強，說明了我國政治制度的設(shè)計與建構(gòu)取得了較大進步。從形式上看，地方人大的地方最高權(quán)力機關(guān)的地位源于憲法的直接規(guī)定，從實質(zhì)上看，其權(quán)力來自地方轄區(qū)內(nèi)公民的主權(quán)。環(huán)境問題的產(chǎn)生具有必然性，要解決地方政府在環(huán)境問題上的不作為的問題，需要啟動地方人大的權(quán)力運行機制，而不能盲目等待國務院的行政命令來解決。地方人大有權(quán)力也有能力去監(jiān)督地方政府解決環(huán)保問題，但關(guān)鍵是如何依法、科學、有效地去監(jiān)督，這是擺在地方人大面前的難題。
[關(guān)鍵詞] 地方人大 地方人大權(quán)力來源 地方政府責任 環(huán)保監(jiān)督
隨著中國“跨越式”發(fā)展經(jīng)濟，向現(xiàn)代市場經(jīng)濟、法治社會邁進，經(jīng)濟與環(huán)境的矛盾日益尖銳，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略由于經(jīng)濟實踐中片面追求經(jīng)濟效益的戰(zhàn)術(shù)而陷入困境。經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的二律背反使得象中國這樣的發(fā)展中國家政府很難在二者之間作出均衡發(fā)展的價值選擇。由此凸現(xiàn)了政府的產(chǎn)生者、權(quán)力來源者的人民代表大會及其常務委員會監(jiān)督政府保護環(huán)境的責任與作用。環(huán)境問題的產(chǎn)生除與中央政府決策有關(guān)外，實踐中主要還與地方政府的治理方略有關(guān)。日益突出的環(huán)境問題要求地方人大必須在此問題上有所作為地監(jiān)督地方政府，從而以此為契機為全國人大監(jiān)督各級政府提供實踐經(jīng)驗。然而地方人大有成效地監(jiān)督地方政府保護環(huán)境的實踐在中國幾乎剛剛啟動，地方人大的權(quán)力來源以及監(jiān)督地方政府治理環(huán)境問題的必要性、可行性、合法性、合理性尚須理論論證，以確保地方人大的監(jiān)督合法、有效、有序。本文試圖對此問題做一初步探討。
一、政治制度的設(shè)計與“人大”地位
人類社會是一種有機的組織體，從其產(chǎn)生進入自覺的發(fā)展軌道開始，政治家就為如何治理這一組織體而絞盡腦汁地去進行制度的設(shè)計和論證，試圖將權(quán)力運作理性化、制度化，以便既能保證社會的穩(wěn)定，又能確保人作為人的地位。應當說西方國家在這方面比東方國家成功得多。
以中國為代表的東方國家發(fā)展出了一種中央集權(quán)式的直線性的權(quán)力運作機制，權(quán)力的行政色彩濃厚，雖然這種直線性權(quán)力內(nèi)部也以分工為基礎(chǔ)簡單地劃分了幾個權(quán)力部門，但它們從屬于某一特殊的真正的權(quán)力主體，且彼此之間不可能有效監(jiān)督。這種權(quán)力機制是典型的統(tǒng)治奴役型，它可能具有一定程度的高效、穩(wěn)定，但權(quán)力下的顫顫驚驚的個體無平等自由可言。它造就了中國超穩(wěn)定的封建社會，但人權(quán)在這一體制中沒有立足之地。
西方從亞里士多德開始就提出了城邦國家的權(quán)力一分為三的制度設(shè)計問題。一直到孟德斯鳩、美國聯(lián)邦黨人那里才最終明確了“三權(quán)分立，互相制衡”的法治國憲政原理。這種權(quán)力運作機制的設(shè)計可以說是服務性管理型，立法、行政、司法三足鼎立，互相平衡牽制。它或許沒有統(tǒng)治奴役型權(quán)力機制高效，但在法益保護、人權(quán)保障方面作用顯著。
近代中國社會在轉(zhuǎn)型過程中，開始吸取西方的三權(quán)分立制度，借以重新整合中國數(shù)千年來的政治制度。直到今天，我國經(jīng)重新整合而建構(gòu)的政治制度有別于上述兩類，可以說確有中國特色。作為最高權(quán)力機關(guān)的“人大”是立法機關(guān)，國務院是最高行政機關(guān)，最高人民法院、最高人民檢察院是最高司法機關(guān)，“政協(xié)”是統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的參政、議政機關(guān)，但目前尚無憲法性法律對“政協(xié)”的法律地位作出規(guī)定。表面看來，好象是三權(quán)分立，但又不是，因為立法、行政、司法三機關(guān)均受中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導。雖然如此，但又與近代中國社會以前的中央集權(quán)式的直線性的權(quán)力運作機制有明顯區(qū)別。首先，立法、行政、司法三機關(guān)都有較大的相對獨立性；其次,行政、司法二機關(guān)必須在立法機關(guān)所制定的憲法和法律范圍內(nèi)活動；最后，中國憲法司法化機制似乎已經(jīng)開始啟動[1]，違憲審查機制也在議論之中，三機關(guān)在逐漸具有可訴性和操作性的憲法規(guī)范指引下，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導之下，能夠?qū)崿F(xiàn)一定程度的互相監(jiān)督。
三機關(guān)中，昔日被戲稱為“橡皮圖章”的“人大”的作用近年來有較大變化。其作為最高權(quán)力機關(guān)的法律地位已經(jīng)較明顯地顯示了出來。這一變化的原因或許有以下幾個方面。首先，中國比較成功的經(jīng)濟改革促進了經(jīng)濟主體的市場意識、主體意識覺醒；其次，法治化進程促進了國民的法律主體意識、人權(quán)意識、有限政府意識、契約觀念、“以權(quán)利制約權(quán)力”觀念的加強；再次，自由、科學、民主的理性主義啟蒙精神隨文化的繁榮而大大深入人們的頭腦；最后，執(zhí)政黨“依法治國”的實踐從制度上，實踐上逐漸保證了“人大”的最高權(quán)力機關(guān)地位。當然，從技術(shù)措施角度看，“人大”的最高權(quán)力機關(guān)地位的增強往往與地方人大在地方三機關(guān)中地位的加強有直接的關(guān)系�！叭舜蟆痹谡螌嵺`中作用的加強，說明了我國政治制度的設(shè)計與建構(gòu)取得了較大進步。
二、地方人大權(quán)力來源
地方人大、地方法院、檢察院、地方政府三大國家機關(guān)是一個地方的公共權(quán)力機關(guān)，擔負地方事務管理的任務，具體負責地方立法、司法與地方行政。三機關(guān)統(tǒng)一受中國共產(chǎn)黨地方黨委領(lǐng)導，同時，在三機關(guān)中，地方人大是地方最高權(quán)力機關(guān)，省（包括部分市）級地方人大往往有地方立法權(quán)，并且由它產(chǎn)生地方政府與地方法院、檢察院，后者向前者負責并報告工作，接受監(jiān)督。這就是我國目前地方權(quán)力機構(gòu)配置及運作機制。
人們不禁要問，地方政府與地方法院、檢察院的權(quán)力源于地方人大，那么地方人大的權(quán)力又源自何處？
從形式上看，地方人大的地方最高權(quán)力機關(guān)的地位源于憲法的直接規(guī)定。
憲法第九十六條“地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機關(guān)�！钡谝话倭阄鍡l“地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是地方各級國家行政機關(guān)。地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制�！钡谝话僖皇畻l“地方各級人民政府對本級人民代表大會負責并報告工作�！钡谝话俣藯l “地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)負責�！钡谝话偃龡l“地方各級人民檢察院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)和上級人民檢察院負責。”
然而，憲法為什么要如此規(guī)定？這就涉及到地方人大權(quán)力的實質(zhì)來源問題。
從憲政視角透視，地方人大權(quán)力來源于地方行政區(qū)域內(nèi)享有政治權(quán)利的公民的授權(quán)。地方人大的法律行為是地方行政區(qū)域內(nèi)享有政治權(quán)利的公民“眾意”與“公意”的表達。正如我國憲法第二條規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務。” 憲法的這一規(guī)定體現(xiàn)了“主權(quán)在民”的憲政理念。
“主權(quán)在民”的憲政理念在我國純屬外來品，中國法律傳統(tǒng)中從來沒有這個思想。這一思想之所以產(chǎn)生于西方，與歐洲資產(chǎn)階級革命有很大關(guān)系。歐洲從古希臘開始就確立了正義理念和法治傳統(tǒng)，到近代資產(chǎn)階級思想啟蒙運動時期，古典自然法學派的政治思想家們在為資本主義設(shè)計制度時，幾乎不約而同地提出憲政制度。但對這一制度的論證卻是建立在自然法與社會契約論的基礎(chǔ)上。
17C—18C古典自然法學派是整個歐洲近代資產(chǎn)階級革命時期各種自然法哲學的總稱，都從自然法理論角度論證資產(chǎn)階級革命的必要性及其結(jié)果形式，是西方自然法思潮發(fā)展的頂峰。其最根本的特征在于理性主義，以理性萬能摧毀上帝萬能。認為法現(xiàn)象不是植根于自然和神，而是植根于人的理性意識，自然法就是理性法。自然狀態(tài)、自然法和自然權(quán)利、社會契約論以及法治主義是古典自然法思想的基本精神。建立在“主權(quán)在民”基礎(chǔ)上的社會契約論認為人們訂立契約，建立社會共同體時委托憲政國家行使管理社會公共事務的權(quán)力，但自己的基本權(quán)利依然在自己手中，憲政國家的社會公共管理權(quán)力必須服從“眾意”“公意”。這是一種人民主權(quán)、公意決定一切的民主理論。
“眾意”“公意”在具體的制度建構(gòu)中只能表現(xiàn)為公民代表大會——代議機關(guān)。代議機關(guān)的運作表現(xiàn)為產(chǎn)生行政機關(guān)、司法機關(guān)、從事立法以及監(jiān)督活動。從這里我們可以看出，代議機關(guān)是最高權(quán)力機關(guān)，其權(quán)力來自社會公民。
今天我們一般認為“自然狀態(tài)、自然法和自然權(quán)利、社會契約論”僅僅是一種假說，與歷史的真實情況不符，但奇怪的是，建立在如此假說基礎(chǔ)之上的結(jié)論——憲政制度卻發(fā)展勢頭良好�；蛟S社會契約論作為論證憲政制度顯得是一個過于理想化的理論模型，但今天看來，還是有一定價值的，市場經(jīng)濟社會就是一個契約化的社會，在這種社會中，公民個體是微觀經(jīng)濟主體，是經(jīng)濟人，理性人，他們不僅作出“生產(chǎn)什么，如何生產(chǎn)，為誰生產(chǎn)”的自主選擇，而且選擇他們的服務性管理者。因而社會公共管理機關(guān)的權(quán)力來源于轄區(qū)內(nèi)公民的授權(quán)。公民的授權(quán)通過代議機關(guān)的形式表現(xiàn)出來。
所以，就一個地方轄區(qū)而言，我們認為，地方人大是“眾意”“公意”機關(guān)，因而在憲政視野下，是地方最高權(quán)力機關(guān)，其最高權(quán)力來自地方轄區(qū)內(nèi)公民的主權(quán)。由于“眾意”僅僅是多數(shù)人的意見，“公意”則是符合正義與自由觀念的多數(shù)人的意見，因此作為地方人大也可能出現(xiàn)僅代表“眾意”而不代表“公意”的問題，這種情況下，地方人大應從社會公共利益出發(fā)，服從全國人大，因為后者代表全國享有政治權(quán)利的公民的“公意”。當然，全國人大也會出現(xiàn)類似情況，如制定“惡法”，這或許是憲政的代價。
三、環(huán)保問題與政府責任
人類在發(fā)展經(jīng)濟的同時，也發(fā)展了破壞自然環(huán)境的巨大能力和欲望。實際上，人類對自然界的每一次勝利都遭到了自然界的報復。在較短歷史時間內(nèi)看到的是經(jīng)濟發(fā)展和人類進步，在長時間內(nèi)付出的卻是環(huán)境破壞和環(huán)境質(zhì)量惡化以及因此使人類生存質(zhì)量下降的巨大代價。
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