[ 秦昌東 ]——(2005-12-7) / 已閱19541次
我國傳統(tǒng)法制中的監(jiān)察制度
江蘇省如皋市人民法院 秦昌東
對(duì)于我國法律制度，比較傳統(tǒng)的是按照歷史類型將我國的法律制度分成奴隸制法、封建制法等。習(xí)慣上，我們將清前期以前的法律稱之為古代法律或傳統(tǒng)法律。不管是哪種類型得法律制度，比較共同得都是以刑法為重。而刑法、刑罰的重心又是維護(hù)皇權(quán)和宗法倫理。雖然如此，在傳統(tǒng)法律制度逐步發(fā)展成熟的過程中，兼有政治和司法制度特點(diǎn)的監(jiān)察制度也逐漸得以發(fā)展、成熟。本文就清代以前的中國監(jiān)察制度作一定的了解。
我國較早設(shè)立監(jiān)察制度的是秦代。隨著中央集權(quán)的君主專制制度的確立，原先在君主左右“掌贊書而授法令”[杜佑：《通典》卷二十四，職官六]的御史發(fā)展成為兼司糾察之任的監(jiān)察官吏。《文獻(xiàn)通考·職官考七·御史臺(tái)》中就說御史：“至秦漢為糾察之任�！闭f明在秦代時(shí)開始設(shè)立監(jiān)察制度。御史大夫是秦代的最高監(jiān)察官，眾御史之長(zhǎng)，其地位在廷尉之上。御史大夫率屬吏組成御史府（臺(tái)），構(gòu)成秦代的中央監(jiān)察機(jī)關(guān)。在地方各郡則設(shè)立監(jiān)御史�！稘h書·百官表》云：“監(jiān)御史，秦官，掌監(jiān)郡�！边@是由朝廷派往地方執(zhí)行監(jiān)察任務(wù)的官吏，其主要職責(zé)是對(duì)所在郡的官吏實(shí)行糾察，并參與治理刑獄。但監(jiān)御史并不是地方官職，也不專駐地方，而是隸屬于御史府（臺(tái)），受御史大夫和御史中丞直接指揮和節(jié)制。監(jiān)察機(jī)關(guān)的垂直制，在秦朝已開始。秦代的御史監(jiān)察之制尚處于初創(chuàng)階段，御史雖有監(jiān)察之責(zé)，輔佐皇帝監(jiān)察百官，但其仍負(fù)有其他各種行政事務(wù)，還不是專職的監(jiān)察官員。御史的主要職責(zé)有三方面：一、協(xié)助皇帝和丞相管理其他國家事務(wù)；二、執(zhí)行糾舉官吏不法的監(jiān)察事務(wù)。執(zhí)行這項(xiàng)事務(wù)時(shí)，御史常奉命直接參與審訊活動(dòng)。《史記·秦始皇本紀(jì)》和《史記·李斯列傳》記載了秦始皇在咸陽坑儒和趙高以“謀反”罪審訊李斯時(shí)，都有御史參加。三、負(fù)責(zé)記錄皇帝的制詔，主管刑律的制定、保存和核校等事務(wù)。秦代開創(chuàng)的監(jiān)察制度為后世所繼承，而且，御史監(jiān)察百官還構(gòu)成了中國古代政治制度和司法制度的一大特色。
秦代開創(chuàng)的監(jiān)察制度，漢初仍被沿用。經(jīng)過不斷調(diào)整，漢代的監(jiān)察制度有了明顯的變化。漢代中央仍設(shè)御史府，也叫御史大夫寺，為最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，長(zhǎng)官為御史大夫，下設(shè)御史中丞和侍御史等屬官。東漢時(shí)期中央監(jiān)察機(jī)關(guān)改為御史臺(tái)，屬九卿之一的少府，但御史臺(tái)活動(dòng)獨(dú)立與尚書臺(tái)、謁者臺(tái)，并稱為三臺(tái)。御史大夫改為司空后。西漢時(shí)御史大夫除掌管監(jiān)察百官糾舉非法之職外，有時(shí)還率兵征討，行使一定的兵權(quán)。《漢書》卷六《五帝紀(jì)》載：征和三年，春三月，御史大夫商丘成率兵二萬人出西河擊匈奴。這也說明了西漢時(shí)期還沒有形成專門單一的監(jiān)察機(jī)關(guān)。除御史大夫寺的監(jiān)察外，漢武帝元狩五年，又在丞相府內(nèi)設(shè)置丞相司直，“掌佐丞相舉不法”[《漢書·武帝紀(jì)》]，協(xié)助丞相“督錄諸州”[《后漢書·百官志一》]。中央最高國家行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)監(jiān)察官員，加強(qiáng)了國家的監(jiān)察職能。在地方上，漢代的監(jiān)察機(jī)關(guān)主要有兩類。一種是司隸校尉。司隸校尉負(fù)責(zé)“督大奸猾”[《后漢書·百官公卿表》]，“掌察舉百官之下，及京師近郡犯法者”[《后漢書·百官志四》]。另一種是州刺史。漢初，廢除了秦代常駐地方的監(jiān)御史，有丞相派遣“丞相史”監(jiān)察郡、縣。漢武帝時(shí)期，為了有效控制地方，對(duì)監(jiān)察制度又作調(diào)整，廢除了監(jiān)察郡國的丞相史，分全國為十三個(gè)郡部，除京師所在州為司隸校尉外，其余十二州各設(shè)刺史一人，直屬御史大夫。除分區(qū)監(jiān)察外，皇帝有時(shí)還從御史中直接任命“繡衣直指御史”，懲辦地方奸猾，并同州郡共同審理重大案件，或負(fù)責(zé)鎮(zhèn)壓農(nóng)民暴動(dòng)。刺史的職權(quán)主要由“掌奉詔條”（共六條）確定，刺史到地方，省察治狀。在“六條”規(guī)定的范圍內(nèi)，刺史可以糾舉彈劾：“所察應(yīng)條即舉�！盵《漢書·翟方進(jìn)傳》]超過“六條”，就是“所察過詔條”，“不循守條職”。開始規(guī)定刺史“以六條問事”，不得過問六條以外的其他工作，后來限制漸送，以至到西漢末年，刺史的權(quán)利已很嚴(yán)重。有人稱之“選第大吏，所薦位高于九卿。所惡立退，任重職大”[《漢書》卷八《朱博傳》]到東漢后期，刺史又逐步統(tǒng)率軍隊(duì)，管理地方，成為地方最高一級(jí)的行政長(zhǎng)官。
三國兩晉南北朝時(shí)期是中國社會(huì)的第二次大動(dòng)蕩時(shí)期。這一時(shí)期政權(quán)頻頻交替，立法活動(dòng)頻繁，律學(xué)思想活躍，法律制度有很大的發(fā)展，但監(jiān)察制度并沒有太大的變化。這一時(shí)期，監(jiān)察機(jī)關(guān)仍然為御史臺(tái)，但已經(jīng)成為皇帝直接掌管的獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)。長(zhǎng)官御史中丞職權(quán)很大，“自皇太子以下，無所不糾。初不得糾尚書，后亦糾之”[《通典》]。東晉時(shí)期，御史可以不舉控告人的姓名進(jìn)行彈劾，實(shí)行“風(fēng)聞奏事”制度。《梁書·武帝本紀(jì)》載，天監(jiān)元年詔書中說御史“可以風(fēng)聞奏事，依元熙舊制”。自魏以后，地方不設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)，由中央派御史監(jiān)察，發(fā)展了御史出巡制度。東漢時(shí)期的司隸校尉，魏晉時(shí)仍設(shè)，與御史中丞“分督百僚”。至東晉，司隸校尉一職不復(fù)存在。
經(jīng)過三國兩晉南北朝三四百年的分裂割據(jù)后，中國進(jìn)入封建社會(huì)的鼎盛時(shí)期，法律制度也進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期。唐代法律是中國封建法律的典型、中華法系的代表，這時(shí)期的監(jiān)察制度組織完備、職責(zé)明確。唐代的監(jiān)察制度主要分為兩種，一種是御史臺(tái)制度，一種是諫官制度。唐初沿隋朝設(shè)肅政臺(tái)為監(jiān)察機(jī)關(guān)，后經(jīng)過左、右肅政臺(tái)，左、右御史臺(tái)的變化，唐睿宗景云年間統(tǒng)一為御史臺(tái)。御史臺(tái)是獨(dú)立于權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)之外，對(duì)中央和地方百官進(jìn)行監(jiān)察的專門機(jī)關(guān)。其主要職責(zé)：第一，推按獄訟。包括推問皇帝下達(dá)的案件，審理普通百姓的案件，參與三司推事等。第二，彈劾犯罪。對(duì)違法犯罪的官員進(jìn)行糾舉，彈劾其罪，請(qǐng)求司法機(jī)關(guān)審判。第三，巡察內(nèi)外。一是分察六部的具體行政行為，使之合法而有效率；而是巡察州縣，以六條為察事內(nèi)容。遇有非法行為，便予以糾查。第四，監(jiān)督?jīng)Q囚。如發(fā)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)違法及犯人有冤者，予以糾舉平冤。第五，監(jiān)察錄囚。唐代御史的任免權(quán)由御史臺(tái)長(zhǎng)官或皇帝行使，不歸管理一般官員的吏部掌管。御史的彈劾行為，不必經(jīng)御史臺(tái)長(zhǎng)官的審準(zhǔn)就可以向皇帝直接提出。御史臺(tái)還可以設(shè)置監(jiān)獄來拘禁和訊問罪犯。另一種監(jiān)察制度是諫官制度。唐代諫官隸屬于中央政府的中書、門下兩省，成為正式的司諫官。司諫官主要職掌以下幾方面：諫議。以皇帝為對(duì)象，皇帝的個(gè)人生活直至王國大政都在諫議之列。第二，封駁。即還封皇帝失宜的詔命，駁正臣下有違誤的奏章。第三，知起居事。第四，知匭事。唐代的監(jiān)察制度的特點(diǎn)是：御史代表皇帝，臨制百官，是皇帝自上而下監(jiān)督、統(tǒng)治百官的一種工具；諫官的監(jiān)察則是自下而上，以皇帝為監(jiān)察對(duì)象。這樣就形成以上察下，以下督上的雙向監(jiān)察制。這種制度完備而富有活力，一方面監(jiān)督了百官的違法行為，促使吏治清明；另一方面也限制了皇帝的極端專制。它對(duì)維護(hù)唐代君主專制體制發(fā)揮了重要作用。
宋代的中央監(jiān)察機(jī)關(guān)仍然為御史臺(tái)（臺(tái)院、殿院、察院），長(zhǎng)官是御史中丞，下設(shè)殿中侍御史、監(jiān)察御史。察院的監(jiān)察御史“掌分察六曹及百司之事，糾其謬誤”。御史臺(tái)雖為中央監(jiān)察機(jī)關(guān)，但也具有司法審判職能。御史臺(tái)設(shè)臺(tái)獄，凡違法失職官員，在送大理寺審判前，往往先送御史臺(tái)偵訊。對(duì)各地重大案件，御史臺(tái)派出御史“乘傳”赴當(dāng)?shù)亍熬枉丁�。大理寺審判的案件，如發(fā)生犯人不服或?qū)徟泄僖庖姴灰欢小胺悺�，則交由御史臺(tái)推究。地方監(jiān)察，主要靠設(shè)于各路的監(jiān)司兼管，負(fù)責(zé)巡按州縣，“采訪在任官能否”，“薦舉循吏，按劾奸贓” [《慶元條法事類》卷七《職制令》] 。宋代為了防止司法官吏出入人罪制造冤假錯(cuò)案，在司法審判上特別實(shí)行了一套“上下相維，內(nèi)外相制”[《范太史集》卷二十二《轉(zhuǎn)對(duì)條上四事狀》]的監(jiān)督制約制度。但這種司法上的監(jiān)督制度在重要的案件中并沒有真正發(fā)揮作用，尤其是針對(duì)官吏的犯罪行為。因?yàn)樵趯?shí)行這些制度的同時(shí)，又實(shí)行皇帝“御筆斷罪”制度以及中書宰相的“指揮”制度。宋代為了維護(hù)君主專職的中央集權(quán)，其法律的主要特點(diǎn)是“重法治民，寬典待吏”。應(yīng)當(dāng)來說，監(jiān)察制度設(shè)立的目的，主要就是監(jiān)察官吏的不法行為，防止危害國家的政權(quán)和冤假錯(cuò)案的發(fā)生。而宋代寬典待吏的立法和司法思想無疑削弱了監(jiān)察制度的發(fā)展。尤其是皇帝的“御筆斷罪”制度，基本上是判決不依法，“變亂舊章”，“出命制法，輕重予奪在上�！盵《宋史·刑法志》]這種判決不能申訴，也不能延遲執(zhí)行。商鞅曾說“法之不行，自上犯之”[《史記·商君列傳》]。正因?yàn)樯蠈訉?duì)監(jiān)察制度的不重視，宋代的監(jiān)察制度沒有多大的完善和發(fā)展。
相比之下，元代比較重視司法監(jiān)察工作。元代的監(jiān)察機(jī)關(guān)十分龐大，中央設(shè)立御史臺(tái) ，與中書省、樞密院并列，為元朝三大中央機(jī)關(guān)之一。御史臺(tái)是天子的耳目，它除了掌糾察百官善惡，還有重要的司法職能。官吏受贓專門由御史臺(tái)負(fù)責(zé)審理。成宗時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)曾“罷贓污官吏凡一萬八千四百七十三人，贓四萬五千八百六十五錠，審冤獄五千一百七十六事” [《元史·成宗紀(jì)四》卷二十一]。在地方上，則設(shè)立江南諸道行御史臺(tái)和陜西諸道行御史臺(tái)，作為中央御史臺(tái)的派出機(jī)構(gòu)。全國共分為二十二道監(jiān)察區(qū)，每道設(shè)肅政廉訪司。元代監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職權(quán)重大，中央和地方的職責(zé)，依至元五年初設(shè)御史臺(tái)圣旨條畫規(guī)定：“彈劾中書省、樞密院、制國用使司等內(nèi)外百官奸邪非違，肅清風(fēng)俗，刷磨諸司案牘，并監(jiān)察祭祀及出使之事”[《元典章》卷五臺(tái)綱一《內(nèi)臺(tái)·設(shè)立憲臺(tái)格例》]。正由于監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)重大，所以法律對(duì)監(jiān)察官員特別加以規(guī)定：監(jiān)察官員如有犯贓行為，則加等治罪，雖不枉法亦除名。[《元典章·肅臺(tái)綱》]
應(yīng)當(dāng)來說，明代的監(jiān)察制度主要不是體現(xiàn)在監(jiān)察機(jī)構(gòu)上，而是明代的刑法和刑罰等法律內(nèi)容上。明代貫徹的是“重典治吏”的立法思想，完全不同于宋代的“寬典待吏”的方針。朱元璋熟諳“明主治吏不治民”的深刻道理，在吏治上堅(jiān)言“故今嚴(yán)法禁，但遇官吏蠹害吾民者，罪之不恕”[《明太祖實(shí)錄》卷三十九]。明制頒的《大明律》和《明大誥》的內(nèi)容均達(dá)到了重典治吏的目的。明代在洪武十五年將唐宋的御史臺(tái)改為督察院，擴(kuò)大了監(jiān)察組織。督察院又稱“風(fēng)憲衙門”，職掌糾察。督察院設(shè)左都御史主管中央和地方的司法監(jiān)督，又設(shè)御史多人作為輔佐，對(duì)刑部的審判和大理寺的復(fù)核進(jìn)行監(jiān)督。督察院對(duì)貫徹執(zhí)行法律制度負(fù)有重要的職責(zé)。它可以“糾察內(nèi)外百司之官”，對(duì)全國所有官吏的違法犯罪行為進(jìn)行糾劾。它還直接參與審判活動(dòng)，凡有重案要案，刑部、大理寺必須偕督察院共同審理。明代形成的三司會(huì)審、圓審、朝審、會(huì)官審錄、大審、熱審等都有督察院的參加。大理寺的職權(quán)非常廣泛，舉凡政治、經(jīng)濟(jì)、禮儀、文化、教育及思想領(lǐng)域都在監(jiān)察的范圍之內(nèi)。在地方上，明代將全國劃分為十三道，設(shè)監(jiān)察御史一百一十人。監(jiān)察御史的活動(dòng)不受都御史的統(tǒng)領(lǐng)，而接受皇帝的節(jié)制。他們巡按地方時(shí)權(quán)力極大，地位和省級(jí)長(zhǎng)官平等，發(fā)現(xiàn)問題可以“大事奏裁，小事立斷”。監(jiān)察御史的首要職責(zé)，所謂“按臨所至，必先審錄罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辯之”[《明史·職官志二》。明代還創(chuàng)設(shè)了六科給事中這一獨(dú)特的監(jiān)察組織，負(fù)責(zé)糾察六部官吏的違法事件。其中刑科給事中對(duì)刑部的審判活動(dòng)有直接的監(jiān)督權(quán)，一旦發(fā)現(xiàn)問題可徑向皇帝奏報(bào)。明代特有的廠衛(wèi)制度可以稱之為明代監(jiān)察制度的一個(gè)組成部分。這些廠衛(wèi)組織雖然不是正式的司法機(jī)構(gòu)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)，不能象刑部、大理寺、都察院公開行使權(quán)力，但被皇帝特許兼管刑獄，賦予巡察緝捕、專理詔獄和審判之權(quán)，直接聽命于皇帝。明代的西廠、東廠、錦衣衛(wèi)、內(nèi)行廠等特務(wù)機(jī)構(gòu)，均兼有監(jiān)察百官之權(quán)，而且行事不受法律的約束，是中央集權(quán)專制統(tǒng)治的極端。
清代沿襲明代的設(shè)置，都察院是法紀(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)，主掌官員監(jiān)察，并職司諫議實(shí)行“臺(tái)諫合一”的制度。在監(jiān)察方面，清代將原來獨(dú)立的六科給事中監(jiān)察系統(tǒng)合并于都察院。六科給事中和十五道監(jiān)察御史合稱“科道”。科道合一使清代監(jiān)察權(quán)進(jìn)一步集中。除監(jiān)察權(quán)外，司法的職權(quán)也是都察院職權(quán)的一個(gè)方面。都察院參與司法事務(wù)主要表現(xiàn)在：一是參與會(huì)讞。即各省的死刑案件在刑部核擬后，送都察院列署意見轉(zhuǎn)大理寺。二是參加秋審和朝審，執(zhí)行復(fù)奏之職。除監(jiān)督其他司法機(jī)關(guān)的審判活動(dòng)并參與會(huì)審?fù)猓疾煸哼�可以受理官民冤案，大事奏請(qǐng)裁定，小事立予昭雪。都察院所屬的五城察院（清代京都分中、東、西、南、北五城，每城設(shè)一衙門，都稱“察院”[《光緒會(huì)典事例》卷一四七]）可以審斷完結(jié)杖罪以下案件，徒罪以上送刑部裁定。總體上，清代的監(jiān)察機(jī)構(gòu)與明代沒有太大的變化，只是沒有了明代廠衛(wèi)等特務(wù)的監(jiān)察。
綜觀清代之前的我國監(jiān)察制度，其共同的特點(diǎn)都是為了維護(hù)統(tǒng)治者的統(tǒng)治，維護(hù)專制的中央集權(quán)。監(jiān)察的主要內(nèi)容表現(xiàn)在司法領(lǐng)域，以防止冤假錯(cuò)案的發(fā)生。還有就是吏治領(lǐng)域，防止官吏貪污腐化，影響統(tǒng)治者的統(tǒng)治利益。在傳統(tǒng)的監(jiān)察制度中，有許多值得我們注意的地方。監(jiān)察系統(tǒng)和監(jiān)察官員的垂直領(lǐng)導(dǎo)自秦代就開始實(shí)現(xiàn)，這種制度可以擺脫地方上的控制，能夠更好地行使監(jiān)察職責(zé)。遺憾的是，現(xiàn)社會(huì)的監(jiān)察制度才剛剛規(guī)定實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，真正實(shí)現(xiàn)這種領(lǐng)導(dǎo)體系，還需要一定的時(shí)間。其次，我們的監(jiān)察力度太弱，方式單一。現(xiàn)在的監(jiān)察制度都是監(jiān)察機(jī)關(guān)等有人反映問題后才去查處，而且經(jīng)常大事化小，小事化了，屬于那種“寬典待吏”型，而不是主動(dòng)去對(duì)一些社會(huì)反映強(qiáng)烈的部門和崗位實(shí)施監(jiān)察。在處罰力度上，明明已經(jīng)夠上刑事處罰的，卻因?yàn)楫?dāng)事人“認(rèn)錯(cuò)態(tài)度好”，“積極改正”或者是“積極退還非法所得（注：這里一般不用“退贓”這樣的字眼），給一個(gè)行政處分或者調(diào)離崗位就行了。還有一點(diǎn)就是監(jiān)察機(jī)關(guān)的官員往往沒有人來監(jiān)察。希望當(dāng)權(quán)者能夠以古為鑒，真正地發(fā)展和完善國家的監(jiān)察制度，盡量少一些成克杰這類讓人覺得羞愧的典型。
