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  • 略論海關(guān)行政復(fù)議

    [ 倪學(xué)偉 ]——(2006-4-17) / 已閱12555次

    略論海關(guān)行政復(fù)議

    倪學(xué)偉

    海關(guān)行政復(fù)議是指海關(guān)相對人對海關(guān)作出的具體行政行為不服,申請有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)依照法定程序重新審查,由有權(quán)機(jī)關(guān)作出撤銷、變更或維持原海關(guān)具體行政行為的整個行政司法過程。

    一、海關(guān)行政復(fù)議的特征
    海關(guān)行政復(fù)議屬于涉外復(fù)議,具有強(qiáng)烈的涉外性。海關(guān)是國家的進(jìn)出境監(jiān)督管理機(jī)關(guān),是國家的涉外經(jīng)濟(jì)行政管理部門。海關(guān)的職能表現(xiàn)為對進(jìn)出境的運(yùn)輸工具、貨物、物品的監(jiān)管,以及征收關(guān)稅、查緝走私、進(jìn)行國際貿(mào)易統(tǒng)計等,這些職能都具有涉外因素,是具體的涉外行政行為。當(dāng)這些行為成為被復(fù)議的對象時,即是涉外行政復(fù)議。維護(hù)國家主權(quán)、保障國家利益原則是涉外行政復(fù)議的根本原則,國家主權(quán)和利益不容復(fù)議是海關(guān)行政復(fù)議的前提和基礎(chǔ)。
    海關(guān)行政復(fù)議的申請人是從事進(jìn)出境活動的海關(guān)相對人,被申請人是作出具體行政行為的海關(guān)。當(dāng)公民、法人和其他組織、團(tuán)體從事進(jìn)出境活動時,都是海關(guān)相對人,處于受海關(guān)監(jiān)督和管理的地位,其合法權(quán)益受法律保護(hù)。如果海關(guān)相對人的合法權(quán)益受到侵犯或被認(rèn)為受到侵犯,則相對人有權(quán)根據(jù)法律規(guī)定采取救濟(jì)措施,申請海關(guān)行政復(fù)議就是重要的救濟(jì)措施之一。海關(guān)行政復(fù)議的被申請人只能是作出具體行政行為的海關(guān),其他任何機(jī)關(guān)和個人都不能成為被申請人。盡管海關(guān)具體行政行為是由海關(guān)關(guān)員作出的,但關(guān)員在履行職務(wù)時所作出的行為是代表海關(guān)的,其后果只能由海關(guān)承擔(dān),關(guān)員不能成為行政復(fù)議的被申請人。當(dāng)然,這并不能排除關(guān)員在執(zhí)行職務(wù)時因重大過失造成損害而承擔(dān)行政責(zé)任、民事責(zé)任甚至刑事責(zé)任的可能性。
    海關(guān)行政復(fù)議是海關(guān)相對人認(rèn)為海關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而提起的。具體行政行為是海關(guān)運(yùn)用其權(quán)力對特定的相對人所作的單方面具體處理或處罰,海關(guān)總署和有關(guān)海關(guān)制定具有普遍拘束力的海關(guān)法律規(guī)范的抽象行政行為不能成為被復(fù)議的對象?梢宰鳛楹jP(guān)行政復(fù)議對象的具體行政行為有:(1)根據(jù)《海關(guān)法》第53條的規(guī)定對海關(guān)行政處罰不服的;(2)根據(jù)《海關(guān)法》第46條的規(guī)定同海關(guān)發(fā)生納稅爭議的;(3)根據(jù)《行政復(fù)議條例》第9條的有關(guān)規(guī)定,對海關(guān)其他具體行政行為不服的。海關(guān)具體行政行為是否客觀上侵犯海關(guān)相對人的合法權(quán)益,不是海關(guān)行政復(fù)議的必要前提,因此,海關(guān)行政復(fù)議的結(jié)果可能是撤銷、變更或維持原海關(guān)作出的具體行政行為。
    海關(guān)行政復(fù)議必須向作出具體行政行為的海關(guān)、或上一級海關(guān)、或海關(guān)總署提出,由海關(guān)復(fù)議機(jī)構(gòu)和復(fù)議人員依法進(jìn)行復(fù)議。

    二、海關(guān)行政復(fù)議的作用
    海關(guān)行政復(fù)議有利于維護(hù)和監(jiān)督海關(guān)依法行使職權(quán)。海關(guān)行使職權(quán)以國家強(qiáng)制力作為后盾,其特點是權(quán)力服從與單向強(qiáng)制,具有國家權(quán)威性,但是無邊的權(quán)威性和缺乏制衡的強(qiáng)制必然導(dǎo)致濫用權(quán)力,損及無辜。因此,海關(guān)行政復(fù)議作為一種維護(hù)和監(jiān)督海關(guān)依法行使職權(quán)的制度得以確立,使海關(guān)爭議盡可能解決于海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部,減少不必要的人力、物力和財力的浪費(fèi),樹立和維護(hù)海關(guān)威信,為海關(guān)更好地履行監(jiān)督職能服務(wù)。
    海關(guān)行政復(fù)議有利于防止和糾正海關(guān)違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為。海關(guān)行政復(fù)議制度的確立,完善了海關(guān)的自我監(jiān)督機(jī)制,明確了海關(guān)內(nèi)部和上下級海關(guān)之間的監(jiān)督責(zé)任和監(jiān)督與被監(jiān)督的地位,強(qiáng)化了海關(guān)依法監(jiān)督的守法意識和自律觀念,為防止海關(guān)違法及不當(dāng)具體行政行為設(shè)置了一個法律屏障,也為海關(guān)糾正其違法及不當(dāng)具體行政行為提供了一個法律救濟(jì)手段。經(jīng)過復(fù)議,如果海關(guān)具體行政行為合法的,決定予以維持;如果海關(guān)具體行政行為適用法律、法規(guī)不正確,或事實不清,或違反法定權(quán)限和程序的,依法決定撤銷或予以變更。
    海關(guān)行政復(fù)議有利于保護(hù)海關(guān)相對人的合法權(quán)益。海關(guān)行使監(jiān)管職能的一個顯著特征就是海關(guān)單方面意思表示的強(qiáng)制性管理,海關(guān)相對人處于被管理和服從的被動地位。通過行政復(fù)議,給海關(guān)相對人提供了一個變被動為主動的機(jī)會,從積極的方面運(yùn)用行政司法手段實現(xiàn)權(quán)利,保護(hù)合法權(quán)益。通過行政復(fù)議,及時、妥善地解決爭議,盡快減低違法和不當(dāng)行為造成的損失和其他不良影響,使海關(guān)相對人的合法權(quán)益得到行政領(lǐng)域內(nèi)的盡可能的切實保護(hù)。
    通過海關(guān)行政復(fù)議,還有助于發(fā)現(xiàn)海關(guān)監(jiān)管、征稅、查私等活動中的疏忽和漏洞,吸取教訓(xùn),提高海關(guān)具體行政行為的質(zhì)量。同時通過行政復(fù)議解決海關(guān)爭議,也減輕了法院受理海關(guān)行政案件的壓力。

    三、海關(guān)行政復(fù)議的決定及其效力
    海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)對案件進(jìn)行審理后,就被申請人所作出的具體行政行為是否合法、適當(dāng)?shù)葐栴}依法作出的裁判,就是海關(guān)行政復(fù)議決定。
    海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理案件后,可分別情況,依法作出以下決定:(1)海關(guān)具體行政行為適用法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令正確,事實清楚,符合法定權(quán)限和程序的,決定維持。(2)海關(guān)具體行政行為有程序上的不足,決定被申請人補(bǔ)正。(3)被申請人不履行法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的職責(zé)的,決定其在一定期限內(nèi)履行。(4)海關(guān)具體行政行為有下列情形之一的,決定撤銷、變更,并可責(zé)令被申請人重新作出具體行政行為:主要事實不清的;適用法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令錯誤的;違反法定程序影響申請人合法權(quán)益的;超越或者濫用職權(quán)的;海關(guān)具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)摹?br> 《行政復(fù)議條例》第46條第二款規(guī)定:“復(fù)議決定一經(jīng)送達(dá)即發(fā)生法律效力!薄逗jP(guān)行政復(fù)議實施辦法》第28條規(guī)定:“除不服海關(guān)行政處罰的復(fù)議決定書外,海關(guān)行政復(fù)議決定書一經(jīng)送達(dá)即發(fā)生法律效力。海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)關(guān)于不服行政處罰的復(fù)議決定,復(fù)議申請人在規(guī)定期限內(nèi)未向人民法院起訴的,復(fù)議決定書即為生效!币陨详P(guān)于復(fù)議決定效力問題的規(guī)定,包含有三方面的意思:
    第一,復(fù)議決定一經(jīng)送達(dá)就具有拘束力。海關(guān)復(fù)議決定一經(jīng)送達(dá),被申請人不得以同樣的事實和理由作出與復(fù)議決定內(nèi)容不同的海關(guān)具體行政行為,海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)或其上一級海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)不得任意變更、撤銷復(fù)議決定,或任意停止復(fù)議決定的執(zhí)行,除非發(fā)現(xiàn)復(fù)議決定確有錯誤,通過復(fù)議監(jiān)督程序重新復(fù)議并作出決定。
    第二,復(fù)議決定一經(jīng)送達(dá)就具有執(zhí)行力。海關(guān)復(fù)議決定都是非終局性的,申請人不服復(fù)議決定的,可在法定期限內(nèi)向法院起訴,并開始海關(guān)行政訴訟程序。訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行是行政訴訟法的基本原則,除非出現(xiàn)行政訴訟法規(guī)定的停止執(zhí)行的例外情形,申請人仍要執(zhí)行復(fù)議決定,否則將依法強(qiáng)制執(zhí)行。同樣,被申請人也必須履行業(yè)已生效的復(fù)議決定的內(nèi)容。海關(guān)復(fù)議決定的這種執(zhí)行力主要是為了保證國家海關(guān)行政管理的穩(wěn)定性、連續(xù)性。當(dāng)然,這也是以海關(guān)復(fù)議的合法、正確為前提的。
    第三,復(fù)議決定送達(dá)后,在法定期限內(nèi)申請人未向法院起訴,或未向海關(guān)總署申請納稅爭議再復(fù)議的,復(fù)議決定即具有確定力,申請人不得再以該海關(guān)具體行政行為作為爭議對象提起海關(guān)行政訴訟或申請再次復(fù)議。

    本文首次發(fā)表于《江西法學(xué)》1997年第1期。
    倪學(xué)偉 廣州海事法院法官。電話:020-3406 3886 電子郵箱:nxw8859@163.com





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