[ 尚立福 ]——(2006-4-13) / 已閱20202次
法 官 勿 當(dāng) “官”
——對法官制度改革的幾點建議
長春鐵路運輸法院 尚立福
我國法官法第二條規(guī)定，法官是依法行使國家審判權(quán)的審判人員，包括最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院的院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員和助理審判員。法院適用法律的活動是通過法官的嚴格執(zhí)法來實現(xiàn)的。法官的主要任務(wù)是在具體案件的裁判中，嚴格適用法律，法官除了應(yīng)向法律負責(zé)以外，不應(yīng)接受任何機關(guān)和個人的指示和命令。正如馬克思所說的：“法官除了法律就沒有別的上司�！�，“法官的責(zé)任是當(dāng)法律運用到個別場合時，根據(jù)對法律的誠摯的理解來理解法律�！币粋�理想的法官應(yīng)當(dāng)是執(zhí)法如山、剛正不阿的典范。
在法院內(nèi)部，存在著司法行政權(quán)與司法審判權(quán)。這兩種權(quán)力是不同的。司法行政權(quán)主要是對法院內(nèi)部的人、財、物進行管理的權(quán)力，是保障法院活動正常運轉(zhuǎn)所必須的。司法行政權(quán)由法院的院長、副院長、庭長以及有關(guān)行政部門的領(lǐng)導(dǎo)享有并行使，而司法審判權(quán)則由每一個法官具體行使。法官所享有的審判權(quán)是平等的，法官之上不應(yīng)當(dāng)有法官。審判權(quán)不是一種行政支配權(quán)，一個法官不能在對具體案件的裁量中受另一個法官的支配。
法官與行政官員是兩種不同的性質(zhì)的“官”，前者強調(diào)裁判的公正、程序的合法，以適用法律為職責(zé)，后者強調(diào)效率，采取下級服從上級的原則，行政工作人員必須按照行政首長的指揮命令行事。我們這里所說的法官不當(dāng)“官”，指的是審判人員不要追求擔(dān)當(dāng)行政職務(wù)，而應(yīng)將自己的全部身心投入到人民的審判事業(yè)之中。雖然在我國當(dāng)“官”仍是大多數(shù)人的追求，但經(jīng)過法官體制的改革和法官自身素質(zhì)的提高，“法官”也將成為有志者的夢想。
一、法官不應(yīng)當(dāng)“官”
法官應(yīng)當(dāng)成為法律的專家，一名法官應(yīng)當(dāng)將自己全部的精力投入審判事業(yè)，這不僅是對其職業(yè)本身提出的要求，而且也是建立法治社會的必然要求。一方面，隨著法律的不斷建立和健全，以及法律在社會生活中調(diào)控作用的加強，迫切需要專門從事適用法律活動的法官，對法律具有全面的、準(zhǔn)確的了解。另一方面，法官享有的司法權(quán)關(guān)系到人民的生命財產(chǎn)和人身安全，也維系著社會公平正義和秩序。法官作為一種特殊的職業(yè)，其主要任務(wù)是適用法律正確處理各種糾紛，因此法官需要通曉程序法和實體法，同時也要知道如何正確地應(yīng)用法律。由于法官在適用法律的過程中，需要將抽象的法律應(yīng)用于具體的案件，溝通法律與事實之間的聯(lián)系，也需要正確地解釋法律和填補法律的漏洞。這些都對法官在知法懂法方面提出了較高的要求。事實上，具有一大批經(jīng)過專門的法律教育和職業(yè)訓(xùn)練，具有較好的法律素質(zhì)和職業(yè)道德的法官，他們公正廉潔、嚴格執(zhí)法是中國實行法治的根本保障。法官首先必須做到知法懂法，不僅要做法律的“專家”，而且要做法律的“通家”，作法官就不亦做“官”。
人的精力是有限的，雖然我們強調(diào)全面發(fā)展，但隨著世界的發(fā)展和社會分工的精細，一個人很難成為全面發(fā)展的“通家”。若想成就一項事業(yè)，必須將一個人的全部精力投入進去。法官亦是如此，當(dāng)法官就勿求當(dāng)“官”。做“官”是一個復(fù)雜的工作，法官若深入其中，不免難以自拔，法官與“官”不能雙顧，必然影響法官的工作。從目前看，多數(shù)人追求當(dāng)“官”是因為“官”比法官待遇好，社會地位高，這只能說是我國傳統(tǒng)與現(xiàn)實體制造成的問題。隨著社會的進步、司法改革的深入和法官制度的建立，法官必將成為一種神圣的職業(yè)。到那時，一名當(dāng)“官”的法官就會因為自己的決擇而懊悔不已。
二、法官不當(dāng)“官”的措施
人們追求當(dāng)“官”，有的法官也追求當(dāng)“官”，體現(xiàn)出“官”與法官相比具有其優(yōu)越性，法官是神圣的職業(yè)，難道就不能象“官”那樣具有吸引力嗎？我國已經(jīng)加入WTO，放眼世界，日本最高法院院長的薪金與內(nèi)閣總理大臣、國會兩院的議長相等，月收入達230萬日元，是普通勞工月收入的4倍。1996年美國聯(lián)邦最高法院法官收入平均約177500美元，聯(lián)邦巡回法院法官的年收入平均約133600美元。大多數(shù)國家法官是有志者追求的目標(biāo)。我國正在進行司法改革，在審判方式方面已經(jīng)取得了突破的進展，而對于審判的操作者——法官來說，改革的深度尚不夠。法官制度改革的內(nèi)容較多，但我們認為提高法官素質(zhì)和待遇是改革的重點。下面分而論之，以期得到實施，改變法官當(dāng)“官”的局面。
（一）提高素質(zhì)
1、減少數(shù)量，提高質(zhì)量
高素質(zhì)的法官是高質(zhì)量裁判的前提和基礎(chǔ)。為了保證法官裁判的質(zhì)量，法官的隊伍應(yīng)該少而精，法官的素質(zhì)越高，則法官在民眾心目中的地位也越高，裁判的權(quán)威性也越強。我國現(xiàn)有法官27萬余名，盡管自1993年以來各類案件的數(shù)量以每年約11%的比率增長，法院的審判任務(wù)越來越繁重，但應(yīng)當(dāng)看到，我國現(xiàn)有的法官隊伍與國外的法官數(shù)量相比，不是太少而是太多，可以說是相當(dāng)龐大的。1997年英國全職法官僅有964名，如果按人口比例，英國大約每11萬人有1名法官，而我國按人口比例是每4.8萬人有1名法官。從承辦案件來看，美國最高法院的法官平均辦案1988年達627件，美國的法官年平均辦案數(shù)在300至400之間，幾乎每人每天辦一件案件。在我國以1996年為例，平均每個法官的辦案數(shù)約21件�？梢娒绹ü俚霓k案數(shù)幾乎比我國法官辦案數(shù)高出15倍。我國的法官平均數(shù)并不高，但有多少法院、又有多少法官在喊自己忙��！累呀！我們認為出現(xiàn)這種情況主要有二個原因。一方面，法官隊伍整體業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，辦案人員不精干，其些人甚至缺乏必要的獨立辦案能力。幾乎在絕大多數(shù)法院，都普遍存在著法官絕對多數(shù)，但業(yè)務(wù)骨干并不很多的現(xiàn)象。另一方面，我國法官承擔(dān)許多審判工作以外的事務(wù)，有些甚至是法官根本不應(yīng)承擔(dān)的工作。由于這些工作太多，耗費了法官不少的時間，這也是目前法院辦案效率不高的一個重要原因。我們認為提高法院效率除了需要從制度上保證法官全身心投入審判工作，減輕法官不必承擔(dān)的任務(wù)以外，應(yīng)當(dāng)建立一支精干的、具有較高素質(zhì)的法官隊伍，采取少而精的政策。就象最高人民法院政治部主任蘇澤林同志講的那樣：“社會主義法治國家的發(fā)展需要建立一個比較科學(xué)的法官制度，逐步實現(xiàn)法官隊伍的專業(yè)化、精英化。適當(dāng)精簡法官數(shù)量，著重提高法官素質(zhì)，是實現(xiàn)這一目標(biāo)的有效途徑�！敝挥猩俣�，才能專業(yè)化，提高辦案效率；只有少而精，才能全面提高法官的素質(zhì)和法官的社會地位，并且對少而精的法官實行優(yōu)厚的待遇，解決其生活的后顧之憂。
我國古代思想家十分強調(diào)人的因素對嚴格執(zhí)法的重要性。如韓非子指出：“奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”。白居易指出：“雖有貞觀之法，茍無貞觀之吏，欲其刑善，無乃難乎”。王安石指出：“制而用之存乎法，推而行之存乎人”。在現(xiàn)代社會，法官的素質(zhì)是嚴格執(zhí)法的保證。如果法官不能全面的知法、懂法，具有一定的司法經(jīng)驗并隨時受職業(yè)道德和紀律的約束，則各項司法改革措施是很難奏效的。即使有好的法律，如果法官素質(zhì)不高也會使法律難以執(zhí)行；如果法律本身存在缺陷而好的法官也可以在司法中糾正這些缺陷。這就需要全面提高法官素質(zhì)，按照職業(yè)專門化的要求建立一支公正清廉、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良的高素質(zhì)的法官隊伍。正如哈耶尼指出的：“對正義的實現(xiàn)而言，操作法律的人的質(zhì)量比操作的法律的內(nèi)容更為重要�！毙P同志指出：“建立一支業(yè)務(wù)精通、公正清廉、作風(fēng)優(yōu)良的高度職業(yè)化的法官隊伍，是實現(xiàn)司法公正的基本保證�！�
長期以來，我國一直將法官視為政法干部，強調(diào)其行政性，而忽視了其技術(shù)性職業(yè)的專門化。50年代為與舊法劃清界限，法官的名稱也取消了，改稱審判員。直到1995年法官法頒布，法官一詞在法律上才得到確認。由于進入法院擔(dān)任法官的門坎太低，以至于來源十分復(fù)雜，許多人沒有在政法院校和大學(xué)法律系接受正規(guī)的法律教育和培訓(xùn)，便匆匆上崗，獨立辦案，導(dǎo)致法官的人員多、素質(zhì)差。截止1997年，全國法官中本科層次只占5.6%、研究生僅占0.25%。雖然經(jīng)過這幾年的培訓(xùn)，本科、研究生所占的比例有所提高，但多數(shù)人經(jīng)過簡單的培訓(xùn)得到的畢業(yè)文憑并不能說明法官的素質(zhì)就提高了。肖揚在《人民法院開展集中教育整頓情況匯報》中指出：“最高人民法院認為，全國絕大多數(shù)法院法官和其他工作人員是好的，是黨和人民可以信賴的，但也要清醒地看到，法官隊伍整體素質(zhì)還不高，不能完全適應(yīng)審判工作的需要�！边@一評價是十分客觀的。法官的素質(zhì)不能提高，嚴格遵循程序、判決必須充分闡述理由、援引實體法必須準(zhǔn)確等對法官的基本要求很難實現(xiàn)，有關(guān)司法改革的各項措施也很難奏效。當(dāng)前要保障嚴格執(zhí)法、司法公正、必須全面提高法官的素質(zhì)。
2、改革法官選拔制度
英國，擔(dān)任全職的法官必須從律師中任命，擔(dān)任地方法院的法官必須有不少于7年出庭律師的經(jīng)歷，法官最初任職時的平均年齡為47歲，高級法院的法官年齡一般都在60歲以上。在日本，要想成為一名法官，首先必須是大學(xué)畢業(yè)生，而且大都是法律系或研究院的畢業(yè)生。其次，還要通過國家司法考試。司法考試每年度舉行一次，在5月、7月、10月分三次進行，每次考7日左右。這種考試很難，全國每年平均參加考試的2萬名應(yīng)試者，合格者僅500人左右�？荚嚭细裾哌�要進入司法研修所接受培訓(xùn)，期限為一年半，結(jié)業(yè)前還要進行一次畢業(yè)考試。經(jīng)過考試合格者愿意并獲準(zhǔn)到法院任職的，只能被分配到全國各地的地方法院做助理法官。助理法官只能陪審，不能主審或獨立審理案件。助理法官通常要工作10年左右，才能擔(dān)任地方法院和家庭法院的法官，其中特別優(yōu)秀的可5年后升任法官。日本出任高等法院法官必須擔(dān)任過10年以上助理法官、簡易法院法官、檢察官、律師、法學(xué)教授等職務(wù)；最高法院的法官應(yīng)由具備良好法律素養(yǎng)的40歲以上的人擔(dān)任，只有擔(dān)任高等法院法官、檢察官、律師、大學(xué)教授累計達10至20年以上，才能出任最高法院的法官。在德國，如果從事審判，必須取得司法公證人員資格。德國的法律專業(yè)教育本科為五年，學(xué)習(xí)期滿后，由學(xué)校發(fā)給畢業(yè)證，然后進行為期兩年的法律工作實習(xí)。實習(xí)期滿，參加由聯(lián)邦司法部主持的國家司法考試，考試進行三年月，合格者由司法部頒發(fā)司法人員資格證。這些人有權(quán)參加法官選任考試。在參加前兩次考試過程中，約有40%的人可能通過，40%之中只有10%的人可能通過法官選任考試。通過考試的，有可能成為預(yù)備法官，預(yù)備期為6個月，預(yù)備期滿，才可能通過任命成為一名法官。
在我國，法官法已經(jīng)修改，但法院的組成人員沒有因此發(fā)生什么變化。許多沒有受過法律訓(xùn)練的司機、軍隊干部、工人可以當(dāng)法官；沒有經(jīng)過政法部門鍛煉、沒有辦過案子、沒有讀過法律的人，可以到法院當(dāng)院長、庭長。法官幾乎成了大眾化的職業(yè)。這種狀況不能不令人感到擔(dān)憂�，F(xiàn)實情況決定我國暫時還不能實行德國、日本式的法官選任制度，但有必要從以下幾方面著手改革，逐步嚴格我國的法官選任制度。
（1）、改革法院人事制度。在德國，任州和地方一級的法官由州法官考評委員會向州司法部長提名，由州司法部長任命。在聯(lián)邦一級法院中，法官都從州法院的法官中產(chǎn)生。我國應(yīng)當(dāng)改變目前各地選拔本地的法官、地方政府可控制對本地法官的任命和調(diào)離的做法。下級法院的院長和其他法官的人選應(yīng)當(dāng)由上級法院提名推薦，也就是說，可以由上級法院向下級法院的同級人民代表大會提名推薦，而不能由其他機構(gòu)推薦，人事安排也不應(yīng)由下級法院的同級政府管理和控制。這樣做與憲法關(guān)于各級法院的法官由同級權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生的原則并不矛盾，只有這樣才可能使各級法院的法官擺脫地方政府的控制，從而減少和消除地方保護主義的傾向；只有這樣，法院才能享有對法官的選擇權(quán)，把住法官質(zhì)量這一關(guān)。
（2）、在法院系統(tǒng)建立垂直管理體制。由上級法院統(tǒng)一掌握對下級法院的法官的調(diào)整、考評、晉升、獎勵以及對違紀法官的處分權(quán)；由最高人民法院決定法院內(nèi)部的工資、報酬以及經(jīng)費的預(yù)算。實行法院系統(tǒng)垂直領(lǐng)導(dǎo)的模式，有利于減少行政部門對法官的干預(yù)，從而增強審判的獨立性，減少或杜絕法官被地方調(diào)整的現(xiàn)象發(fā)生，使法官具有安全和穩(wěn)定感，專心于審判工作。雖然這樣做也可能造成上級法院對下級法院不正當(dāng)?shù)母深A(yù)和控制，但這種干預(yù)對于行政干預(yù)來講，是一種業(yè)務(wù)相通性的干預(yù)，不能因此忽略其優(yōu)越性。
（3）、建立獨立的法官考評委員會。目前，全國各級法院相繼成立了法官考評委員會，對法官制度的改革具有重大而積極的意義。但法院負責(zé)法官的選任，避免不了出現(xiàn)魚目混珠的情況，自己的考核也難免形式化。為了實現(xiàn)法官職業(yè)的專業(yè)化，努力提高法官的整體素質(zhì)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立與各級地方行政部門相獨立的專門的法官考評委員會，并與法院保持適當(dāng)分離。其作用是通過組織考試和考核選拔法官而由權(quán)力機關(guān)予以任命，不僅使法院可在人事上脫離地方各級的行政束縛，而且可從根本上提高法官的隊伍素質(zhì)。按照法官職業(yè)專業(yè)化的要求，建立一套科學(xué)的選拔和考核法官的的制度，真正將一些品行優(yōu)良、業(yè)務(wù)素質(zhì)較高的人士選拔到法官隊伍中來。從國外的經(jīng)驗來看，與中國現(xiàn)行法律制度體系具有更多淵源的大陸法系國家，都設(shè)立了針對那些選擇法律職業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生的司法培訓(xùn)和司法考試制度，該制度十分嚴格，淘汰率極高。在司法考試通過以后，還需要經(jīng)過激烈的競爭以及較長時間的實習(xí)，最后才能取得擔(dān)任法官的資格。正是由于取得法官資格的艱難才保障了法官隊伍的高素質(zhì)以及社會各界對法官職業(yè)的尊重，同時，也使法官自身對其職業(yè)十分珍惜。
3、改革法官等級評比制度
根據(jù)我國法官法第十八條規(guī)定，中國法官分為四等十二級。盡管法官法規(guī)定法官的等級的確定，以法官所任職務(wù)、德才表現(xiàn)、業(yè)務(wù)水平、審判工作實績和工作年限為依據(jù)，但在實際操作中，仍然以“所任職務(wù)和工作年限”為主，忽略了“德才表現(xiàn)、業(yè)務(wù)水平和審判工作實績”等指標(biāo)在等級評比中的重要作用。甚至連每一級別具體的業(yè)務(wù)能力標(biāo)準(zhǔn)問題都沒有規(guī)定。每一職業(yè)的評比都應(yīng)注重其業(yè)務(wù)性，NBA球員，對其球技的評價，主要看他在籃球生涯中的得分數(shù)、籃板數(shù)等；行政級別的評定主要看一個人的政績、領(lǐng)導(dǎo)能力等。我國法官現(xiàn)在的等級實質(zhì)上是行政級別的另一種稱呼，對于提高法官素質(zhì)來說，是“換湯不換藥”，起不到真正的作用。一個人在法院工作幾十年一件案子沒有審理，也能依靠行政級別和工齡獲得一級法官的稱號，這樣做只能讓法官去追求當(dāng)“官”，而不將自己的精力投入到提高法官素質(zhì)上來。法官等級既不是職務(wù)，也不是職稱或者銜級，是針對法官特點所創(chuàng)設(shè)的獨立的法官序列，是對法官的技術(shù)性的評價，因而不能套用行政級別。行政級別的套用，一方面根本否認了法官的職業(yè)性和專業(yè)性，另一方面也刺激了一些不懂法律也未從事過司法工作的人為了套取行政級別而擠進法院。法官現(xiàn)在更喜歡稱自己為院長、庭長，因為這樣的稱呼，其含義要比一級法官、二級法官豐富得多，能力指數(shù)也要高。而對法官以外的人民群眾來說，“一級法官”是什么有多少人知道其內(nèi)涵呢？因此，對法官的等級評定必須要在“德才表現(xiàn)、業(yè)務(wù)水平和工作實績”上大做文章，并將每一項標(biāo)準(zhǔn)逐一量化，制定出有階梯性、有差別的具體量化標(biāo)準(zhǔn)。比如，在業(yè)務(wù)水平的比較上，就應(yīng)以理論考試分數(shù)高、答辯能力強、庭審駕馭能力好、裁判文書制定規(guī)范作為評比法官等級的客觀標(biāo)準(zhǔn)。使法官等級真正成為法官專業(yè)水平的確認標(biāo)準(zhǔn)，與行政級別脫勾，與“官”真正區(qū)別。
4、建立法官獨立審判制和責(zé)任制
所謂法官獨立審判制，是指法官享有審理和裁判案件的權(quán)力，同時對自己的不正確或錯誤裁判承擔(dān)完全責(zé)任的制度。這就是說，一方面，法官必須依法享有獨立的審判權(quán)，法官只對法律負責(zé)，而不受任何外來的以及法院內(nèi)部的其他法官的干預(yù)，法官在審理案件的過程中，只應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督，而不應(yīng)接受任何指示和命令，指揮方式在裁判中必須絕對避免。同時在賦予法官的獨立地位和裁決權(quán)力的情況下，必須建立和完善法官的責(zé)任制，使法官對自己的裁判結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。法官的獨立審判制和責(zé)任制是同一問題的兩個方面。法官只有做到獨立審判，才能夠?qū)ψ约盒惺箤徟袡?quán)的活動承擔(dān)責(zé)任。
長時間以來，由于案件的裁判實行“層層審批”，大量的案件由庭長、院長或?qū)徟形瘑T會決定，案件審理的好壞不能與決定者個人的責(zé)任發(fā)生聯(lián)系。即使是錯案，也往往找不到承擔(dān)責(zé)任者。更為糟糕的是，責(zé)任不明為徇私舞弊創(chuàng)造了條件，審判人員可以在集體的名義下，行個人私利，而且不會或難以受到追究。盡管多年來我國一直使用錯案追究制，通過追究法官因徇私枉法及重大過失而造成冤假錯案和裁判不公現(xiàn)象的行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任的辦法，來努力保證裁判的公正，但由于沒有建立法官的獨立責(zé)任制使錯案追究制往往流于形式。因為既然主審法官對自己所審理的案件并不享有獨立的裁判權(quán)，他事實上只是負責(zé)事實的調(diào)查和審理，那么要他對裁判的審理結(jié)果不公正承擔(dān)責(zé)任，對他也是不公平的。然而，這種層層把關(guān)和層層審批制度，使多人涉及案件的最后裁決過程，因此裁判的結(jié)果可能并不反映單個人的意見，尤其是在案件是由審判委員會集體決定的情況下，要由某一個人對裁判不公和錯誤的后果承擔(dān)責(zé)任顯然是不可能的，所謂集體負責(zé)實際上是無人負責(zé)。
強化審批的初衷，是擔(dān)心法官素質(zhì)不高或擔(dān)心法官權(quán)力大了會搞鬼，于是“層層把關(guān)，層層審批”。但這樣做的結(jié)果只能養(yǎng)成法官的惰性，使法官不思進取，根本不利于法官素質(zhì)的提高。由于缺乏真正的法官責(zé)任制，也導(dǎo)致了許多法官缺乏工作的責(zé)任感，尤其是缺乏通過努力學(xué)習(xí)和研究法律知識及審判業(yè)務(wù)而不斷提高個人專業(yè)素質(zhì)的動力和壓力。因為當(dāng)個人的法律素質(zhì)的高下、法官個人對案件審理的認真程度和投入的精力等都不能最終決定案件的結(jié)果時，恐怕沒有更多的人會費心去鉆研業(yè)務(wù)，也不會太在乎案件處理的質(zhì)量。這樣做的結(jié)果，也會使法官成為一種人人皆可為之的職業(yè)，法官職業(yè)的專業(yè)技術(shù)性蕩然無存。
應(yīng)當(dāng)將審判人員的提升晉級獎懲直接與辦案質(zhì)量聯(lián)系在一起。如果因?qū)徟腥藛T徇私枉法或嚴重的疏忽大意導(dǎo)致冤假錯案，應(yīng)當(dāng)按錯案追究制承擔(dān)責(zé)任。如果審判人員因主觀原因故意造成案件審理的延誤，或者因為違背法定的程序而給當(dāng)事人造成損失等，審判人員應(yīng)當(dāng)受到紀律處分。如果審判人員在審判中，不作出判決理由，或者判決理由明顯不當(dāng)，當(dāng)事人有權(quán)向法院投訴。責(zé)任制的實行不僅能夠最大限度地調(diào)動審判人員的積極性，增強其工作責(zé)任心，努力保證辦案質(zhì)量，而且有助于促使審判人員加強業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，努力提高辦案能力和素質(zhì)。
5、建立法官流動制度
從國外的經(jīng)驗來看，尤其是英美法系國家，法官經(jīng)常實行流動。在美國，除聯(lián)邦最高法院的法官外，其他聯(lián)邦法院法官并不是固定于某個法院，如某個巡回法院的合議庭常常是由一個巡回法院的法官和數(shù)個地區(qū)法院或由某個地區(qū)法院法官和數(shù)個巡回法院的法官組成的。在德國聯(lián)邦一級的法院中，法官都是從州法院的法官中產(chǎn)生。日本高等法院的法官多是從地方法院和家庭法院工作至少10年以上的法院中選拔的。從中國的情況看，法官的流動有助于法官的相互交流及法院克服地方保護主義現(xiàn)象，保障法官的嚴格執(zhí)法。因為某個法官來自于某地而又在該地出任法官，或者雖不是來自于該地而在該地出任法官時間過長，難免與當(dāng)?shù)馗鞣矫娴娜耸窟^于熟悉，因此在審理案件中，必然會遇到各種人際關(guān)系、人情的干擾，影響其公正執(zhí)法。法官的合理流動不僅應(yīng)包括各地法院之間的法官可以由上級法院從工作需要出發(fā)而安排其相互交流，還包括上級法院的法官從下級法院的優(yōu)秀法官中擇優(yōu)選任。法官必須在基層法院接受鍛煉，上級法院從基層法院的法官中選拔法官，可以使法官真正掌握審判經(jīng)驗，熟悉審判程序和了解基層情況，也有利于保障法官的整體素質(zhì)。為了實現(xiàn)法官的合理流動，有關(guān)法律應(yīng)對此作出明確的規(guī)定，形成完備的交流和流動的制度。
6、審判與行政事務(wù)、職稱相分離
我國法院的管理體制基本上是按照行政的模式運行，并且在很大程度上要受制于行政。例如，對法院院長的任命著重其行政級別而忽視其專業(yè)性，將法官等同于一般的行政干部進行選拔和任命，法官的級別一直是套用行政級別。在法院內(nèi)部，審判與行政事務(wù)相混淆，一名法官既當(dāng)審判員，又當(dāng)業(yè)務(wù)員，在負責(zé)審理案件的同時，還要做衛(wèi)生、保衛(wèi)、打字等工作，不能專心于審判事業(yè)；法官的等級無法從行政職稱中體現(xiàn)出來，法官的專業(yè)性一定程度上被行政的管理模式和稱呼掩蓋了。這種管理模式方式一方面降低了人民群眾對法官的了解與尊重，認為法院是院長、庭長負責(zé)制，不是法官判案，可以說現(xiàn)在許多人將審判長當(dāng)成在院長、庭長之下法院的“第三大官”。法官在人們?nèi)罕娭袥]有威信可以說行政的管理模式及稱呼起了一定的影響作用。另一方面，法官本身也失去了對法官素質(zhì)的追求。由于法院采取行政的管理模式，行政事務(wù)與審判事務(wù)不分，專心于審判并不能得到高行政職稱的待遇，因此許多法官也把“升官”當(dāng)成自己的追求，一定程度上忽視了對法官技能的提高，出現(xiàn)法官不求當(dāng)好法官，而求當(dāng)庭長、院長的局面，對法官素質(zhì)的提高產(chǎn)生了重大影響。在德國法院內(nèi)部，審判管理和行政管理分為兩大系列，法官相對固定在某個合議庭或某專門審判委員會審理案件，每年由院長調(diào)整一次，除開庭辦案外，平時可以不坐班。院長的職能主要是審理案件、確認合議庭和審委會人員、協(xié)調(diào)各專門委員會之間的關(guān)系。法院行政管理權(quán)由司法部門任命的最高行政長官行使，負責(zé)法院的財務(wù)管理、法庭管理、安全保衛(wèi)、資產(chǎn)購置、設(shè)備管理、書記員管理等行政性事務(wù)，保證法院的正常運轉(zhuǎn)和法官正常行使審判權(quán)。我們認為應(yīng)當(dāng)取消現(xiàn)在的庭長、院長這種行政式的稱呼，以法官職稱稱呼法官，并且一定程度上將業(yè)務(wù)庭的審判事務(wù)和行政事務(wù)相分離，行政事務(wù)交由辦公室或者其他行政機構(gòu)進行管理，使法官將自己的精力全身心投入審判業(yè)務(wù)，提高審判質(zhì)量，也有助于提高法官在社會的地位。
（二）增加待遇
1、實行高薪制
在法制發(fā)達國家，法官的收入一般都較為豐厚，法官收入高于公務(wù)員，是世界大多數(shù)國家的通例。法官的職業(yè)及其審判行為應(yīng)被視為一種復(fù)雜的勞動，法官是糾紛的最后裁決者，理應(yīng)獲得較高的物質(zhì)補償。法官職業(yè)的特點決定了法官應(yīng)盡量避免以營利為目的活動，因而不可能從其他途徑獲得收入，薪金幾乎是其唯一的收入來源。這樣，國家就必須保證法官享受高薪，以保證法官生活安定富裕，免去生活上的后顧之憂，從而不受金錢、物質(zhì)和利益的誘惑。如英國大法官的年薪高于首相；美國在保證高薪的同時，其憲法第三條還規(guī)定“最高法院和低級法院的法官如行為端正，得繼續(xù)任職，并應(yīng)在規(guī)定期間內(nèi)得到他們服務(wù)報酬，該項報酬在他們繼續(xù)任職期間不得減少�！�
我國長期以來，法官沒有自己的獨特的工資序列，而只是適用行政人員的工資序列。雖然法官法規(guī)定法官的工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)審判工作特點，由國家規(guī)定，但在實際上并沒有實行。從保障司法的獨立、廉潔和公正的迫切需要出發(fā)，借鑒國外普遍采取的法官高薪制，是十分必要的，表現(xiàn)在：一、有利于法官隊伍的反腐倡廉。目前，盡管全國絕大多數(shù)法官是好的，但司法腐敗問題十分嚴重，去年沈陽市中級法院三個副院長被判刑的例子說明法官的腐敗并不只存在于普通干警之中。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的，除了制度不健全，監(jiān)督機制不完善，法官素質(zhì)偏低以外，法官待遇差也不失為一個重要原因。正如肖揚院長所指出的：“從辯證唯物主義的觀點看，個別法官的違法違紀行為的客觀原因，與法官的待遇低下不無關(guān)系。因此，我們要貫徹落實法官法，努力提高法官待遇，這是廉政的物質(zhì)基礎(chǔ)。二、高薪制有利于吸收優(yōu)秀人才，穩(wěn)定法官隊伍，提高法官的素質(zhì)。長期以來，由于法官待遇不高，不少優(yōu)秀的法官轉(zhuǎn)為律師或從事其他職業(yè)，造成法官人才的流失。也有一些優(yōu)秀法律人才不愿進法院當(dāng)法官，而寧愿去當(dāng)“官”，從而影響了法官的素質(zhì)。如果提高法官的待遇，這種情況就會轉(zhuǎn)變，法官的素質(zhì)必然提高。三、高薪可以提高法官的社會地位。由于法官掌握著最終解決紛爭的審判權(quán)和裁判權(quán)，其地位和權(quán)限應(yīng)比一般公務(wù)員優(yōu)越，不可將一般公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)適用于法官，所以法官的收入高出一般公務(wù)員的收入是正常的，是世界各國普遍采納的制度。也只有使法官的獲得高出一般公務(wù)員的收入，才能顯現(xiàn)出法官地位的崇高。法官才能珍惜自己的事業(yè)，不去當(dāng)“官”，培養(yǎng)敬業(yè)精神，嚴格執(zhí)法、公正裁決。
2、實行法官身份保障制度
所謂法官的身份保障，是指為解除法官的后顧之憂，使其免受外部干擾而依法行使職權(quán)，法律規(guī)定法官一經(jīng)任命，便不得隨意更換，不得被免職，轉(zhuǎn)職或調(diào)換工作，只有依據(jù)法定條件，才能予以彈劾、撤職、調(diào)離和令其退休。實行身份保障制的目的，在于免除法官不受免職和調(diào)離等威脅，使其能獨立地依據(jù)法律進行審判，確保裁判的公正。1701年英國正式制定了《王位繼承法》，其中規(guī)定，法官行為良好便繼續(xù)留任，其收入固定，除非由議會基于合法理由彈劾。至此以后，英國一直實行法官身份保障制度。1787年的美國憲法第三條規(guī)定：“最高法院和低級法院的法官如行為端正，得繼續(xù)任職，并應(yīng)在規(guī)定期間得到他們的服務(wù)報酬。”大陸法國家也大都采納了法官的身份保障制度。第二次世界大戰(zhàn)以后，西德基本法特別將法官與公務(wù)員分開，認為“法官應(yīng)獨立行政職權(quán)，并僅服從法律。第九十七條規(guī)定：“正式任用的法官，非經(jīng)法院判決，并根據(jù)法定理由、依照法官程序，在任職屆滿前，不得違反其意志，予以免職、永久或暫時停職、轉(zhuǎn)任或令其退休。法律得規(guī)定終身法官的退休年齡。遇有法院的組織或其管轄區(qū)域變更時，得轉(zhuǎn)調(diào)法官或令其停職，但須給予全額工資�！狈ü僭瓌t上實行終身制。各國對法官身份進行保障的同時，對法官的退休年齡大多規(guī)定得較晚。德國法官法第四十八條規(guī)定：“任職于聯(lián)邦各終審法院之終身法官，自年滿68歲開始退休，其他法官自年滿65歲開始退休。在美國，1937年國會專門制度了退休法，規(guī)定了法官的退休問題，其中規(guī)定聯(lián)邦法官年滿70歲可以退休。值得注意的是，美國與大陸法國家所不同的是其并未采取到達法定年齡便強制退休的辦法，而是采取自愿退休的制度，即達到退休年齡以后，是否退休由法官自己決定，任何人不得命令其退休。所以美國聯(lián)邦最高法院的法官有一半以上的人死在崗位上。還有些國家對退休的法官予以充分尊重，如法國稱退休為“退職法官”，官職不變，美國稱退休法官為“資深法官”。對法官在退休方面予以優(yōu)待，主要是考慮法官的勞動是一種復(fù)雜的勞動，既需要有深厚的法律知識，又要有豐富的不斷積累的實踐經(jīng)驗。水平較高、經(jīng)驗豐富的資深法官本身是社會的一種財富。
我國法官法規(guī)定：法官非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或處分；法官的退休制度，根據(jù)審判工作特點，由國家另行規(guī)定。在法律上確立了法官的身份保障和退休制度。我們認為，法官法的上述規(guī)定有必要迅速予以實施，以保證法官身份的穩(wěn)定性，使一些德才兼?zhèn)�、�?jīng)驗豐富的資深法官可以適當(dāng)放寬退休年齡，或者在退休以后也可以邀請其參與某些案件的審理。這一做法的益處表現(xiàn)在：一方面，這一做法有利于法官的職務(wù)的穩(wěn)定，從而有利于法官職業(yè)的專門化和整體素質(zhì)的提高。很長時間以來，我們一直將法官等同于一般的干部，強調(diào)其政治表現(xiàn)，注重行政級別的安排，而忽視了法官職業(yè)的專業(yè)性和技術(shù)性。因此，在各地法院特別是基層法院，院長、副院長時常被調(diào)進或調(diào)出，新調(diào)進的院長和副院長經(jīng)過一段時間剛熟悉了法律知識和審判業(yè)務(wù)，又因各種原因而被調(diào)出法院，從而使法官的職務(wù)極不穩(wěn)定。事實上，法官應(yīng)法實行合理流動，但職務(wù)應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定和固定，無法定的原因不得隨意將法官調(diào)出，否則，極不利于法官職業(yè)的專門化。另一方面，這樣有利于保障司法獨立，使法官不受任何外來的威脅或干涉，依法獨立行使審判權(quán)。從實踐來看，許多地方的法院的法官聽命于行政領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)，偏袒本地當(dāng)事人，其中一個重要原因便是法官身份上缺乏保障，如果膽敢違抗指示，便極有可能被調(diào)離、降級、撤職�？梢哉f沒有完備的法官身份保障制度，司法的獨立和公正是不可能實現(xiàn)的。當(dāng)然建立法官身份保障制度的前提必須嚴格法官的任職資格，對法官實行嚴格挑選，一旦按照嚴格的選任程序選定某個法官，則應(yīng)對其實行充分保障。
需要指出的是，實行法官身份保障制度，并不意味著法官在任期內(nèi)絕對不得被免職。從目前我國的實際狀況來看，通過競爭上崗、考核選拔等淘汰機制，使一批高素質(zhì)的法官脫穎而出，素質(zhì)較低甚至根本不勝任法官工作的人離開法官隊伍是十分必要的，這也是對我們多年來因缺乏嚴格的法官任職資格制度所造成的問題而采取的一種補救措施。如果通過這些制度的推行，真正能夠建立一支具有較高素質(zhì)的法官隊伍，在此基礎(chǔ)上實行法官身份保障制度，應(yīng)當(dāng)是順理成章的事情。
法官素質(zhì)的提高是增加法官待遇的基礎(chǔ)，增加法官的待遇會促進法官素質(zhì)的提高。二者相輔相成，惲然一體。經(jīng)過法官制度的改革，到“官”也想當(dāng)法官時，我國的法官制度就步入正軌了。
