[ 歐陽昆侖 ]——(2005-12-11) / 已閱39322次
芻議村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的影響
論 文 摘 要
黨的十六屆四中全會(huì)就加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)做出了全面部署，我以為執(zhí)政能力建設(shè)應(yīng)該包括機(jī)構(gòu)建設(shè)和制度創(chuàng)新，一個(gè)法制社會(huì)的形成，除了立法上的完善，還要有執(zhí)行機(jī)構(gòu)的完善，因?yàn)橐粋�(gè)建全的機(jī)構(gòu)重要性并不亞于制度的本身。眾所周知一個(gè)社會(huì)需要一定的控制體系來維護(hù)和鞏固其自身的發(fā)展，一個(gè)法制社會(huì)控制體系最主要的標(biāo)志是法律體系，然而徒有法不能自行，它的執(zhí)行組織是很重要的，執(zhí)行組織的結(jié)構(gòu)如何，都會(huì)影響到法的效能地發(fā)揮。通過對(duì)《芻議村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的影響》的研究，對(duì)提高基層的執(zhí)政能力、鞏固的基層執(zhí)政基礎(chǔ)，對(duì)于提高基層干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)，加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，強(qiáng)化執(zhí)政為民意識(shí)，推動(dòng)和促進(jìn)基層各項(xiàng)工作具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。社會(huì)主義民主的核心是人民當(dāng)家作主，發(fā)展村民自治對(duì)發(fā)揚(yáng)人民當(dāng)家作主，促進(jìn)人民的民主意識(shí)，推進(jìn)我國的法制建設(shè)都有不可估量的作用，現(xiàn)階段對(duì)村民自治制度的研究是有積極的意義的，它為我國解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革提供思路與方法，從而間接的解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)問題。本文主要在村民自治的背景下，探討村民委員會(huì)與村黨支部（鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委）的關(guān)系、村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系等，從中發(fā)行問題，為推動(dòng)村民自治的發(fā)展，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革方向，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主提出自己不成熟的觀點(diǎn)，為解決“三農(nóng)”問題，提一些建議，以促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展與穩(wěn)定。
關(guān)鍵詞：村民自治 村民委員會(huì) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 機(jī)構(gòu) 改革
目錄
一、村民自治的實(shí)踐及村民自治背景下的村鄉(xiāng)關(guān)系 5
1、村民自治的現(xiàn)狀 5
2、村民委員會(huì)與村黨支部的關(guān)系問題 6
3、村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系問題 7
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀 9
1、行政成本與農(nóng)民的負(fù)擔(dān) 9
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)重重 10
3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在弊端 10
三、村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革提供方向 11
1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的民主化改革 11
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的改革 11
3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選，實(shí)行“兩票制” 12
4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁減冗員 12
5、實(shí)行村民“自治”（村民有限自治） 12
五、參考文獻(xiàn) 14
芻議村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的影響
—作者蒼南電大學(xué)員：歐陽昆侖
村民自治是農(nóng)民的創(chuàng)舉，當(dāng)年農(nóng)民自發(fā)成立了村民委員會(huì)是為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。1982年，國家為了填補(bǔ)人民公社體制廢除后出現(xiàn)的農(nóng)村公共組織和公共權(quán)力的“真空”，除了繼續(xù)利用執(zhí)政黨的農(nóng)村基層組織，同時(shí)也大力推動(dòng)村民委員會(huì)的建立，同年12月通過的新憲法正式確立了村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的法律地位。1987年11月，全國人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》，次年6月，村民自治正式啟動(dòng)實(shí)施，民政部開始在全國范圍內(nèi)組織鄉(xiāng)村選舉�！洞迕裎瘑T會(huì)組織法（試行）》在試行10年后，于1998年11月終于成為9億農(nóng)民的正式法律。這是一部以實(shí)踐為根基，以憲法為依據(jù)，以自治為基本價(jià)值取向的法律。以村民自治為主旨的村民委員會(huì)制度，是我國當(dāng)前村級(jí)公共事物管理體制的核心，而村級(jí)公共管理體制是三農(nóng)問題中的一個(gè)重要問題。村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，從來就是唇與齒的關(guān)系。村民自治后產(chǎn)生的村委會(huì)卻只是群眾性自治組織，不再是基層政權(quán)的一部份。在村民自治的背景下，深入研究村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系等問題，對(duì)于完善村民自治制度，促進(jìn)中國農(nóng)村基層民主發(fā)展，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，具有重要意義。
一、村民自治的實(shí)踐及村民自治背景下的村鄉(xiāng)關(guān)系
1、村民自治的現(xiàn)狀
所謂村民自治是指在農(nóng)村社區(qū)的居民自己組織起來，實(shí)行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為核心內(nèi)容的進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一種政治參與形式，它是實(shí)行直接民主的一種基本形式。從九十年代中期開始，一方面國力整體提升，另一方面"三農(nóng)"（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）問題日趨嚴(yán)峻。同時(shí)電腦的普及、網(wǎng)絡(luò)的開通，使社會(huì)的開放更加的深入，在農(nóng)村思想現(xiàn)代化較之物質(zhì)現(xiàn)代化提前來到，也就是說農(nóng)村人的思想現(xiàn)代化水平比農(nóng)村物質(zhì)現(xiàn)代化的水平程度高。農(nóng)民工流動(dòng)的增多，增加了農(nóng)村思想的開放程度。全社會(huì)呼喚民主政治建設(shè)，村民自治被賦予了加強(qiáng)和鞏固農(nóng)村基層政權(quán)以及為中國民主形象提供范例，為政治改革提供經(jīng)驗(yàn)的雙重使命。1998年全國人大常委會(huì)修訂通過的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村組織法》），以及隨后31個(gè)省、直轄市和自治區(qū)人民代表大會(huì)在此基礎(chǔ)上制定的“實(shí)施辦法”，可以被看作是對(duì)憲法將村民委員會(huì)規(guī)定為村民自治組織的具體落實(shí)。到2002年末，我國共有68.1萬個(gè)村委會(huì)，528.6萬個(gè)村民小組，村委會(huì)成員294.2萬人，村民自治模范縣(市、區(qū))579個(gè)，村民自治模范鄉(xiāng)鎮(zhèn)7457個(gè)，全國25個(gè)省開展了村委會(huì)換屆選舉工作，涉及63萬個(gè)村委會(huì)，近4億多選民。 村民自治目前覆蓋了我國大部分農(nóng)村地區(qū)，村民自治制度在我國農(nóng)村普遍展開已是不真的事實(shí)。近幾年來各地開始比較切實(shí)地按照相關(guān)法律規(guī)定的原則和程序來組織村民自治。通過村民自治制度的實(shí)施，一大批思想素質(zhì)好、能力強(qiáng)、作風(fēng)正、年紀(jì)輕、有文化、群眾威信高的新型能人被推選出來，成為帶領(lǐng)廣大農(nóng)民致富奔小康的帶頭人。調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性，進(jìn)一步促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展。實(shí)行村民自治產(chǎn)生了不少積極效果，它有利于提高村民的民主意識(shí)和主人翁責(zé)任感，有利于形成人民管理國家所必要的政治基礎(chǔ)和社會(huì)心理環(huán)境，有利于加快基層政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活的民主化進(jìn)程；同時(shí)它還可以為廣大農(nóng)民提供一個(gè)參與管理農(nóng)村社區(qū)事務(wù)，切身體驗(yàn)和感受民主的機(jī)會(huì)，促使農(nóng)民的民主意識(shí)和政治能力得到不斷培養(yǎng)和鍛煉，通過從下至上的“民主現(xiàn)實(shí)化”的積累，為最終農(nóng)民更加直接參與管理國家大事奠定基礎(chǔ)。因而，村民自治順應(yīng)了中國農(nóng)民的意愿，滿足了村民的要求，增強(qiáng)了村民的民主意識(shí)和自治能力，提高了廣大農(nóng)民投身改革和建設(shè)的積極性，符合中國加強(qiáng)民主法治的努力和趨勢(shì)。在村民自治制度建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)展的同時(shí)，我們也不難發(fā)現(xiàn)，由于各種各樣的原因，農(nóng)村社會(huì)的各種矛盾和問題隨之暴露出來。表現(xiàn)為村民自治雖然是一項(xiàng)全國統(tǒng)一的有法律效力的制度安排，但各地村民自治的貫徹情況和實(shí)施效果卻千差萬別。比如，王旭從實(shí)行村民自治的成效中發(fā)現(xiàn)了國家與社會(huì)的權(quán)力互強(qiáng) ，徐勇調(diào)查了四川達(dá)川市村民自治示范活動(dòng)后，也認(rèn)為該地的村民自治“同時(shí)加強(qiáng)了村民的民主自治能力和國家在農(nóng)村地區(qū)貫徹其政策的能力” ；何清漣看到的卻是金錢、宗族勢(shì)力、地方惡勢(shì)力操縱選舉和村政 。
從全國各地反映的情況來看，黨支部和村委會(huì)“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）同村關(guān)系緊張最為突出。
2、村民委員會(huì)與村黨支部的關(guān)系問題
目前，由于缺乏全國性的統(tǒng)計(jì)資料，我們無法準(zhǔn)確判斷全國農(nóng)村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系狀況。但是，一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，在全國，實(shí)行村民自治以后，尤其是1998年全國農(nóng)村普遍實(shí)行村委會(huì)直選以后，農(nóng)村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系明顯惡化。兩委關(guān)系協(xié)調(diào)融洽的只占少數(shù)，多數(shù)屬于勉強(qiáng)維持合作與和平共處、相安無事，少數(shù)屬于不協(xié)調(diào)甚至嚴(yán)重對(duì)抗。根據(jù)廣州市市委組織部和市民政局的一項(xiàng)聯(lián)合調(diào)查，1999年廣州市郊區(qū)974個(gè)建制村實(shí)行村委會(huì)直選以后，雖然黨支部同村委會(huì)關(guān)系協(xié)調(diào)融洽和能夠基本保持正常合作共事的占絕大多數(shù)，但是關(guān)系很不正常甚至嚴(yán)重分庭抗禮的也相當(dāng)突出。村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系，實(shí)質(zhì)是基層民主政治建設(shè)與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在現(xiàn)實(shí)生活中，村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系不協(xié)調(diào)有兩種表現(xiàn)：一是有的村委會(huì)不能自覺地接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，把村民委員會(huì)引導(dǎo)村民自治同村黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)和保障作用對(duì)立起來，加上有的村黨支部班子渙散，使村支部起不到村級(jí)組織的核心作用。二是各種村級(jí)組織的權(quán)力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支部書記個(gè)人手中，村委會(huì)和村民會(huì)議的自治權(quán)力實(shí)際上被懸空。根據(jù)廣東省委宣傳部和廣州市社會(huì)科學(xué)院的一項(xiàng)調(diào)查，在廣東全省，1999年底實(shí)行村民自治制度的村共有22056個(gè)，其中，村黨支部書記和村委會(huì)主任交叉兼職的占53%。在未實(shí)行交叉兼職的村，村支書同村主任往往在工作中產(chǎn)生矛盾。村黨支部書記和村委會(huì)主任交叉兼職是現(xiàn)在解決“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)問題比較普遍的做法，其中山東聊城市的做法被引為典型，山東聊城市在解決村委會(huì)和村黨支部之間的關(guān)系問題上的做法是：村黨支部書記必須以候選人的身份參加村委會(huì)主任的競(jìng)選。當(dāng)?shù)钠甭饰茨艹^半數(shù)以上的，意味著不被群眾歡迎，將在黨內(nèi)被罷免支部書記職務(wù)。該職務(wù)由當(dāng)選為村委會(huì)主任的人兼任。如果選出的村委會(huì)主任不是中共黨員的，村支書一職暫時(shí)空缺，等該村委會(huì)主任入黨后兼任。
在實(shí)行村民自治制度以后，農(nóng)村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系出現(xiàn)不協(xié)調(diào)甚至對(duì)抗性矛盾的原因很多，有公眾認(rèn)同感上的差別，《村組織法》規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織�！薄按迕裎瘑T會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。村民委員會(huì)每屆任期3年，其成員可以連選連任。”“年滿18周歲的村民，部分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。選舉村民委員會(huì)，由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人。候選人的名額應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選名額。” 根據(jù)這一規(guī)定，使每個(gè)成年的村民都享有直接選舉村委會(huì)干部的平等權(quán)利。村委會(huì)成員是選民直接選舉產(chǎn)生，是民主選舉，具有廣泛的民意。本來應(yīng)該具有廣泛民意的村黨支部，現(xiàn)在卻相反了，這應(yīng)該引起我們執(zhí)政黨的高度重視。此外，我認(rèn)為主要的原因還是一部法律兩種解讀和鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村民委員會(huì)的管理方式�！洞褰M織法》已經(jīng)明確規(guī)定了村公共事務(wù)由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)，然而，一些地方黨的農(nóng)村基層干部習(xí)慣于過去黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)模式，村黨支部因村公共事務(wù)由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)而困惑而不安，去找鎮(zhèn)黨委，鎮(zhèn)黨委也發(fā)現(xiàn)自己的領(lǐng)導(dǎo)核心作用權(quán)力被削弱，他們找不到自己的位置。于是他們充分利用《村組織法》第三條之規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。”利用了人們對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“領(lǐng)導(dǎo)核心作用”的理解存在片面性和偏差，讓鎮(zhèn)黨委、村黨支部等基層黨組織“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，不尊重村委會(huì)應(yīng)有的法定權(quán)利（因而村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系問題也會(huì)間接表現(xiàn)為村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的關(guān)系問題）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府在推行政務(wù)、指導(dǎo)村務(wù)時(shí)理所當(dāng)然地把村黨支部當(dāng)作自己天然的依靠對(duì)象和忠實(shí)的“嫡系部隊(duì)”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府與農(nóng)村黨支部是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系），而將村委會(huì)當(dāng)作懷疑對(duì)象和“異己力量”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系），在農(nóng)村兩套班子中搞親疏關(guān)系，陣線劃分，人為地制造兩委對(duì)立。
為什么村委會(huì)村黨支部書記和村委會(huì)主任交叉兼職后兩委對(duì)立會(huì)幾乎消失的呢？我認(rèn)為直接原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)間接控制加強(qiáng)了，氣順了。因?yàn)榻徊嫒温氝x出來的村委會(huì)主任最終還是村黨支部書記，最終還是我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)（黨委）政府管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)一般任鄉(xiāng)黨委副書記)通過對(duì)村黨支部的有效領(lǐng)導(dǎo),來間接地“領(lǐng)導(dǎo)”而不僅僅是“指導(dǎo)”村委會(huì)。一般來說,在每一屆村委會(huì)換屆選舉之前,都要先進(jìn)行村黨支部的換屆選舉,根據(jù)《黨章》的規(guī)定,村黨支部一般都是通過全村黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不僅可以推薦村黨支部書記候選人,而且由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提名的村支部書記候選人,落選的可能性很小,即使落選,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也可以通過直接任命或通過另外推薦候選人,以保證合乎其意愿者當(dāng)選。這樣的村黨支部書記對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有著很大的親和力,比較自覺地貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意圖,包括對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)�！洞褰M織法》所說的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系,實(shí)際上變相的成了領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)同時(shí)又是黨委副書記,村委會(huì)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)就是接受黨的領(lǐng)導(dǎo)！因而村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系問題也是村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（黨委）的關(guān)系問題間接表現(xiàn)。
3、村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系問題
如果說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系問題的影響是間接的、隱現(xiàn)的。那么村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系可以說是直接的、明顯的。2004年1月，中央電視臺(tái)《今日說法》欄目在播出一期名為《村官告狀》的節(jié)目 ，則提供了一個(gè)更典型且頗值得深思的村民自治案例：
2002年8月，北京市房山區(qū)大石窩鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府在惠南莊村小學(xué)主持召開了村委會(huì)和該村全體黨員參加的特別會(huì)議，鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府宣布其研究決定：停止由該村民民主選舉的村委會(huì)主任王華的工作，并停發(fā)其工資。鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府的理由是“王華不稱職，目前村民還沒有覺悟起來，不可能聯(lián)合起來罷免王華，如果讓王華這樣的干部繼續(xù)任職，勢(shì)必會(huì)損害的老百姓的利益，后果將不堪設(shè)想。為了避免給集體造成更大的損失，鎮(zhèn)黨委、政府只能這么做”。但村官王華和部分村民卻認(rèn)為：作為尚在任期內(nèi)的村委會(huì)主任，王華是村民通過合法程序的民主選舉合法產(chǎn)生的。根據(jù)《村組織法》，村民委員會(huì)是農(nóng)村村民的自治組織，它跟鎮(zhèn)政府之間具有相對(duì)獨(dú)立性。村委會(huì)主任是由村民選舉產(chǎn)生的，因此村委會(huì)主任和委員都只對(duì)村民負(fù)責(zé)，法律并沒有要求村委會(huì)主任對(duì)上級(jí)政府，對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。如果村民認(rèn)為村委會(huì)主任和委員不稱職，只能由村民來啟動(dòng)罷免程序，《村民委員會(huì)組織法》在這方面有明確的規(guī)定。因此，鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府無權(quán)單方面罷免村委會(huì)主任。2003年1月，王華以大石窩鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府的具體行政行為違法為由，向北京市房山區(qū)法院提起行政訴訟。3個(gè)月過后，房山區(qū)人民法院向王華出具了“不予受理”裁定書。理由是：只有人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)被侵犯才可以提起行政訴訟，民主自治權(quán)利受到侵犯不在《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍，因此駁回了他的訴訟請(qǐng)求。一晃一年過去，大石窩鎮(zhèn)黨委書記說，“目前惠南莊很穩(wěn)定，事實(shí)證明他們沒有做錯(cuò)，下一步，鎮(zhèn)里將盡快啟動(dòng)罷免程序來罷免王華”。而王華則表示將向上一級(jí)的人民法院申訴。但此時(shí)，王華的村委會(huì)主任“任期”已經(jīng)快滿了。
在京城邊上的村官王華算是很有維權(quán)意識(shí)和維權(quán)能力，但他仍然遭遇了鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府如此“處理”，此案例值得人深思的地方很多，它比較有代表性的反映了，村委會(huì)制度在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中普遍出現(xiàn)的問題，即村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的關(guān)系問題。在實(shí)踐中，仍有許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村民自治組織——村委會(huì)當(dāng)作事實(shí)上的辦事機(jī)構(gòu)，看成推行政令的工具，不愿支持村民自治，甚至妨礙村民自治。這主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不愿放棄對(duì)村委會(huì)實(shí)行直接管理的權(quán)力：
（1）干預(yù)村委會(huì)“直選” ，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往利用種種“理由”：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有了任免權(quán)，民選的干部會(huì)不聽話，不利于工作開展”、“農(nóng)民素質(zhì)低，沒有民主選舉能力，村委會(huì)直選是行不通的”、“村委會(huì)直選可能出現(xiàn)好人落選，壞人當(dāng)選”。因此他們?cè)谥笇?dǎo)村民選舉時(shí)，不按程序辦事，有的甚至故意在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)上做手腳、留漏洞。有的鎮(zhèn)政府干脆就指定了村委會(huì)。
（2）控制村干部的工資。就是村干部的工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)村干部完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的任務(wù)（如收繳稅費(fèi)、計(jì)劃生育、達(dá)標(biāo)競(jìng)賽）情況決定。這樣做，違背了《村組織法》關(guān)于村干部的工資應(yīng)由村民會(huì)議討論決定的規(guī)定；不利于培養(yǎng)村干部為村民服務(wù)的意識(shí)和村民行使對(duì)村干部的監(jiān)督權(quán)。
（3）控制村財(cái)政。實(shí)行村財(cái)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管。這是被不少地方推廣的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有經(jīng)管站這一機(jī)構(gòu)專門管理村級(jí)財(cái)務(wù)。這種體制雖在一定程度上減少了村級(jí)財(cái)務(wù)混亂，但侵犯了村民自我管理村級(jí)財(cái)務(wù)的權(quán)利，不利于調(diào)動(dòng)村民和村干部民主理財(cái)?shù)姆e極性，而且一旦出現(xiàn)村級(jí)不良債務(wù)，村干部還容易把責(zé)任推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，激化農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的矛盾。
（4）心知肚明，村務(wù)公開半透明�！洞褰M織法》規(guī)定，村委會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或公布的事項(xiàng)不真實(shí)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級(jí)政府及有關(guān)主管部門反映，有關(guān)政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，責(zé)令公布。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出于種種原因，使村務(wù)公開半透明。不透明的有干部下村吃、喝、拿要的，有因村務(wù)公開問題引起干部被處理的，有的村務(wù)是村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)四出籌集來“公分”的私房錢的（這是取消農(nóng)業(yè)稅后的新方向），還有的擔(dān)心村務(wù)公開使村里的每筆開支都置于村民監(jiān)督之下，會(huì)挫傷村干部的積極性的。
（5）直接干預(yù)農(nóng)民的生產(chǎn)、經(jīng)營和農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)。有的用行政命令方式直接規(guī)定農(nóng)民生產(chǎn)的品種、數(shù)量；有的超過農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力搞“政績(jī)”工程；鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些任務(wù)都要通過村委會(huì)完成，不僅侵犯了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)；而且使村委會(huì)的主要精力用在了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)上而不能放在村民們認(rèn)為應(yīng)該辦的村的公共事務(wù)和公益事業(yè)上，造成了村委會(huì)與村民關(guān)系的僵化，妨礙了村民自治的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
自我國農(nóng)村實(shí)行村民自治制度，“四民主，兩公開”在農(nóng)村的落實(shí)后, 村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系應(yīng)該是《村組織法》第四條規(guī)定的“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作�！钡年P(guān)系 。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、服從與被服從的關(guān)系,而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。但是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了確保國家治理任務(wù)的落實(shí),仍然普遍通過干預(yù)村委會(huì)職權(quán)范圍的事務(wù)，來實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊的行政控制。隨著時(shí)間的推移，村民自治的不斷發(fā)展，村民的民主法制觀念不斷的增強(qiáng)，漸漸的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的種種不良表現(xiàn)，引起了村民民意代表團(tuán)——村委會(huì)的不滿，于是就出現(xiàn)了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系普遍比較緊張狀況，村委會(huì)主任被鄉(xiāng)政府罷免的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這嚴(yán)重阻礙了村民自治制度的發(fā)展，制約了村民自治權(quán)的成長(zhǎng)。另一個(gè)側(cè)面也說明了，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在“市場(chǎng)時(shí)代，計(jì)劃思維”的工作態(tài)度。
欲進(jìn)一步了解鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系緊張的原因，先看一看鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀：
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀
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