[ 楊澤瑛 ]——(2006-4-6) / 已閱35137次
淺析證據(jù)規(guī)則在行政程序中的適用
摘 要：證據(jù)既是構(gòu)筑訴訟大廈的基石，也是行政程序的脊梁。證據(jù)規(guī)則是關(guān)于取證、舉證、補證、質(zhì)證、認證的法律規(guī)范的總和。最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》的頒布施行，為行政程序中證據(jù)規(guī)則的適用提供了可以借鑒的法律規(guī)范。本文旨在對證據(jù)規(guī)則在行政程序中適用及其應注意的問題作一些初步解析，以不斷提高辦理行政案件的質(zhì)量和效率。
關(guān)鍵詞：淺析 證據(jù)規(guī)則 行政程序 適用
引 言
最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》是我國行政訴訟證據(jù)規(guī)則的主要載體，充分吸收了證據(jù)理論的研究成果，積極借鑒國外證據(jù)立法和司法經(jīng)驗，體現(xiàn)了行政訴訟證據(jù)制度的中國特色以及保護弱者、追求實質(zhì)上平等的精神，全面反映了證據(jù)裁判主義和直接言詞的現(xiàn)代法治和正當程序理念，減少了法官自由心證和內(nèi)心確認的隨意性，對于維護司法公證，提高訴訟效率具有十分重要意義。由于行政處罰證據(jù)與行政訴訟證據(jù)有著特殊的關(guān)系即在行政訴訟的合法性審查中所具有很強的案件主義色彩，決定了行政程序證據(jù)規(guī)則的適用必須嚴格參照行政訴訟證據(jù)規(guī)則，準確把握其異同點。雖然我國沒有制定專門的行政程序法，出臺行政程序證據(jù)規(guī)則，散見于行政實體法、有關(guān)司法解釋中的各行政程序規(guī)范為行政訴訟證據(jù)規(guī)則在行政程序中的適用提供了法律依據(jù)，本文擬就五大證據(jù)規(guī)則在行政程序中的適用及其應重點把握的一些問題進行解析，為行政機關(guān)準確認定違法事實和適用法律，充分保護行政相對人的合法權(quán)益，不斷提高辦理行政案件的效率，加強行政執(zhí)法能力建設(shè)提供幫助。
一、取證規(guī)則在行政程序中的適用
行政程序中的取證規(guī)則是指行政主體為了查明案件事實，按照法定程序和方法，發(fā)現(xiàn)、提取和固定證據(jù)的一種行為規(guī)范。盡管目前對行政程序中的取證規(guī)則沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，但行政程序中收集的證據(jù)必須符合《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第二部分“提供證據(jù)的要求”，下面根據(jù)這些要求分述如下：
（一） 取證時限
行政主體在行政處罰程序中的取證時限為作出行政行為之前，在行政行為作出之后自行收集的證據(jù)不能作為行政行為合法的依據(jù)。行政相對人和利害關(guān)系人提供證據(jù)不在此限。
（二） 形式要件
法定證據(jù)的屬性主要表現(xiàn)在證據(jù)的真實性、關(guān)聯(lián)性和合法性。在證據(jù)的真實性和關(guān)聯(lián)性均符合法律規(guī)定的情況下，其形式與來源也必須符合法定要求，才能作為定案依據(jù)。因此，加強對證據(jù)的形式要件的認識和理解，既有利于規(guī)范取證行為，又有利于提高聽證和認證水平。
1、書證：一是應提取原件并由原件持有人簽章；二是提取由有關(guān)單位或個人保管的書證原件的復制件、影印件、抄錄件的，應當注明出處，經(jīng)該單位或個人核對無異后加蓋其印章；三是提取報表、圖紙、會計帳冊、專業(yè)技術(shù)資料、科技文獻等書證的，應當附有說明材料；四是行政執(zhí)法人員制作的詢問筆錄、陳述申辯筆錄、聽證筆錄必須經(jīng)筆錄當事人簽章，當事人拒絕簽章的，由筆錄人在筆錄上注明原因，法律、法規(guī)、司法解釋和規(guī)章對書證的制作形式另有規(guī)定的從其規(guī)定。
2、物證：應提取原物，確有困難的可以提取與原物核對無誤的復制件或者證明該物證的照片、錄像等其他證據(jù)。當原物為數(shù)量較多的種類物的，提取樣本即可。
3、電子證據(jù)：在提取與證明案件事實有關(guān)的錄音、錄像、電影膠片、計算機軟件、電子郵件、電子數(shù)據(jù)交換、電子資金劃撥、電子公告牌記錄等電子證據(jù)時，一是要提取有關(guān)資料的原始載體，二是要注明制作方法、制作時間、制作人和證明對象等，三是聲音資料應當附有該聲音內(nèi)容的文字記錄。
4、證人證言：證人應是能夠認識作證的法律后果并具有承擔相應法律責任的能力的自然人。證言應當寫明證人的姓名、年齡、性別、職業(yè)、住址等基本情況；有證人的簽名，不能簽名的應當以蓋章等方式證明；注明出具日期；附有居民身份證復印件等證明證人身份的文件。
5、鑒定結(jié)論：行政程序中采用的鑒定結(jié)論，應當載明委托人和委托鑒定的事項、向鑒定部門提交的相關(guān)材料、鑒定的依據(jù)和使用的科學技術(shù)手段、鑒定部門和鑒定人鑒定資格的說明，并應有鑒定人的簽名和鑒定部門的蓋章。通過檢驗分析獲得的鑒定結(jié)論，應當說明檢驗方法或分析過程。送鑒材料應依照法定程序提取。鑒定結(jié)論應在《違法行為處理通知書》或《行政處罰告知書》中載明。
6、現(xiàn)場筆錄：現(xiàn)場筆應當載明時間、地點和事件等內(nèi)容，并由執(zhí)法人員和當事人簽名，當事人拒絕簽名的，應當注明原因，不能簽名的應當以蓋章等方式證明，有其他人在現(xiàn)場的，可由其他人簽名。法律、法規(guī)、司法解釋和規(guī)章對現(xiàn)場筆錄的制作形式另有規(guī)定的從其規(guī)定。不簽名或不蓋章的現(xiàn)場筆錄是沒有法律效力的。
7、域外證據(jù)：我國已于1997年加入海牙國際取證公約。提取在中華人民共和國領(lǐng)域外形成的證據(jù)，應當說明來源，經(jīng)所在國公證機關(guān)證明，并經(jīng)中華人民共和國駐該國使領(lǐng)館認證，或者履行中華人民共和國與證據(jù)所在國訂立的有關(guān)條約中規(guī)定的證明手續(xù)。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于我原駐蘇聯(lián)大使館教育處出具的證明不具有證明效力的復函》的規(guī)定，我駐外大使館具體行使涉外公證認證的職能部門是領(lǐng)事部，其他部門不具有該項職能，出具的涉外公證認證文書無效。
調(diào)取的在中華人民共和國香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)內(nèi)形成的證據(jù)，應當具有按照有關(guān)規(guī)定辦理的證明手續(xù)。證明主要有四種方式：（1）我駐港、澳機構(gòu)的證明；（2）當?shù)毓?lián)合會等團體的證明；（3）我司法部委托的港澳律師的證明；（4）臺灣不冠以“中華民國”名義的公證機構(gòu)或民間組織的證明。
8、其他證據(jù)：一是提取外文書證或者外國語視聽資料，應當附有由具有翻譯資質(zhì)的機構(gòu)翻譯的或者其他翻譯準確的中文譯本，由翻譯機構(gòu)蓋章或者翻譯人員簽名。二是調(diào)取的 證據(jù)涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的，應當作出明確標注。
（三）證據(jù)保全
《中華人民共和國行政處罰》第三十七條第二款規(guī)定：“行政機關(guān)在收集證據(jù)時，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機關(guān)負責人批準，可以先行登記保存，并應當在七日內(nèi)及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)。”證據(jù)登記保存措施是一種行政強制措施，應當嚴格依法實施，逾期的證據(jù)登記保存措施自行解除。
（四）現(xiàn)場勘驗
行政機關(guān)為調(diào)查案件需要，有權(quán)依法進行現(xiàn)場勘驗。執(zhí)法人員對與案件有關(guān)的物品或者場所進行勘驗檢查時，應當通知當事人到場，制作《勘驗檢查筆錄》，當事人拒不到場的，可以請在場的其他人見證，不影響勘驗的進行，但應當在勘驗筆錄中說明情況�？彬灩P錄應記載勘驗的時間、地點、勘驗人、在場人、勘驗的經(jīng)過和結(jié)果，由勘驗人、當事人、在場人簽名�？彬灛F(xiàn)場時繪制的現(xiàn)場圖，應當注明繪制的時間、方位、繪制人姓名和身份等內(nèi)容。當事人對勘驗結(jié)論有異議的，可以在行政機關(guān)作出行政行為之前申請重新勘驗。
二、舉證規(guī)則在行政程序中的適用
行政程序中的舉證是指在行政處罰聽證程序和行政復議程序中案件調(diào)查人（或被申請人）、當事人（或復議申請人）向行政處罰機關(guān)或者行政復議機關(guān)提供證據(jù)證明案件事實及其合法性并承擔法律后果的行為。
（一） 聽證程序中的舉證規(guī)則
案件調(diào)查人在聽證程序中必須就當事人的違法事實承擔舉證責任；當事人應負責提供三類證據(jù)材料：一是符合聽證條件的材料，二是申請授益的請求符合法定條件的材料，三是行政機關(guān)不作為，證明其在行政程序中曾提出過申請的材料。且享有提供行政機關(guān)程序違法的證據(jù)的權(quán)利。
（二） 復議程序中的舉證規(guī)則
復議申請人、被申請人在行政復議過程中除應遵守聽證程序中舉證責任配置規(guī)則外，還應承擔舉證失權(quán)的法律后果。被申請人應自收到復議申請書副本或者申請筆錄復印件之日起十日內(nèi)向復議機關(guān)提交據(jù)以作出具體行政行為的全部證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，因不可抗力或客觀上不能控制的其他正當事由不能如期提供的，應在期限屆滿前提出延期申請，復議機關(guān)準許的，應在正當事由消除后的法定期限內(nèi)提供證據(jù)，逾期提供的，視為沒有證據(jù)。
復議申請人、被申請人所提交的證據(jù)材料應當分類編號，對證據(jù)來源、證明對象和內(nèi)容作簡要說明，簽名或者蓋章，注明提交日期。復議機關(guān)收到復議申請人、被申請人所提交的證據(jù)材料后，應當出具收據(jù)，注明證據(jù)的名稱、份數(shù)、頁數(shù)、件數(shù)、種類等以及收到的時間，由經(jīng)辦人員簽名或者蓋章。
（三）對鑒定結(jié)論有異議的當事人，在具體行政行為生效前不提供新的鑒定結(jié)論致使對案件爭議的事實無法通過鑒定結(jié)論予以認定的，應當對該事實承擔舉證不能的后果。
三、補證規(guī)則在行政程序中的適用
行政程序中的補證，是指通過當事人陳述、申辯或者聽證后，案件調(diào)查人或者當事人認為已有證據(jù)尚不足以證明案件待證事實，依法主動或應行政機關(guān)的要求補充證據(jù)，從而證明待證事實的活動。從廣義上講，補證應屬舉證范疇，但二者在行政程序中又是兩個相對獨立的行為。
（一）補證目的：補證的目的和價值不僅僅在于證明擬作出行政行為的合法性，而是當事人所舉證據(jù)存在缺陷，尚不足以判斷擬作出行政行為的合法性的情況下，便于行政機關(guān)全面準確判斷認定已有證據(jù)和待證事實，排除非法證據(jù)，強化質(zhì)證和準確認證。
（二）補證適用：
1、案件調(diào)查人、當事人提供的證據(jù)不足以充分證明其提出的主張。例如提供了主要證據(jù)，沒有提供次要證據(jù)；或只提供了次要證據(jù)而沒有提供主要證據(jù)；
2、案件調(diào)查人、當事人雖然掌握了證據(jù)，但出于種種原因未向行政機關(guān)提供或未全部提供；
3、案件調(diào)查人、當事人提供的證據(jù)形式上有瑕疵，如證言含混不清，物證不夠完整，視聽音像資料不夠清晰等；
4、某項事實的成立，要有其他證據(jù)佐證，而案件調(diào)查人、當事人并未提供這類證據(jù)。
5、對案件調(diào)查人、當事人無爭議，但涉及國家、公共利益或他人合法權(quán)益的事實，行政機關(guān)可以責令其補充有關(guān)證據(jù)。
（三）補證期間：案件調(diào)查人、當事人補證應在當事人陳述申辯或聽證之后，行政機關(guān)作出行政行為之前。
四、質(zhì)證規(guī)則在行政程序中的適用
行政程序中的質(zhì)證主要是指案件調(diào)查人、當事人及其委托代理人、第三人在聽證員主持下，在聽證過程中對對方展示的證據(jù)材料采取詢問、辨認、質(zhì)疑、說明、辨駁等方式以在證據(jù)的證明力、待證事實等問題上對聽證員的內(nèi)心確信產(chǎn)生影響的一種活動。為保證行政行為的公正，在聽證程序中設(shè)置特定程式化要求和規(guī)范性做法，使聽證員不能僅憑個人好惡或某種利益觀點出發(fā)對擬作出的行政行為的合法性進行判斷，而是以某種特定的能夠反映客觀公正的準則來解決爭議，這種規(guī)則體現(xiàn)在質(zhì)證上，就是質(zhì)證規(guī)則。即：在聽證過程中，規(guī)范質(zhì)證主體的質(zhì)證行為，保證質(zhì)證活動順利進行的一項證據(jù)規(guī)則。
（一）證據(jù)交換與展示
聽證程序中的證據(jù)交換與展示，應參照《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》循以下規(guī)則進行：
1、對于案情比較復雜或者證據(jù)數(shù)量較多的案件，行政機關(guān)可以組織當事人在聽證前向?qū)Ψ匠鍪净蛘呓粨Q證據(jù)，并將交換證據(jù)的情況記錄在卷。
2、涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私或者法律規(guī)定的其他應當保密的證據(jù)，不得在聽證時公開質(zhì)證。
3、對書證、物證和視聽資料進行質(zhì)證時，案件調(diào)查人、當事人應當出示證據(jù)的原件或者原物。但有下列情況之一的除外：出示原件或者原物確有困難并經(jīng)行政機關(guān)準許可以出示復制件或者復制品；原件或者原物已不存在，可以出示證據(jù)復制件、復制品或與原件、原物一致的其他證據(jù)。視聽資料應當在聽證過程中播放或者顯示，并由案件調(diào)查人、當事人進行質(zhì)證。
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