[ liang ]——(2005-12-21) / 已閱26155次
如果將前述國(guó)家法律援助制度與中國(guó)的法律援助制度和法律援助實(shí)踐進(jìn)行比較，我們可以得到以下啟示：
1、在國(guó)外，國(guó)家將法律援助經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，該經(jīng)費(fèi)主要用于辦理法律援助案件，為法律援助的實(shí)施提供基本保障，使法律援助真正發(fā)揮保障公民權(quán)利的作用。我國(guó)經(jīng)費(fèi)保障方面相比之下，特別是中央政府對(duì)法律援助的經(jīng)費(fèi)支持太少，中央在法律援助的投入上應(yīng)該有一個(gè)最低保障，以體現(xiàn)政府確實(shí)擔(dān)負(fù)起了對(duì)公民應(yīng)有的法律援助職責(zé)。2003年7月21日公布的《法律援助條例》，對(duì)經(jīng)費(fèi)保障等重要內(nèi)容規(guī)定不明確，不利于法律援助制度的實(shí)施。
2、不可能有一種法律援助模式適用所有國(guó)家。不同國(guó)家要根據(jù)自己的國(guó)情選擇提供模式�？匆粋�(gè)模式的好壞關(guān)鍵是要看是否能夠幫助所有的弱勢(shì)群體。
四、完善我國(guó)法律援助的具體方向和途徑
（一）制定科學(xué)的法律援助受援標(biāo)準(zhǔn)，拓寬法律援助受援層面
國(guó)務(wù)院公布的《法律援助條例》第十三條第一款規(guī)定：“本條例所稱公民經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和法律援助事業(yè)的需要規(guī)定。”這一規(guī)定顯得過(guò)于原則。為防止有些地方政府不承擔(dān)法律援助責(zé)任，應(yīng)當(dāng)規(guī)定法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的最低線。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，為保障廣大下崗職工、藍(lán)領(lǐng)階層及廣大農(nóng)民都能享受法律援助，以家庭人均收入低于當(dāng)?shù)仄骄钯M(fèi)、或低于城鄉(xiāng)居民最低生活保障線150%為法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的最低線是比較科學(xué)的。
（二）拓寬法律援助經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道，明確法律援助經(jīng)費(fèi)用途
從中國(guó)公民貧困人口較多的實(shí)際出發(fā)，法律援助的經(jīng)費(fèi)全部由政府撥給是不現(xiàn)實(shí)的，各級(jí)政府的財(cái)力不堪承受。法律援助經(jīng)費(fèi)的來(lái)源應(yīng)當(dāng)多渠道、多層次。解決我國(guó)法律援助的資金問(wèn)題應(yīng)主要通過(guò)以下三個(gè)途徑：
1、政府撥款。在我國(guó)向現(xiàn)代法律援助制度方向發(fā)展的過(guò)程中，確立我國(guó)法律援助的國(guó)家責(zé)任、保障所有真正需要幫助的人都能順利進(jìn)入訴訟顯得尤其必要。目前，我國(guó)《法律援助條例》僅在第三條規(guī)定：“法律援助是政府的責(zé)任，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施推動(dòng)法律援助工作，為法律援助提供財(cái)政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。”政府投入的多少會(huì)直接左右法律援助實(shí)施范圍的大小，并對(duì)全社會(huì)多渠道的投入起著重要的引導(dǎo)作用。此外，法律援助經(jīng)費(fèi)納入國(guó)家預(yù)算后，其投入和運(yùn)作受法律保障和權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，具有其他渠道無(wú)法比擬的穩(wěn)定性、可靠性和可檢驗(yàn)性。所以，政府投入作為整個(gè)法律援助制度主導(dǎo)性資金的地位和性質(zhì)不能改變。但目前《法律援助條例》的規(guī)定過(guò)于原則，政府在法律援助的投入上應(yīng)該有一個(gè)最低保障，以顯示政府確實(shí)負(fù)起了對(duì)公民應(yīng)有的法律職責(zé)。所以，應(yīng)當(dāng)把“提供財(cái)政支持”進(jìn)一步明確為“提供財(cái)政保障”。當(dāng)然，由于我國(guó)需要援助的量大，資金負(fù)擔(dān)沉重，如果把解決法律援助資金問(wèn)題統(tǒng)統(tǒng)推到中央財(cái)政或者地方財(cái)政一級(jí)身上，是不可行，也是不可能的，只能實(shí)行中央、地方分級(jí)列項(xiàng)，共同承擔(dān)。
2、費(fèi)用分擔(dān)。分擔(dān)費(fèi)用是指在法律援助案件中，若受援的當(dāng)事人勝訴，使其經(jīng)濟(jì)狀況有所改善，并且有能力支付法律援助的部分費(fèi)用時(shí)，應(yīng)按規(guī)定的分擔(dān)范圍和分擔(dān)比例承擔(dān)部分法律援助費(fèi)用。所以，費(fèi)用分擔(dān)制度從性質(zhì)上看，它是在法律援助基礎(chǔ)上建立的一種完善法律援助的制度，其本質(zhì)上仍屬法律援助。
根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，可以參照香港的做法，規(guī)定家庭平均收入介于法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)平均工資之間的人，在提出法律援助申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)先交一筆相當(dāng)于法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)費(fèi)，如果該申請(qǐng)未被批準(zhǔn)，此申請(qǐng)費(fèi)不予退還；如果該申請(qǐng)獲得批準(zhǔn)，申請(qǐng)人還應(yīng)當(dāng)再交一筆相當(dāng)于法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的受理費(fèi)，不管案件最終是勝訴或敗訴，申請(qǐng)人繳交的這些費(fèi)有均不予退還。
3、建立法律援助的專項(xiàng)基金。
法律援助是國(guó)家對(duì)公民應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，經(jīng)費(fèi)主要由各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算保障。同時(shí)，法律援助也是一項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)，廣泛募集國(guó)內(nèi)外資金，動(dòng)員全社會(huì)力量參與和支持我國(guó)法律援助事業(yè)的發(fā)展，是彌補(bǔ)國(guó)家各級(jí)財(cái)政對(duì)法律援助事業(yè)投入不足，特別是解決經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)法律援助經(jīng)費(fèi)保障困難的重要方法和途徑。法律援助基金會(huì)能發(fā)揮民間非營(yíng)利組織在籌集社會(huì)資金方面的優(yōu)勢(shì)和作用，利用各種渠道，采取多種募集方式和方法，努力籌措法律援助資金，為法律援助事業(yè)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。
法律援助基金會(huì)接受社會(huì)自愿捐助者的資金，除國(guó)內(nèi)有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位捐贈(zèng)外，還可以接受國(guó)外有關(guān)單位的非政治性捐贈(zèng)。
《法律援助條例》規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)對(duì)法律援助活動(dòng)提供捐助，這是建立法律援助專項(xiàng)基金的法律依據(jù)。但《條例》對(duì)社會(huì)捐助的用途沒(méi)有明確規(guī)定，有關(guān)部門應(yīng)在制定配套法規(guī)、規(guī)章時(shí)，明確將辦案補(bǔ)貼費(fèi)用和行政管理費(fèi)用兩項(xiàng)經(jīng)費(fèi)分列，并規(guī)定法律援助經(jīng)費(fèi)用在支付法律援助辦案補(bǔ)貼之上的具體比例，以防止有些法律援助機(jī)構(gòu)在法律援助經(jīng)費(fèi)到位以后被挪用，導(dǎo)致案件承辦人員辦案補(bǔ)貼過(guò)低、甚至拿不到辦案補(bǔ)貼現(xiàn)象的發(fā)生。
（三）規(guī)范法律援助管理機(jī)制，充分挖掘社會(huì)組織在提供法律援助方面的潛能
法律援助是政府責(zé)任，為了確保法律援助制度的順利實(shí)施，政府可以把它擴(kuò)大為一項(xiàng)社會(huì)行為，通過(guò)立法讓社會(huì)組織也成為法律援助的具體實(shí)施者，使法律援助成為在社會(huì)組織協(xié)助下的一項(xiàng)政府行為�！斗稍鷹l例》第八條規(guī)定，國(guó)家支持和鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位等社會(huì)組織利用自身資源為經(jīng)濟(jì)困難的公民提供法律援助。要逐步探索建立以國(guó)家援助機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，各有關(guān)部門、社會(huì)團(tuán)體、高等院校共同參與的多層次法律援助工作體系。
1、政府作為法律援助責(zé)任主體
政府作為法律援助的責(zé)任主體，顯示了我國(guó)對(duì)法律援助事業(yè)的高度重視，也充分體現(xiàn)了法律援助事業(yè)在我國(guó)享有的崇高地位。然而國(guó)家不可能承擔(dān)法律援助的具體事務(wù)性工作，所以，除了責(zé)任主體之外，法律援助還必須有實(shí)施主體，即承辦法律援助事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)和個(gè)人。這一點(diǎn)類似《國(guó)家賠償法》關(guān)于國(guó)家賠償?shù)囊?guī)定，即國(guó)家是賠償?shù)闹黧w，相關(guān)的行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)卻是國(guó)家賠償?shù)牧x務(wù)機(jī)關(guān)，即賠償?shù)膶?shí)施主體。同樣道理，法律援助也需要在政府作為責(zé)任主體之外，另有承擔(dān)法律援助具體事務(wù)性工作的管理機(jī)構(gòu)和個(gè)人作為實(shí)施主體。
2、建立國(guó)家援助機(jī)構(gòu)
政府通過(guò)設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)來(lái)組織實(shí)施法律援助工作。各級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)中，上級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)指導(dǎo)下級(jí)機(jī)構(gòu)的工作，其共同的職責(zé)是：依法代表政府對(duì)本轄區(qū)的法律援助工作實(shí)施管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督。具體來(lái)說(shuō)，包括組織律師等法律服務(wù)人員承辦法律援助案件，協(xié)調(diào)法律援助機(jī)構(gòu)與司法機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、其他行政部門以及法律援助機(jī)構(gòu)內(nèi)部的各種關(guān)系，申請(qǐng)和募集法律援助經(jīng)費(fèi)，動(dòng)員和指導(dǎo)各種社會(huì)力量如社團(tuán)組織、院校、志愿者個(gè)人等參與法律援助工作，擴(kuò)大法律援助宣傳，檢查和督促案件承辦人員依法辦案、保證辦案質(zhì)量，等等。
從國(guó)家法律援助機(jī)構(gòu)內(nèi)部來(lái)看，需要整合與法律援助相關(guān)的司法行政部門職能，發(fā)揮司法行政系統(tǒng)的整體效能。從廣義的角度理解法律援助，法律援助是個(gè)大概念，司法行政的許多職能都與法律援助有關(guān)，如“148”法律服務(wù)專用電話，中華普法網(wǎng)、免費(fèi)的非訴訟人民調(diào)解，只要是政府提供的無(wú)償法律服務(wù)，都屬于法律援助范疇，法律援助機(jī)構(gòu)的工作只是其中的一部分。
3、其他組織參與提供免費(fèi)法律幫助
例如，監(jiān)獄等國(guó)家機(jī)關(guān)可以設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)，工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體，甚至一些宗教團(tuán)體也可以設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)，甚至社會(huì)熱心人士也可投資設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)。有效地運(yùn)用非政府組織、院校力量，是補(bǔ)充政府法律援助資源的有效渠道。
實(shí)踐中如果各社會(huì)團(tuán)體自行搞法律援助，國(guó)家法律援助機(jī)構(gòu)將無(wú)法約束。民間的各種力量，尤其是各種社會(huì)團(tuán)體資源，應(yīng)在國(guó)家宏觀指導(dǎo)下有組織地聚合，在各自領(lǐng)域發(fā)揮效能。還需切實(shí)保障民間力量與國(guó)家行為在法律援助上的公平競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)民間力量監(jiān)督國(guó)家行為，以體現(xiàn)國(guó)家行為與民間力量的社會(huì)化互動(dòng)。由于社會(huì)團(tuán)體的人員、資金都是獨(dú)立的，又不隸屬于司法行政部門領(lǐng)導(dǎo)，現(xiàn)階段可采取由政府法援機(jī)構(gòu)提供一定經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，與非政府組織、院校簽訂協(xié)議，為他們規(guī)定服務(wù)的范圍和工作量，定期檢查其工作質(zhì)量。這樣，既使政府以有限的投入來(lái)調(diào)動(dòng)非政府組織的積極性，拓寬法律援助范圍，又能夠保證所有法律援助事務(wù)都處于政府法援機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和監(jiān)控之下。
例如，可以結(jié)合群眾遇到法律問(wèn)題大多愿意找居委會(huì)調(diào)解解決的國(guó)情，借鑒英國(guó)社區(qū)法律中心的做法，在居委會(huì)、村委會(huì)內(nèi)依托人民調(diào)解委員會(huì)設(shè)置社區(qū)法律服務(wù)室，報(bào)所在地法律援助中心或司法行政機(jī)構(gòu)備案，并明確其職責(zé)。設(shè)立社區(qū)法律服務(wù)中心有以下好處：一是方便了困難群體，現(xiàn)在把法律援助站建在群眾家門口，群眾不用再“東跑西顛”去尋求援助；二是擴(kuò)大了法律援助工作的宣傳，社區(qū)法律援助站牌一掛，無(wú)形中就起了很好的宣傳作用（固定廣告牌）；三是有利于處理結(jié)果的最終落實(shí)，有街道、社區(qū)干部參與法律援助案件的辦理，他們知根知底，有效地保證了處理結(jié)果的最終落實(shí)。
又如，大學(xué)法律院系組建的法律援助機(jī)構(gòu)更應(yīng)當(dāng)發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，從人力資源上解決法律援助的供需矛盾。學(xué)生一般不得收取任何費(fèi)用或報(bào)酬，也沒(méi)有工資，但是可以因他們?cè)诜稍ぷ髦械呢暙I(xiàn)而獲得大學(xué)法律院系的獎(jiǎng)學(xué)金，或計(jì)算學(xué)分。學(xué)生在參與這項(xiàng)工作的同時(shí)，也加強(qiáng)了社會(huì)責(zé)任感，對(duì)法律援助活動(dòng)也將形成更深刻的認(rèn)識(shí)。我們可以借鑒南非作法，由政府法律援助機(jī)構(gòu)與他們簽訂協(xié)議，提供一定的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，規(guī)定其服務(wù)的范圍和工作量，定期檢查其工作質(zhì)量。目前，實(shí)踐中已有北京市司法局與人大清華法學(xué)院簽訂協(xié)議，兩學(xué)院向北京市法律援助中心派出三年級(jí)以上的法律專業(yè)的大學(xué)生作為法律援助志愿者，辦理了一定數(shù)量的法律援助案件。
（四）拓寬法律援助服務(wù)范圍
由于法律援助的范圍十分廣泛，因此，在各國(guó)的法律援助實(shí)踐中，依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)法律援助范圍的分類也多種多樣，但各國(guó)通行的是以是否進(jìn)入訴訟程序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，將法律援助的業(yè)務(wù)范圍分為訴訟程序中的法律援助業(yè)務(wù)和非訴訟程序中的法律援助業(yè)務(wù)兩大類。
非訴訟程序中的法律援助業(yè)務(wù)范圍十分廣泛，目前主要包括如下幾具方面：1、提供有關(guān)法律的咨詢。2、提供代寫(xiě)訴訟文書(shū)和有關(guān)法律事務(wù)的其他文書(shū)等方面的法律援助。3、提供公證方面的法律援助。如，為一些老人或者喪失勞動(dòng)能力的人提供贍養(yǎng)協(xié)議公證，為一些孤殘兒童提供撫養(yǎng)、收養(yǎng)公證等；4、道路交通事故調(diào)解；5、勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁。
五、結(jié)語(yǔ)
法律援助制度從最初公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體自發(fā)的慈善行為發(fā)展為國(guó)家行為，其內(nèi)容從刑事訴訟擴(kuò)大到民事訴訟，從為窮人服務(wù)擴(kuò)大到為中產(chǎn)階級(jí)服務(wù)，從法庭代理擴(kuò)大到預(yù)防性的非訴訟服務(wù)。可以說(shuō)，法律援助已涵蓋到法制運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，成為各國(guó)司法制度的重要組成部分。國(guó)家作為責(zé)任主體，有義務(wù)保證所有需要援助的公民都能得到援助，充分實(shí)現(xiàn)法律面前人人平等的憲法原則。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，不斷改革完善自己的法律援助制度并不斷修改立法，以保障法律援助制度發(fā)揮最佳效能，適應(yīng)更加廣泛的法律援助需求。全免費(fèi)的法律援助只是讓低收入的人容易獲得法律援助，而中等收入和高收入者被排除在法律援助之外，這在保護(hù)公民平等享有法律援助方面失去平衡，《法律援助條例》出臺(tái)后，有關(guān)部門要及時(shí)制定相關(guān)配套法律和規(guī)章，提高法律援助覆蓋層面，讓更多的困難群眾享受到法律援助。
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