[ 叢彥國 ]——(2006-1-3) / 已閱14595次
英國與法國行政審判組織比較分析
作者:叢彥國
英國和法國分別是英美法系和大陸法系的典型代表，二者的法律體系和法院體制有著顯著的不同，特別是在行政法和行政審判組織上，為了深刻的分析和比較兩國的行政審判組織，本文從歷史和現(xiàn)狀這兩個(gè)層面進(jìn)行闡述，進(jìn)而分析其內(nèi)在的形成因素，這對于進(jìn)一步研究這兩種類型的行政審判組織的合理性會起到一些作用，也會對我國進(jìn)一步完善自身的行政審判組織有一些作用。
一、 英國、法國行政審判組織的概況及其區(qū)別
英國的行政審判組織是以普通法院為主導(dǎo)的，包括隸屬于普通法院的行政裁判所。英國的普通法院大致可以分為中央法院和地方法院。中央法院分為最高法院、樞密院司法委員會和上議院；地方法院分為治安法院和郡法院。其中最高法院由高等法院（內(nèi)設(shè)有王座分院、大法官分院、家事分院），上訴法院和皇家法院組成。[1]
如果從審理案件的程序來劃分普通法院，可以把其分為民事法院和刑事法院兩個(gè)體系。英國普通法院審理行政案件適用一般的民事程序，即行政案件是由民事系統(tǒng)的法院管轄的。民事系統(tǒng)的法院按審級可以分為郡法院、高等法院、上訴法院民事庭和上議院四個(gè)審級，但并非每個(gè)審級的法院對行政案件都享有管轄權(quán)，行政訴訟的當(dāng)事人如果對王座分院的判決不服，可以向上訴法院民事庭提出上訴；如果對上訴法院民事庭的判決不服，還可以上訴到上議院。至于英國的行政裁判所，是其普通法院相對低效率的代替物。[2]根據(jù)英國的實(shí)踐，可以分析出行政裁判所的性質(zhì)是由議會設(shè)立的行使審判權(quán)的司法機(jī)關(guān)，是普通法院的補(bǔ)充，而不是行政組織。
法國的行政審判組織與英國有著明顯的不同，是與普通法院平行的行政法院。行政法院對絕大多數(shù)的行政案件進(jìn)行審理，其判決是終審判決，不能再向普通法院提起上訴。但是，行政法院也不是審理一切行政案件，有些與行政有關(guān)的訴訟，如涉及個(gè)人自由、私人財(cái)產(chǎn)等某些方面，是由普通法院管轄的。
法國行政法院按其管轄的不同，可以分為專門行政法院和普通行政法院。前者只對特定的行政事項(xiàng)有管轄權(quán)，如審計(jì)法院、財(cái)政法院等。后者的管轄范圍廣泛，凡是不由專門的行政法院管轄的爭議，都由其管轄。
普通行政法院有最高行政法院、上訴行政法院、地方行政法庭和行政爭議庭四種。最高行政法院在法國的行政制度中，占有特別重要的地位，它既是中央政府最高的咨詢機(jī)關(guān)，又是最高行政審判機(jī)關(guān)，是全部行政法院共同的最高法院。上訴行政法院是根據(jù)1987年的《行政訴訟改革法》而設(shè)立的，旨在減輕最高行政法院的負(fù)擔(dān)，分擔(dān)最高行政法院大部分上訴審的管轄權(quán)。[3]地方行政法庭是法國本土和海外省的地方行政訴訟機(jī)構(gòu)，而行政爭議庭是在沒有建省的海外領(lǐng)地的行政訴訟機(jī)構(gòu)，二者都是普通行政法院。行政法庭的判決根據(jù)性質(zhì)的不同，分別上訴到行政法院和最高行政法院。
通過以上的分析可以得知，英國的行政審判組織，不管是普通法院，還是行政裁判所，都屬于司法機(jī)關(guān)。而作為法國行政審判組織的行政法院，是與普通法院并列的，二者互不隸屬，行政法院自成一個(gè)獨(dú)立的法院系統(tǒng)，具有很強(qiáng)的行政色彩。所以，法國存在兩大系統(tǒng)的審判機(jī)關(guān)，前者是普通法院，后者是行政法院，二者有著不同的審判管轄權(quán)。
為了更加深入的分析和比較享有行政審判權(quán)的英國的普通法院和法國行政法院，有必要考察它們的形成過程。
二、 英國、法國行政審判組織的形成
英國行政審判組織產(chǎn)生的過程實(shí)質(zhì)上就是普通法取得和控制行政審判權(quán)的過程，也就是說普通法院享有對行政案件的司法審查權(quán)。這是來源于英國的普通法和法治原則的要求，同時(shí)又是歷史經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)物，而非理論的產(chǎn)物。[4]
在英國歷史上，在地方起各種行政管理作用的治安法官，受到巡回法院的法官的監(jiān)督。巡回法官在他們自己的地區(qū)傳達(dá)國王發(fā)布的命令，處理違法和瀆職行為。都鐸王朝時(shí)期，樞密院加強(qiáng)了其上訴活動。而樞密院的上訴活動是通過星座法庭來行使的。星座法庭可以對不服從治安法官的人予以懲罰，有權(quán)譴責(zé)治安法官或自己取而代之。1642年星座法庭被廢除了。1688年的光榮革命取消了樞密院的很多權(quán)力。這樣，中央對治安法官的監(jiān)督完全由普通法院來承擔(dān)。此時(shí)普通法院中的王座法庭乘虛而入，通過法庭實(shí)行行政控制的時(shí)代開始了。[5]王座法院發(fā)布強(qiáng)制令、調(diào)卷令，并且采用其他救濟(jì)手段。任何一個(gè)希望對行政執(zhí)法的合法性以及其他當(dāng)局的合法性提出挑戰(zhàn)的人都可以得到救濟(jì)。此時(shí)，真正意義上的行政審判組織就產(chǎn)生了，這就是高等法院中的王座法庭（又稱王座分院）。
法國行政審判的產(chǎn)生過程，就是行政法院的形成過程，最重要的就是最高行政法院的確立過程，最高行政法院創(chuàng)建于1799年，稱為國家參事院。國家參事院的淵源可以追溯到舊制時(shí)期的國王參事院。國王參事院是輔助國王統(tǒng)治的機(jī)關(guān)，行使國王所掌握的立法、行政和司法權(quán)力。可以向國王提出意見，沒有屬于自己的權(quán)力。在司法方面，國王參事院掌握民事、刑事和行政案件的最后審判權(quán)力。拿破侖仿效國王參事院，設(shè)立第一執(zhí)政的顧問，以顧問資格向第一執(zhí)政提出解決行政爭議的建議。因此，國家參事院在行政訴訟方面的裁決權(quán)力是行政國家元首所保留的權(quán)力。在1806年，國家參事院成立一個(gè)訴訟委員會集中執(zhí)行行政爭議裁決職務(wù)，自此，行政爭議的裁決和咨詢職務(wù)分開。訴訟委員會的成立是行政審判向?qū)I(yè)化和獨(dú)立化發(fā)展的開端。1872年的法律規(guī)定參事院以法國人民的名義獨(dú)立作出裁判，而不是行政國家元首所保留的審判權(quán)。這對于國家參事院來說有著重要的意義，它享有了法律上的審判權(quán)力，成為名副其實(shí)的最高行政法院。1889年最高行政法院以判例的形式推翻了起訴前要先向部長申訴的限制，最終確定了最高行政法院的獨(dú)立性。
三、 英國、法國行政審判組織的形成因素及其比較
法國之所以建立行政法院作為其行政審判組織，是基于大革命時(shí)期對三權(quán)分立原則的理解和對司法機(jī)關(guān)的普通看法。[6]這與前面提到的英國的情況大不相同，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：
（一）兩國的司法機(jī)關(guān)和法官的歷史地位和作用不同
法國大革命前的歐洲大陸正是封建社會后期，司法非常黑暗，法國則是其典型。當(dāng)時(shí)，巴黎最高法院為貴族所把持，是一個(gè)反對任何改革的頑固封建堡壘。它除了擁有司法權(quán)外，還有一項(xiàng)重要的特權(quán)，即國王的敕令在公布前須登記。它 常常利用這項(xiàng)權(quán)力維護(hù)封建特權(quán)，反對革命。因此，掌握在封建勢力中的法院和反映資產(chǎn)階級利益的行政部門之間矛盾激化。[7]從而，行政部門和法院之間漸漸產(chǎn)生了互不信任關(guān)系。如果國王向全國實(shí)行較開明和進(jìn)步的法律，法院要么拒絕適用，以與新法的宗旨相對立的立場來解釋新法；要么就阻礙官員們實(shí)施新法，民眾對司法機(jī)關(guān)和司法權(quán)存在著普遍不滿的思想。法國大革命發(fā)生后，制憲會議為了避免法院對行政的干擾以及削弱法院的作用和影響，因而禁止普通法院受理行政訴訟案件。所以，在當(dāng)時(shí)的法國，對行政的監(jiān)督是不可能由司法機(jī)關(guān)來承擔(dān)的。
英國法律具有原生性，普通法是由威斯敏斯特法院發(fā)展起來的，英國的法官有著很高的聲譽(yù)。以普通法院大法官科克為代表的一批英國法官，不顧自身安危，敢于和專橫的王權(quán)斗爭，[8]這獲得了人民的普遍信任和尊敬。在英國人的心目中，普通法院是公民的自由和權(quán)利的最有利的工具。17世紀(jì)英國革命時(shí)期，普通法院和議會結(jié)成同盟與國王斗爭，在1642年廢除了星座法院和除大法官法院以外的其他特權(quán)法院。由于星座法院的不良影響，特別的行政法庭在英國人來看，是行政機(jī)關(guān)專橫權(quán)力的象征，因此反對設(shè)立特別的裁判機(jī)構(gòu)。同時(shí)，英國不存在對于法官和司法干涉行政的恐懼。另外，普通法院也的確是一套行之有效的司法機(jī)關(guān)，沒有必要在此之外另設(shè)新的司法機(jī)關(guān)。所以，英國的普通法院自然而然地獲得了司法審查權(quán)，成為行政審判組織。
（二）兩國對行政法的看法以及對法治原則和分權(quán)原則的理解不同
上面提到了英國的普通法，其特點(diǎn)就是不嚴(yán)格區(qū)別公法和私法，公民與政府之間的關(guān)系以及公民相互之間的關(guān)系，原則上受同一法律支配，受同一法院管轄�；诖�，在英國傳統(tǒng)法學(xué)中沒有行政法這一部門法，也沒有明確的行政法觀念。英國著名憲法學(xué)家戴雪認(rèn)為，行政法是法國保護(hù)政府官員特權(quán)的法律。在這種體制下，調(diào)整政府和公民的關(guān)系的法律規(guī)范與調(diào)整公民之間相互關(guān)系的法律規(guī)范是不一樣的，相對應(yīng)的是由兩種不同的法院系統(tǒng)來管轄。前一體系給予政府官員特別保護(hù)。這是違背法治原則和破壞自然公正，在英國不能存在。[9]總之，戴雪認(rèn)為行政法對英國人的法治、普通法和憲法自由而言，都不相容。
但是，英國并不是像戴雪所斷言的那樣，根本沒有行政法，相反，英國行政法有過很長的歷史，但以現(xiàn)代的形式出現(xiàn)卻是17世紀(jì)下半葉的事，現(xiàn)在英國行政法中有相當(dāng)大的一部分原理原則可以追溯到這一時(shí)期。[10]實(shí)際上，行政法最重要的原則就是依法行政，這也是法治原則在行政法上的直接體現(xiàn)。依法行政這一法國行政法中的核心內(nèi)容，因戴雪反對行政法的觀念而沒能成為英國政府的行政原則，但卻以另外的形式表現(xiàn)出來，即司法審查，也就是普通法院對行政的監(jiān)督和控制。
首先，英國的司法審查是建立在越權(quán)無效原則基礎(chǔ)上的。英國學(xué)者對越權(quán)的解釋非常廣泛，適用范圍很寬，幾乎包括了所有的違法情形。[11]其原因要源于英國對法治原則的理解。英國的法治原則有四層含義：第一，“任何事件都必須依法而行。將此原則適用于政府時(shí)，它要求每個(gè)政府當(dāng)局必須都能夠證實(shí)自己所做的事是有法律授權(quán)的，幾乎在一切場合這都意味著有議會立法的授權(quán)”；第二，“政府必須是根據(jù)公認(rèn)的，限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事”；第三，“對政府行為是否合法的爭議應(yīng)當(dāng)由完全獨(dú)立于行政之外的法官裁決”；第四，“法律必須平等地對待政府和公民”。[12]從中可以看出，英國法治原則的內(nèi)容主要是針對政府的，即政府行使權(quán)力的所有行為，或者說所有影響他人法律權(quán)利、義務(wù)和自由的行為都必須說明其嚴(yán)格的法律依據(jù)。
其次，法治要求有由議會制定的一整套防止濫用自由裁量權(quán)的規(guī)則，而法院運(yùn)用這些規(guī)則來對行政進(jìn)行監(jiān)督和控制是這一問題的關(guān)鍵，所以，法治要求法院控制政府權(quán)力的濫用。另外，法院還必須獨(dú)立于政府之外，這樣才有能力和資格裁判有關(guān)政府行為是否合法，這也體現(xiàn)了自己不能成為審理自己案件的法官這一法律觀念。
最后，盡管政府有著很大的權(quán)力，但是在法律面前，政府與每一個(gè)公民的地位都是平等的，政府應(yīng)當(dāng)守法，不許越權(quán)，否則就會遭到法院的司法審查。通過以上的敘述可以得出：英國行政法最核心的含義就是“它是關(guān)于控制政府權(quán)力的法”。[13]
法國大部分學(xué)者在其著作中認(rèn)為“行政法是調(diào)整行政活動的公法”。[14]法國與英國不同，其屬于大陸法系，大陸法系的法學(xué)家認(rèn)為法律可以分成公法和私法兩種不同的法律規(guī)范。用以調(diào)整私人之間的規(guī)范不能機(jī)械地適用于涉及到國家或公共機(jī)構(gòu)的關(guān)系，而真正適合的可能是其他規(guī)范，這些規(guī)范就構(gòu)成了行政法。而且法國行政法的存在仍是造成法國法區(qū)別于英國法的重要因素，法國行政法與英國行政法是很不相同的。法國行政法包括了行政機(jī)關(guān)與公民之間關(guān)系的整個(gè)領(lǐng)域：它涉及了財(cái)產(chǎn)法，例如征用土地，土地管理和城市發(fā)展規(guī)范；它還涉及到契約法，例如被委托提供公用事業(yè)的私人企業(yè)的義務(wù)和締結(jié)行政合同的程序；它還涉及到侵權(quán)行為法，例如國家因?yàn)樾姓ㄒ?guī)對個(gè)人造成不公正的損害所產(chǎn)生的責(zé)任等等。而在英國，按照慣例，這些應(yīng)該分別由財(cái)產(chǎn)法、契約法和侵權(quán)法來加以規(guī)范和調(diào)整。
我國學(xué)者王名揚(yáng)認(rèn)為，法國人在大革命時(shí)期，在處理法國行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的關(guān)系上所運(yùn)用的分權(quán)原則，就是行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)相互獨(dú)立，普通法院不能干涉行政，因此不能審理由于行政事項(xiàng)而發(fā)生的訴訟。[15]對分權(quán)原則，法國人強(qiáng)調(diào)權(quán)力的制約，認(rèn)為權(quán)力分立就必然要求司法權(quán)與行政權(quán)分立，司法機(jī)關(guān)不能審查議會立法的合憲性，也不能審查行政機(jī)關(guān)行為的合法性。
實(shí)際上，分權(quán)學(xué)說本身與禁止普通法院受理行政訴訟沒有必然的聯(lián)系。行政訴訟也是一種訴訟，一切訴訟的審理和裁判都應(yīng)屬于司法權(quán)的范圍。根據(jù)分權(quán)原則，應(yīng)當(dāng)由普通法院來管轄，行政機(jī)關(guān)則不能享有司法審判的權(quán)力。盡管行政訴訟與行政機(jī)關(guān)的權(quán)力行使密切相關(guān)，但是行政訴訟的本質(zhì)并不是行政權(quán)力的運(yùn)作。大革命時(shí)期的法國人對分權(quán)原則的這種理解使其認(rèn)為行政訴訟就是行政本身，所以禁止普通法院干涉行政，也就是禁止普通法院受理行政訴訟案件。
為了保證行政權(quán)的完整性，法國在行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)置了一個(gè)行政法院系統(tǒng)，并賦予其很大的職權(quán)，行政系統(tǒng)成功地從自身發(fā)展中創(chuàng)建了一套特別的監(jiān)督和控制行政權(quán)的機(jī)制。這一機(jī)制是由行政發(fā)展而來，但卻有著高超的法律技術(shù)。英國人也承認(rèn)法國行政法院成功地對行政部門實(shí)施了真正的司法控制，提高了行政水平。它們完全是公正、客觀的法院。[16]
總而言之，由于英國和法國作為兩大法系的代表，在法院和法官的歷史地位和作用存在差異以及兩國對法治原則和分權(quán)原則的理解不同，從而產(chǎn)生了不同的行政法律制度。但是，無論是英國的普通法院還是法國的行政法院，都以自己的特色成功地調(diào)整著行政訴訟法律關(guān)系。
參考文獻(xiàn):
[1] 參見韓大元：《外國憲法》，中國人民大學(xué)出版社2000年版，第43頁。
[2] 參見王學(xué)輝：《比較行政訴訟法》，重慶出版社2001年版，第292頁。
[3] 參見王名揚(yáng)：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1997年版，第618頁。
[4] 參見王學(xué)輝：《比較行政訴訟法》，重慶出版社2001年版，第291頁。
[5] 參見[英]威廉•韋德：《行政法》，中國大百科全書出版社1997年版，第18頁。
[6] 參見姬亞平主編：《外國行政法新論》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第102頁。
[7] 參見應(yīng)松年主編：《行政法學(xué)新論》，中國方正出版社2004年版，第18頁。
[8] 參見李龍主編：《西方憲法思想史》，高等教育出版社2004年版，第105頁。
[9] 參見[英]戴雪：《英憲精義》，中國法制出版社2001年版，第406—414頁。
[10] 參見龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社2003年版，第307頁。
[11] 參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第二版），北京大學(xué)出版社2005年版，第69頁。
[12] 參見[英]威廉•韋德：《行政法》，中國大百科全書出版社1997年版，第25—27頁。
[13] 參見王名揚(yáng)：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1997年版，第5頁。
[14] 同上，第13頁。
[15] 參見王名揚(yáng)：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1997年版，第551頁。
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