[ 黃勝 ]——(2006-4-1) / 已閱22975次
淺析我國土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)性質(zhì)的定位
―――從法條角度分析
作者：黃勝
摘要：我國自1996年建立第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以來，土地儲(chǔ)備制度在各地紛紛得以建立和發(fā)展，但是，各地政府對土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的設(shè)置采用不同的組織方式，對其性質(zhì)的認(rèn)識也比較不統(tǒng)一，本文從較典型的幾個(gè)地方政府規(guī)章的具體規(guī)定入手，通過法條分析各自的特征，總結(jié)出我國現(xiàn)行的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，然后分析這種性質(zhì)的定位會(huì)導(dǎo)致的法律上問題，最后，總結(jié)將來國家正式確立土地儲(chǔ)備制度時(shí)所應(yīng)采取的對土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)性質(zhì)的定位。
關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備 土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu) 土地收購 公共性 市場主體
一、現(xiàn)狀的介紹―――我國實(shí)踐中的地方性法規(guī)和規(guī)章對土地機(jī)構(gòu)的性質(zhì)基本描述
土地收購儲(chǔ)備制度（land banking）是政府通過合法方式預(yù)先獲取土地，進(jìn)行整理和持有，適時(shí)投放到市場，以實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場需求，保障公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和城市有序發(fā)展的目標(biāo)。[1] 從1996年8月我國第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心誕生以來，我國的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)已經(jīng)達(dá)到現(xiàn)今的1600多家。[2] 特別是從1999年6月，國土資源部以內(nèi)部通報(bào)的形式轉(zhuǎn)發(fā)了《杭州市土地收購儲(chǔ)備實(shí)施辦法》和《青島市人民政府關(guān)于建立土地儲(chǔ)備制度的通知》，并向全國推廣杭州和青島兩市開展土地儲(chǔ)備的經(jīng)驗(yàn)，極大地推動(dòng)了各地建立土地儲(chǔ)備制度的積極性。2001年4月30日，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》明確要求有條件的地方政府試行土地收購儲(chǔ)備制度。至今各個(gè)省市基本上都建立了自己的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。由于上海、杭州和武漢三地的土地儲(chǔ)備制度實(shí)行的較早并且也比較成熟，本文將根據(jù)１９９９年３月１０日杭州市人民政府令第１３７號發(fā)布，２０００年８月７修正的《杭州市土地儲(chǔ)備實(shí)施辦法》，（以下簡稱《杭州規(guī)定》）2002年.07.月10日實(shí)施的《武漢市土地儲(chǔ)備管理辦法》（以下簡稱《武漢規(guī)定》）和自2004年8月1日起施行的《上海市土地儲(chǔ)備辦法》（以下簡稱《上海規(guī)定》）中的相關(guān)規(guī)定來分析實(shí)踐中的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。實(shí)踐中土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的名稱各不相同，例如，杭州市是土地儲(chǔ)備中心，武漢市是土地整理儲(chǔ)備供應(yīng)中心，上海市是上海地產(chǎn)有限（集團(tuán)）公司，廈門市是廈門土地開發(fā)總公司。[3]
（一）杭州土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)的基本定位。根據(jù)《杭州規(guī)定杭州市土地儲(chǔ)備中心工作章程》（試行）[4] 第二條規(guī)定：“市土地儲(chǔ)備中心是受市政府委托，在杭州市土地收購儲(chǔ)備管理委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管下，代表政府實(shí)施土地收購、儲(chǔ)備、出讓前期準(zhǔn)備工作的指定運(yùn)作機(jī)構(gòu)。”第三條規(guī)定：“市土地儲(chǔ)備中心為相當(dāng)正處級全民所有制非盈利性事業(yè)單位，具有獨(dú)立的法人地位，隸屬于杭州市土地管理局領(lǐng)導(dǎo)�！痹诤髞淼摹逗贾菀�(guī)定》第四條更加明確地規(guī)定：“杭州市土地儲(chǔ)備中心受市政府委托在杭州市土地收購儲(chǔ)備管理委員會(huì)指導(dǎo)和監(jiān)管下，代表政府實(shí)施土地收購、儲(chǔ)備和出讓的前期準(zhǔn)備工作�！庇纱丝梢姡贾菔性诮o土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位于事業(yè)單位法人，既不同于機(jī)關(guān)法人，也不同于公司企業(yè)法人。杭州市土地儲(chǔ)備中心是全拔款的事業(yè)單位，其職能是接受政府委托行使征用、征購、收購、回收土地等職權(quán)，并進(jìn)行土地出讓的前期準(zhǔn)備等工作。
（二）武漢土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)基本定位�！段錆h規(guī)定》第五條規(guī)定：“市人民政府設(shè)立市土地資產(chǎn)經(jīng)營管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、決定土地儲(chǔ)備供應(yīng)中的重大事項(xiàng)。市土地行政主管部門負(fù)責(zé)對全市土地儲(chǔ)備工作監(jiān)督管理。市計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)、建設(shè)、財(cái)政、物價(jià)、規(guī)劃、房產(chǎn)等部門應(yīng)按照各自職責(zé)，做好土地儲(chǔ)備的相關(guān)工作�！� 第六條規(guī)定：“市土地整理儲(chǔ)備供應(yīng)中心具體承擔(dān)江岸、江漢、硚口、漢陽、武昌、青山、洪山區(qū)范圍內(nèi)土地儲(chǔ)備供應(yīng)的日常工作�！庇纱丝梢�，武漢土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是定位在政府的一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，其是在現(xiàn)有的房地產(chǎn)管理部門中設(shè)一個(gè)處級辦公室，市政府將其設(shè)置為市規(guī)劃土地管理局的二級機(jī)構(gòu)，縣處級單位，它僅在市征地拆遷事務(wù)部的基礎(chǔ)上增加土地整理儲(chǔ)備功能。
（三）上海土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)基本定位。《上海規(guī)定》第五條規(guī)定：“市土地儲(chǔ)備中心是市政府設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，在本市區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施土地儲(chǔ)備，負(fù)責(zé)儲(chǔ)備地塊的前期開發(fā)，承辦儲(chǔ)備地塊按計(jì)劃供應(yīng)的前期準(zhǔn)備工作�！彪m然在規(guī)定中沒有提及上海地產(chǎn)集團(tuán)，實(shí)踐中的土地儲(chǔ)備的運(yùn)行是由上海地產(chǎn)集團(tuán)和上海市土地儲(chǔ)備中心來完成的。[5] 從地產(chǎn)集團(tuán)的網(wǎng)站中可以得知：“兩者是兩塊牌子、兩個(gè)獨(dú)立法人、一套班子管理運(yùn)作。市土地儲(chǔ)備中心是市政府設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，地產(chǎn)集團(tuán)是市政府土地儲(chǔ)備運(yùn)作載體。實(shí)際工作中，土地儲(chǔ)備中心專門從事土地收購儲(chǔ)備和灘涂資源投資管理，土地的市場運(yùn)作和承擔(dān)投融資功能通過地產(chǎn)集團(tuán)進(jìn)行。儲(chǔ)備地塊在進(jìn)行必要的基礎(chǔ)性建設(shè)后，按照土地供應(yīng)計(jì)劃交付公開出讓。”[6] 可見，上海市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)采取的是市場化運(yùn)作的模式 ，但是同時(shí)又有市土地儲(chǔ)備中心的參與，但是，可以說在土地儲(chǔ)備上還是以政府的行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的一種模式。
（四）小結(jié)。從表面上來看，前述三者的組織形式有的是采用事業(yè)單位法人，有的是屬于行政機(jī)關(guān)下屬的一個(gè)部門，而有的是采用公司企業(yè)法人的形式，但是，從本質(zhì)上看，它們應(yīng)該都是不以盈利為目的，而以控制土地，實(shí)現(xiàn)城市的總體規(guī)劃為目的，代表政府進(jìn)行土地的收購、儲(chǔ)備、運(yùn)營和管理，并與行政機(jī)關(guān)具有行政隸屬性關(guān)系的一個(gè)職能操作組織形式。
二、尷尬的角色及其引起的法律問題
僅僅根據(jù)上述的基本規(guī)定不能完全認(rèn)清土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，必須根據(jù)其他的相關(guān)的規(guī)定和具體實(shí)踐操作來分析。
（一）土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是否是一個(gè)行政主體。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是否是一個(gè)行政主體直接關(guān)系到其能否以自己的名義實(shí)施職權(quán)并且承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，更重要的是能否作為行政訴訟的一方當(dāng)事人參加行政訴訟。在我國，行政主體包括行政機(jī)關(guān)和法律、行政法規(guī)明確授權(quán)的組織。目前，我國對土地儲(chǔ)備制度的規(guī)定現(xiàn)在僅僅限于部門規(guī)章和地方性的法規(guī)、規(guī)章當(dāng)中，法律和行政法規(guī)根本就沒有關(guān)于土地儲(chǔ)備制度的規(guī)定，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)沒有得到授權(quán)而變成行政主體；同時(shí)，除了上海的操作之外，各地在設(shè)置土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)時(shí)，并沒有把其設(shè)立為一個(gè)獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)，往往是把其定位在事業(yè)單位法人，或者是行政機(jī)關(guān)的下屬的一個(gè)機(jī)構(gòu)。因此，根據(jù)實(shí)踐中的情形來看，我國的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)并沒有取得行政主體的地位，而是受各地政府委托的行使職權(quán)或者是以其所隸屬的行政機(jī)關(guān)的名義實(shí)施職權(quán)。[7] 但從上海的實(shí)踐來看，由于其土地儲(chǔ)備制度秉承的理念是“政府主導(dǎo)，市場運(yùn)作”，其土地儲(chǔ)備中心是一個(gè)獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)，其目的更加便利于儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)有充分的職權(quán)來主導(dǎo)土地儲(chǔ)備的運(yùn)作。因此，可以得出結(jié)論，我國的大多數(shù)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不具有行政主體的資格，是不能以自己的名義行使行政職權(quán)和承擔(dān)責(zé)任，其必須以被代理機(jī)關(guān)或者其所隸屬的機(jī)關(guān)的名義行使行政行為，另外，在面臨行政訴訟時(shí)是沒有訴訟主體資格的。
（二）土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是否是一個(gè)市場主體。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)雖不具有行政主體的資格，但是那些有獨(dú)立法人地位的儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是否就必然是一個(gè)市場主體呢？如果是一個(gè)獨(dú)立的市場主體，則其可以自主經(jīng)營，受到外界的干預(yù)會(huì)比較少。但是，觀察我國實(shí)踐中的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)其受到如下限制，首先，從機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，以杭州為例，其定位是一個(gè)獨(dú)立的事業(yè)單位法人，其是不以盈利為目的的，并且從機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式來看，其受土地收購儲(chǔ)備委員會(huì)的監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)，[8] 其并不是一個(gè)完全獨(dú)立的市場主體，第二，從供地模式來看，《上海規(guī)定》第十五條：“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照土地供應(yīng)計(jì)劃的要求，做好儲(chǔ)備地塊交付供地的前期準(zhǔn)備工作。”[9]《武漢規(guī)定》第四條：“土地儲(chǔ)備應(yīng)當(dāng)根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長期計(jì)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、年度土地供應(yīng)計(jì)劃和土地市場供需狀況，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一儲(chǔ)備整理、統(tǒng)一供應(yīng)�！笨梢�，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是必須根據(jù)政府的供地計(jì)劃來出讓土地，其并不是完全按照市場的規(guī)則來進(jìn)行的，公益性的定位使得其自主的交易權(quán)受到嚴(yán)格的控制。第三，從運(yùn)作所需的啟動(dòng)資金來看，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在設(shè)立之初其資金一般來自財(cái)政撥款；在成立之后，主要是通過的政府擔(dān)保和土地使用權(quán)抵押向銀行貸款，獲取營運(yùn)資金。例如，《杭州市土地儲(chǔ)備中心工作章程（試行）》第六條 由市財(cái)政撥款2000萬元人民幣作為市土地儲(chǔ)備中心的注冊資金。上海地產(chǎn)有限公司集團(tuán)注冊資本為人民幣42億元，其中，啯資授權(quán)經(jīng)營37億元，國資經(jīng)營公司出資4億元，大盛資產(chǎn)出資1億元，政府充當(dāng)了投資者和貸款保證人的角色。[10]第四，從出讓金的去向來看，土地出讓之后，其中的大部分上繳國家，對土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的運(yùn)營需求資金主要是預(yù)留。《上海規(guī)定》第十六條規(guī)定：“（資金管理）儲(chǔ)備地塊出讓所得的價(jià)款中，屬于土地使用權(quán)出讓金的部分，由受讓人支付給土地管理部門；屬于土地前期開發(fā)費(fèi)用的部分，由受讓人支付給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，并在扣除土地儲(chǔ)備的成本開支和管理費(fèi)后，納入土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金的設(shè)立、使用和管理辦法，由市財(cái)政局會(huì)同市房地資源局另行規(guī)定�；蛘哂韶�(cái)政部門在核定后返還�！薄逗贾菀�(guī)定》第三十四條規(guī)定：“市土地儲(chǔ)備中心的資本金由市財(cái)政撥款，土地儲(chǔ)備中心運(yùn)作后的增值資金也逐步充實(shí)資本金�！钡谌鶙l規(guī)定：“儲(chǔ)備土地經(jīng)市土地管理部門出讓后，土地出讓金全額上繳財(cái)政�！笨梢姡峭恋爻鲎尳鸬墓芾碚吆褪找嫒�，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)并沒有很大的自主權(quán)。
（三）從前面的分析來看，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)既不能簡單劃入行政主體的范疇，也不能簡單劃入市場主體的范疇，并且實(shí)踐中的規(guī)定也沒有對其進(jìn)行明確的定位。性質(zhì)定位的不明確使得在處理一系列的法律關(guān)系時(shí)出現(xiàn)了很多的法律問題，下文現(xiàn)逐一分析。
(1) 土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是否是儲(chǔ)備土地的使用權(quán)人？根據(jù)《上海規(guī)定》第十二條：“（儲(chǔ)備地塊的權(quán)屬證明）土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)圍墾灘涂成陸并經(jīng)驗(yàn)收合格后，或者與有關(guān)企事業(yè)單位簽訂國有土地使用權(quán)收購儲(chǔ)備協(xié)議后，或者取得儲(chǔ)備地塊的建設(shè)用地批準(zhǔn)文件并拆除該地塊上的建筑物、構(gòu)筑物和其他附著物后，可以向市房地資源局申請土地登記，領(lǐng)取土地儲(chǔ)備的房地產(chǎn)權(quán)證。儲(chǔ)備地塊交付供應(yīng)時(shí)，土地儲(chǔ)備的房地產(chǎn)權(quán)證應(yīng)當(dāng)由市房地資源局收回�！薄逗贾菀�(guī)定》第十二條：“……土地收購的一般程序：（八）權(quán)屬變更。市土地儲(chǔ)備中心根據(jù)《國有土地使用權(quán)收購合同》約定支付收購定金后，原土地使用權(quán)人與市土地儲(chǔ)備中心共同向市土地管理部門、房產(chǎn)管理部門申請辦理權(quán)屬變更登記手續(xù)。（九）交付土地。根據(jù)合同約定的期限和方式，原土地使用權(quán)人向市土地儲(chǔ)備中心交付被收購的土地和地上建筑物；被收購的土地使用權(quán)一經(jīng)交付，即納入土地儲(chǔ)備�！备鶕�(jù)上述兩者的規(guī)定，儲(chǔ)備的土地在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記時(shí)，都登記在土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的名下，根據(jù)民法上登記的公信公示原則，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)得到了登記上所記載的土地的權(quán)利，然而，實(shí)際情形是，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)僅僅是代理者，其并沒有與一般登記者所享有的權(quán)利一樣，如果第三人因?yàn)樾刨囃恋貎?chǔ)備機(jī)構(gòu)所享有的權(quán)利而與之交易，后來政府予以否定，第三人的救濟(jì)的途徑是怎么樣的？是通過民事訴訟還是行政訴訟？民事訴訟中誰是訴訟主體？且法院如何判定誰來承擔(dān)違約責(zé)任？
（2）土地儲(chǔ)備的臨時(shí)利用的問題。《杭州規(guī)定》第十九條：“（二）土地利用。原土地使用權(quán)人交付土地后，儲(chǔ)備土地預(yù)出讓或招標(biāo)、拍賣前，市土地儲(chǔ)備中心可以依法將儲(chǔ)備土地使用權(quán)單獨(dú)或連同地上建筑物出租、抵押、臨時(shí)改變用途�！绷硗�，根據(jù)《杭州規(guī)定》第三十五條：“土地儲(chǔ)備中心的土地收購資金可以通過收購?fù)恋氐牡盅嘿J款籌措�！眴栴}是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不是土地的使用權(quán)人，其是沒有權(quán)力去處分土地的，如果貸款不能償還，銀行能否強(qiáng)制取得土地的使用權(quán)是有疑問的，因?yàn)�，目前來看，土地�?chǔ)備機(jī)構(gòu)是政府的代理人，且收益歸政府所有，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)僅有的注冊資本是無法承擔(dān)巨大的債務(wù)責(zé)任的�！渡虾Ｒ�(guī)定》第十三條：“（儲(chǔ)備地塊的臨時(shí)利用）經(jīng)規(guī)劃管理部門批準(zhǔn)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以在土地儲(chǔ)備期間，臨時(shí)利用儲(chǔ)備地塊。儲(chǔ)備地塊的臨時(shí)利用不得影響市容環(huán)境，不得修建永久性建筑物、構(gòu)筑物和其他附著物。市和區(qū)（縣）土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不得兼營除臨時(shí)利用儲(chǔ)備土地以外的其他經(jīng)營性業(yè)務(wù)�！比缜八觯恋貎�(chǔ)備機(jī)構(gòu)并不是真正的權(quán)利人，其獲得處分權(quán)利的基礎(chǔ)是政府的委托。權(quán)利的不明確使得土地產(chǎn)生的糾紛的解決的復(fù)雜性問題。
（3）在擔(dān)保貸款方面，以武漢土地整理儲(chǔ)備供應(yīng)中心為例，當(dāng)其向商業(yè)銀行貸款時(shí),一般先由財(cái)政部門或其他相關(guān)部門同銀行協(xié)商,并向銀行出具一個(gè)"承諾書",銀行相信政府的信用,就為其辦理貸款；我國《擔(dān)保法》規(guī)定政府及以公益為目的的事業(yè)單位不能作為保證人。
(4)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與政府之間是一種受托與委托的關(guān)系,受托人必須以委托人的名義從事受托行為,其法律后果也應(yīng)當(dāng)由委托人承擔(dān).其結(jié)果土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法人資格實(shí)質(zhì)上毫無法律意義.諸如土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)間的貸款合同,土地公債的償還,收購款的支付等,一旦發(fā)生土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)違約,則違約責(zé)任的承擔(dān)就會(huì)出現(xiàn)主體混亂的局面。從實(shí)踐來看，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的資金來源是地方財(cái)政的撥款，或者是由受讓人支付前期的開發(fā)費(fèi)用，其他收益全部上繳國家，實(shí)質(zhì)上土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任的能力是很有限的，這樣對債權(quán)人的保護(hù)來看是很不合理的。
（5）訴訟主體問題 在代理制的機(jī)制下，如果發(fā)生了糾紛，是通過行政訴訟還是民事訴訟來解決？是以土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為被告還是以政府為被告？
三、對三地區(qū)土地儲(chǔ)備制度性質(zhì)定位的簡要評價(jià)
通過上述的分析，杭州市的土地儲(chǔ)備中心的性質(zhì)是事業(yè)單位法人，其是受市政府的委托，代表市政府行使職權(quán)，可見，其扮演的是“代理人”的角色，這就大大地限制了其行政職權(quán)和市場上的自由裁量權(quán)，失去了其獨(dú)立性，中介機(jī)構(gòu)本應(yīng)對政府一定限制的功能就消失了，導(dǎo)致的問題是“土地儲(chǔ)備中心為最大限度地獲取土地收益,確保土地的增值,實(shí)行‘不飽和’供地政策,始終對開發(fā)商進(jìn)行所謂的‘饑餓’療法。導(dǎo)致杭州的房價(jià)的飛漲,其房價(jià)一度高居全國第一�！盵11] 武漢市土地整理儲(chǔ)備供應(yīng)中心是政府的一個(gè)工作部門，政府行政的非專業(yè)性必然導(dǎo)致低效率，行政的絕對指導(dǎo)性必然否定了市場性在土地儲(chǔ)備中的作用和地位。同時(shí)，在中國目前的環(huán)境下，把土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)設(shè)置在政府機(jī)關(guān)里是不利于保護(hù)交易對方當(dāng)事人利益的，同時(shí)，也極有可能導(dǎo)致尋租行為的發(fā)生，基于對政府職權(quán)的一種牽制，設(shè)置一個(gè)第三方的主體是必要的。在上海市，土地儲(chǔ)備中心專門從事土地收購儲(chǔ)備和灘涂資源投資管理，土地的市場運(yùn)作和承擔(dān)投融資功能通過地產(chǎn)集團(tuán)進(jìn)行。 [12] 這種設(shè)置吸收了政府主導(dǎo)型和市場主導(dǎo)型的優(yōu)點(diǎn)，但是，這種設(shè)置容易導(dǎo)致混淆，且兩者之間的職能是不可能很容易地區(qū)分，提高交易方當(dāng)事人的交易成本，當(dāng)出現(xiàn)糾紛時(shí)，糾紛的對方當(dāng)事人的確定也是成問題的。
四、總結(jié)：土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)性質(zhì)的準(zhǔn)確定位
通過上述的分析，可以得知，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有兩個(gè)特性：行政職權(quán)性和市場性，職權(quán)性是為了保證公共利益的實(shí)現(xiàn)，而市場性則是為了提高交易主體的專業(yè)性，從而降低市場的交易成本，同時(shí)，市場性所要求的平等性對交易對方當(dāng)事人的保護(hù)是很有利的。這兩個(gè)特性就決定了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)既不能設(shè)在政府機(jī)關(guān)中，也不能是一個(gè)完全市場化操作的企業(yè)法人。國家將來在對土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位時(shí)，必須改變過去的行政委托方式，由法律、行政法規(guī)明確授權(quán)：土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)便有了行政主體的資格，即以自己名義獨(dú)立行使職權(quán)與承擔(dān)責(zé)任的能力；同時(shí)，也獲得了民事主體的資格，即以自己的名義進(jìn)行交易和承擔(dān)責(zé)任；另外，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)也獲得了訴訟主體的資格。[13] 這種授權(quán)本質(zhì)上是對儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)權(quán)力的授予和限制，劃定其行使權(quán)力的范圍，其好處就是，利用土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性可以改變過去政府的絕對權(quán)力，可以對政府權(quán)力產(chǎn)生一定的牽制；同時(shí)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的專業(yè)性必然會(huì)提高交易的效率和減少交易的成本。因此，這種被授權(quán)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是不以盈利為目的的獨(dú)立法人，法人的投資者只能是國家；并且該法人的行使職權(quán)和市場交易行為應(yīng)受政府有關(guān)部門的嚴(yán)格監(jiān)督，其應(yīng)該按照政府的規(guī)劃和計(jì)劃來進(jìn)行儲(chǔ)備和交易。
注釋：
[1] 楊遴杰《中國城市土地儲(chǔ)備的功能與模式研究》P5 北京大學(xué)博士論文 2002
[2] 楊遴杰 陳祁暉 李剛 高永 陶曉龍 《我國土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)發(fā)展?fàn)顩r分析 》 載于《經(jīng)濟(jì)地理》第四期 2005年7月
[3]2001年《廈門市國有土地儲(chǔ)備實(shí)施辦法》第三條規(guī)定“市人民政府授權(quán)廈門市土地開發(fā)總司作為政府國有土地儲(chǔ)備的專門機(jī)構(gòu)，行使儲(chǔ)備土地的職能，并承擔(dān)相應(yīng)的具體工作�！�
[4]其是杭州市土地收購儲(chǔ)備管理委員會(huì)在1998年5月6日通過，是杭州是土地儲(chǔ)備辦法實(shí)行以前的規(guī)定，但是并沒有失效。
[5]根據(jù)上海地產(chǎn)集團(tuán)與上海市土地儲(chǔ)備中心的網(wǎng)站介紹，上海地產(chǎn)集團(tuán)成立于2002年，是一個(gè)企業(yè)法人；而根據(jù)《上海規(guī)定》第5條可知土地儲(chǔ)備中心是一個(gè)上海市政府設(shè)立的行政機(jī)關(guān)。上海采用的是一種復(fù)合的形式來組織土地儲(chǔ)備的運(yùn)行。見http://www.shdcjt.com/main.asp
[6]見http://www.shdcjt.com/about/jtjj_zyrw.asp
[7]《杭州規(guī)定》第四條予以明確 杭州市土地儲(chǔ)備中心受市政府委托在杭州市土地收購儲(chǔ)備管理委員會(huì)指導(dǎo)和監(jiān)管下，代表政府實(shí)施土地收購、儲(chǔ)備和出讓的前期準(zhǔn)備工作。
[8]土地收購儲(chǔ)備委員會(huì)由政府設(shè)立，成員由土地、財(cái)政、計(jì)劃、規(guī)劃等部門組成，任務(wù)是協(xié)調(diào)收購、儲(chǔ)備、出讓政策。摘自 張鳳和 《淺議城市土地集團(tuán)制度中的難點(diǎn)與對策》，《中國房地產(chǎn)》2002年第9期，第15頁
[9]上海規(guī)定第四條:“（管理部門）市土地管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)審核批準(zhǔn)本市土地儲(chǔ)備計(jì)劃，協(xié)調(diào)解決土地儲(chǔ)備中的重大問題�！蓖恋貎�(chǔ)備的供應(yīng)計(jì)劃是有比較嚴(yán)格的程序來決定的 例如第八條：“（儲(chǔ)備計(jì)劃）本市的土地儲(chǔ)備計(jì)劃應(yīng)當(dāng)與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相協(xié)調(diào)，與土地利用年度計(jì)劃以及明后年的土地供應(yīng)計(jì)劃相銜接。市房地資源局應(yīng)當(dāng)會(huì)同市發(fā)展改革委員會(huì)等有關(guān)部門，在每年第四季度組織編制下年度的土地儲(chǔ)備計(jì)劃，經(jīng)市土地管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組審核批準(zhǔn)后分解下達(dá)�！�
[10]引自http://www.shdcjt.com/about/jtjj_zyrw.asp
[11]引自 趙艷華等:《土地收購儲(chǔ)備機(jī)制中存在的問題及對策分析》， 載于《城市土地》，2005年第1期p47.
[12] 上海市在剛剛起步實(shí)施土地儲(chǔ)備制度時(shí)，遵循的市場化的操作原則，由于政府加入的力量過于少，使得原來的操作并不成功；因此，在改革之后，引進(jìn)了政府主導(dǎo)型模式，加強(qiáng)了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在收購中的強(qiáng)制性和優(yōu)先性。
[13] 在訴訟主體資格方面，遇到的問題將是交易對方當(dāng)事人訴訟時(shí)必然會(huì)遇到行政訴訟和民事訴訟之間的選擇，筆者認(rèn)為，以行為中平等性與否來區(qū)分不同的案件就可以解決這個(gè)問題。
