[ 胡文苑 ]——(2005-10-9) / 已閱8630次
論責(zé)令賠償在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的應(yīng)如何適用、兼論立法中應(yīng)賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在市政公用領(lǐng)域執(zhí)法中民事調(diào)解職能
胡文苑 夏海
日前，在處理一個(gè)市政案子時(shí)，發(fā)現(xiàn)有一個(gè)問(wèn)題很有意思，隨后做一番法律評(píng)價(jià)后，發(fā)現(xiàn)這還是在市政公用領(lǐng)域行政執(zhí)法過(guò)程中帶有普遍性的問(wèn)題，關(guān)系到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政權(quán)邊界的界定和與行政相對(duì)人及第三人民事權(quán)的利益沖突博弈選擇問(wèn)題，故有必要審慎的做一法律分析。
在文章展開(kāi)之前，交代一下案件的背景，案件的事實(shí)其實(shí)很簡(jiǎn)單，有一工地，因工地施工需要，調(diào)了臺(tái)挖掘機(jī)（履帶輪）到工地，在進(jìn)入工地時(shí)，未采取防護(hù)措施，履帶車(chē)直接在工地前新修建的柏油路（市政道路）上通行，結(jié)果造成了路面的有些損害。依據(jù)《杭州市市政設(shè)施管理?xiàng)l例》未經(jīng)批準(zhǔn)在城市道路上通行履帶車(chē)造成損害的是要責(zé)令賠償并進(jìn)行處罰的，本案事實(shí)雖然簡(jiǎn)單，但是卻有特殊的地方，帶來(lái)了兩個(gè)全新的法律問(wèn)題。特殊的地方在于，工地前這條道路雖然是市政道路，但是卻還未被發(fā)包方區(qū)城管辦（即政府）正式驗(yàn)收，但是已經(jīng)實(shí)際投入使用了。原來(lái)市政設(shè)施的驗(yàn)收均有慣例，也是行業(yè)規(guī)范，即市政設(shè)施要投入實(shí)際運(yùn)營(yíng)一年后才正式予以驗(yàn)收，之前可能交付使用已經(jīng)很長(zhǎng)時(shí)間了。案件這一特殊背景帶來(lái)的全新的法律問(wèn)題就是，未驗(yàn)收的道路，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有無(wú)管轄權(quán)和應(yīng)不應(yīng)該責(zé)令賠償，并且確定賠償數(shù)額后將之寫(xiě)入行政處罰決定書(shū)中。
關(guān)于管轄權(quán)的問(wèn)題，一種意見(jiàn)認(rèn)為既然未驗(yàn)收，那么該條道路還是施工階段，是施工方管理，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)管轄。還有一種意見(jiàn)認(rèn)為，不能簡(jiǎn)單的以驗(yàn)收作為行政機(jī)關(guān)取得管轄權(quán)的時(shí)間臨界點(diǎn)。而應(yīng)以實(shí)際情況來(lái)判斷，比較科學(xué)的劃分應(yīng)以是否投入實(shí)際使用作為行政機(jī)關(guān)取得管轄權(quán)的時(shí)間臨界點(diǎn)。我們贊同第二種觀點(diǎn)，理由：在施工階段，一般施工方均有維護(hù)將施工場(chǎng)地與外界隔開(kāi)，一般外界人員比較難以進(jìn)入施工場(chǎng)所，普通人在施工階段也無(wú)法利用在建的市政設(shè)施，故此時(shí)未有現(xiàn)實(shí)的公共利益利用問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)此時(shí)不宜介入，以施工方自我管理為主；但是一旦市政設(shè)施投入使用，所有的隔離措施均將被取消，公眾可以自由出入，與正常驗(yàn)收后的設(shè)施無(wú)異。施工方也陸續(xù)撤離，只是作例行性的維護(hù)�？梢哉f(shuō)監(jiān)管責(zé)任施工方一是無(wú)力，二是也沒(méi)必要作24小時(shí)的看護(hù)。此時(shí)市政設(shè)施如果損害，必然損及公眾利益，因?yàn)楣娨呀?jīng)在使用過(guò)程中，這時(shí)基于公共利益，是必需要代表公共利益的行政機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行監(jiān)管及行政保護(hù)，正是由于投入使用的市政設(shè)施存在公共利益，基于此行政機(jī)關(guān)取得管轄權(quán)，這一管轄權(quán)只能由代表公共利益的行政機(jī)關(guān)行使，而不能是有私機(jī)構(gòu)如承包商來(lái)行使。否則必然導(dǎo)致利益代表的缺位和不具正當(dāng)性。
解決了管轄權(quán)的問(wèn)題，對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，分歧的意見(jiàn)也很大，并且更具實(shí)質(zhì)性，也是本文要著重探討的問(wèn)題，關(guān)于是否責(zé)令賠償?shù)膯?wèn)題，也是存在二種意見(jiàn)：一種是嚴(yán)格的條文派，認(rèn)為法規(guī)明確規(guī)定未經(jīng)批準(zhǔn)擅自通行履帶車(chē)造成損害的要責(zé)令賠償并進(jìn)行處罰。故應(yīng)到市政部門(mén)取得該路段的造價(jià)表，提請(qǐng)市政部門(mén)對(duì)造成損害修復(fù)進(jìn)行評(píng)估，依據(jù)評(píng)估確定賠償金額，將之寫(xiě)入行政處罰決定書(shū)。市政部門(mén)大多持如此意見(jiàn)。還有一種意見(jiàn)，即我們的觀點(diǎn)，認(rèn)為該條道路還未被城管辦正式驗(yàn)收，還處于施工方依照合同進(jìn)行維護(hù)階段，雖是合同的后期，但是依然未改變施工方養(yǎng)護(hù)管理的責(zé)任，否則如果出現(xiàn)道路有損害，發(fā)包方必定不予驗(yàn)收，施工方要承擔(dān)修復(fù)的合同責(zé)任，即使這一損害是由第三人侵權(quán)引起，但是根據(jù)合同的相對(duì)性，施工方仍然對(duì)此要負(fù)合同責(zé)任。并且此時(shí)的養(yǎng)護(hù)責(zé)任因未驗(yàn)收故還未由市政部門(mén)接手，驗(yàn)收前的道路還是在施工方的養(yǎng)護(hù)之下的。故施工方對(duì)于未驗(yàn)收的道路基于建設(shè)合同，具有合同利益，施工方對(duì)該條未驗(yàn)收的道路擁有民事權(quán)利是勿庸置疑。對(duì)與第三人損害道路的侵權(quán)行為，施工方有獨(dú)立的民事?lián)p害賠償請(qǐng)求權(quán)。即使是發(fā)包方向第三人主張了賠償?shù)臋?quán)利，其實(shí)質(zhì)也是種代位求償權(quán)；發(fā)包方勢(shì)必要將其從第三方取得的賠償轉(zhuǎn)移支付給施工方，應(yīng)以修補(bǔ)損害，如若不然，施工方有權(quán)提出增加合同造價(jià)的權(quán)利。所以仔細(xì)分析下來(lái)，賠償實(shí)際上是施工方與侵權(quán)第三人之間民事賠償關(guān)系，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)主張，即在行政處罰決定中只能做出處罰一項(xiàng)，即侵權(quán)第三人，也即行政相對(duì)人應(yīng)負(fù)的行政責(zé)任，至于責(zé)令賠償，應(yīng)由施工方自行向侵害人主張，因?yàn)樗麄兪瞧降鹊闹黧w，涉及的是民事權(quán)利損害賠償問(wèn)題，如果行政機(jī)關(guān)責(zé)令了賠償，即是主張了一個(gè)單獨(dú)的民事主體的權(quán)利，這于行政機(jī)關(guān)應(yīng)是公益的代表這一憲政本質(zhì)不符，更為不妥的是剝奪了當(dāng)事人即施工方的民事訴權(quán)。賠多少，就由行政機(jī)關(guān)一家說(shuō)了算。沒(méi)有體現(xiàn)民事關(guān)系平等協(xié)商，競(jìng)爭(zhēng)性談判的特點(diǎn)，對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)也不利于社會(huì)效益的最大化。
隨著市場(chǎng)機(jī)制的逐步完善，越來(lái)越多的市政公用領(lǐng)域交由企業(yè)來(lái)運(yùn)作，即使不多的所謂市政公用事業(yè)單位，如河道養(yǎng)護(hù)所，環(huán)衛(wèi)站、運(yùn)河管理處等等按照中央的要求在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)均要改制為企業(yè)。政府正從直接的管理、維護(hù)、運(yùn)營(yíng)的一線具體業(yè)務(wù)中，抽身出來(lái)，職能正單純的朝監(jiān)管化、目標(biāo)考核化的轉(zhuǎn)變中。而具體的業(yè)務(wù)正通過(guò)招投標(biāo)的形式交由企業(yè)來(lái)運(yùn)作。用經(jīng)濟(jì)的手段規(guī)范企業(yè)的行為，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為全體納稅人提供更好的公共產(chǎn)品。因?yàn)闀r(shí)代的變化卻因立法的滯后，給了我們行政執(zhí)法機(jī)關(guān)新的課題。在市綠化條例中法律責(zé)任中可以看到大量的責(zé)令賠償?shù)淖盅�。但現(xiàn)實(shí)的情況是，綠化是杭州市公用領(lǐng)域市場(chǎng)化最為徹底的一個(gè)部門(mén)，基本上主要道路兩旁的城市景觀綠化均以發(fā)包的形式外包給園林綠化公司養(yǎng)護(hù)，作為行政主觀機(jī)關(guān)的綠化主管部門(mén)主要的只是掌握了養(yǎng)護(hù)權(quán)的發(fā)包和日常的監(jiān)管，如果不達(dá)標(biāo)，綠化辦可以追究承包作業(yè)單位的合同責(zé)任的形式進(jìn)行管理。故如果出現(xiàn)損毀綠化的案子，直接侵害的反倒不是綠化主管部門(mén)的利益，而是具體實(shí)施養(yǎng)護(hù)作業(yè)的園林綠化企業(yè)。因?yàn)�，綠化辦即使不從侵害人那里求償，基于合同其亦可從綠化企業(yè)那里取得修復(fù)的權(quán)利。根據(jù)合同法，綠化企業(yè)是不能因第三人的過(guò)錯(cuò)而產(chǎn)生對(duì)發(fā)包方的抗辯權(quán)，它要維護(hù)自己的權(quán)利只能是向侵害人索賠。而由于綠化企業(yè)獨(dú)立的民事主體地位，決定了這種賠償求索權(quán)必然是一種民事權(quán)，它與行政責(zé)任中的責(zé)令賠償是不同的，回到前面的例子，這種賠償只能由當(dāng)事人自行主張，行政機(jī)關(guān)不能代替，更不能主動(dòng)做出。
從以上兩個(gè)例子可以看出，在市場(chǎng)化深入到我們?nèi)粘Ｉ詈托姓聞?wù)的今天，對(duì)于行政權(quán)的運(yùn)作，我們一定要報(bào)審慎的態(tài)度，準(zhǔn)確的界定行政權(quán)的邊界，不要越位，否則因其不具正當(dāng)性，也是行政越權(quán)的一種表現(xiàn)。故我們建議在市政公用領(lǐng)域的立法中在總則中加入一條原則性條款：“在實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作的市政公用領(lǐng)域，如果發(fā)生損害市政公用設(shè)施的行為，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以依法對(duì)損害人進(jìn)行處罰；就損害賠償可以組織損害人與市政公用設(shè)施養(yǎng)護(hù)單位進(jìn)行民事調(diào)解，調(diào)解不成，由當(dāng)事人依法向人民法院提起民事訴訟。”
總之只有緊守權(quán)利的邊界，才能真正做到依法行政。
參考文獻(xiàn) 《杭州市市政設(shè)施管理?xiàng)l例》
《杭州市城市綠化管理?xiàng)l例》
（作者單位 杭州市西湖區(qū)城市管理行政執(zhí)法局）
