[ 谷遼海 ]——(2006-5-11) / 已閱12297次
政府采購(gòu)救濟(jì)機(jī)制中的前置程序
作者：谷遼海
來(lái)源：http://www.liaohai.com.cn
自我國(guó)《政府采購(gòu)法》實(shí)施后，兩年多來(lái)的政府采購(gòu)活動(dòng)，往往將質(zhì)疑程序作為質(zhì)疑供應(yīng)商維權(quán)提起投訴之前不得不經(jīng)過(guò)的階段，簡(jiǎn)稱為政府采購(gòu)救濟(jì)機(jī)制中的前置程序。實(shí)踐中，質(zhì)疑供應(yīng)商如果未經(jīng)過(guò)這一前置程序，行政主體一般就不受理投訴。
2004年8月11日，我國(guó)財(cái)政部出臺(tái)并于同年9月11日實(shí)施的《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《處理辦法》），明確規(guī)定了政府采購(gòu)救濟(jì)途徑中的質(zhì)疑前置程序。根據(jù)該辦法第七條規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、中標(biāo)和成交結(jié)果使自己的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)首先依法向采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的質(zhì)疑答復(fù)不滿意，或者采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定期限內(nèi)做出答復(fù)的，供應(yīng)商可以在答復(fù)期滿后15個(gè)工作日內(nèi)向同級(jí)財(cái)政部門提起投訴。由于有了質(zhì)疑程序這一前置階段，無(wú)形中增加了投訴供應(yīng)商有效保護(hù)自己合法權(quán)益的時(shí)間長(zhǎng)度和累贅。在質(zhì)疑程序前置的情況下，行政主體受理投訴案件以質(zhì)疑程序的經(jīng)過(guò)為前提條件。采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)若不受理質(zhì)疑申請(qǐng)，或在法定期限內(nèi)不做出答復(fù)意見，在此情形下，表明爭(zhēng)議沒(méi)有獲得解決，甚至還可能存在采購(gòu)主體的某種違法亂紀(jì)行為。此時(shí)視為質(zhì)疑程序前置階段已經(jīng)過(guò)，允許相對(duì)人求助于行政救濟(jì)途徑，即行政主體對(duì)供應(yīng)商的投訴予以受理。
雖然質(zhì)疑程序前置有其自身存在的合理性，通過(guò)采購(gòu)主體與供應(yīng)商之間雙方自行解決爭(zhēng)議，它可以化解一些內(nèi)部矛盾，使某些糾紛平息于質(zhì)疑階段，避免行政投訴程序的提起，從而在一定程度上節(jié)省了行政管理資源。但是，質(zhì)疑程序前置有悖于我國(guó)《政府采購(gòu)法》的立法宗旨，限制了供應(yīng)商自由選擇法律救濟(jì)途徑的權(quán)利。例如《處理辦法》規(guī)定：“......供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、中標(biāo)和成交結(jié)果使自己的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)首先依法向采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑......"。又如《處理辦法》第十條規(guī)定："投訴人提起投訴應(yīng)當(dāng)符合下列條件：投訴人是參與所投訴政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商；提起投訴前已依法進(jìn)行質(zhì)疑；投訴書內(nèi)容符合本辦法的規(guī)定；在投訴有效期限內(nèi)提起投訴......"。行政規(guī)章的這些規(guī)定內(nèi)容將供應(yīng)商質(zhì)疑途徑作為供應(yīng)商尋求行政法律救濟(jì)之前的初始階段和不可缺少的一道程序，從而剝奪了法律所賦予供應(yīng)商可以尋求多元救濟(jì)途徑的選擇權(quán)。這樣一來(lái)，我國(guó)政府采購(gòu)立法對(duì)弱勢(shì)群體供應(yīng)商所賦予的傾斜保護(hù)權(quán)利無(wú)形之中被化為烏有。行政規(guī)章前述所明確規(guī)定的質(zhì)疑前置程序，與我國(guó)《政府采購(gòu)法》第五十一條、第五十二條、第五十四條的內(nèi)容相沖突！從我國(guó)政府采購(gòu)法立法初衷來(lái)看，由于采購(gòu)主體掌握著采購(gòu)對(duì)象的眾多權(quán)利或稱權(quán)力，客觀上采購(gòu)主體與供應(yīng)商的地位是不平等的，且供應(yīng)商的合法權(quán)益經(jīng)常遭遇政府采購(gòu)主體的侵害。為了保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人中的弱勢(shì)群體，法律賦予供應(yīng)商享有多元的權(quán)利救濟(jì)途徑，其中之一就是有權(quán)向采購(gòu)主體提出質(zhì)疑。
在政府采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)主體有決定供應(yīng)商的資格、采購(gòu)方式和采購(gòu)程序、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方式、評(píng)標(biāo)和定標(biāo)結(jié)果等等權(quán)利。雖然與供應(yīng)商都是屬于政府采購(gòu)當(dāng)事人，在法律上享有平等的地位，但采購(gòu)主體與供應(yīng)商的地位客觀上并不平等。故我國(guó)法律賦予供應(yīng)商享有選擇各種救濟(jì)途徑的權(quán)利。根據(jù)我國(guó)政府采購(gòu)法第六章質(zhì)疑與投訴的內(nèi)容，對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)事項(xiàng)有疑問(wèn)的，認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意或者采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)做出答復(fù)的等等問(wèn)題，供應(yīng)商可以向采購(gòu)主體或者政府采購(gòu)的監(jiān)督管理部門提出，也可以不提出。這里供應(yīng)商選擇救濟(jì)的權(quán)利是任意性法律規(guī)范，是否行使的權(quán)利由供應(yīng)商自由選擇。我們?cè)賮?lái)看法律對(duì)采購(gòu)主體以及行政主體的義務(wù)性規(guī)范。不論是采購(gòu)人還是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，對(duì)于供應(yīng)商的質(zhì)詢，都應(yīng)當(dāng)及時(shí)做出答復(fù)，而行政主體對(duì)供應(yīng)商的投訴也是應(yīng)當(dāng)及時(shí)做出處理。筆者從法律賦予供應(yīng)商的數(shù)個(gè)“可以”以及法律對(duì)采購(gòu)主體和行政主體的多個(gè)“應(yīng)當(dāng)”進(jìn)行對(duì)比，在政府采購(gòu)救濟(jì)途徑方面，供應(yīng)商享有的基本上是權(quán)利，而采購(gòu)主體和行政主體所應(yīng)承擔(dān)的更多的是義務(wù)。由此可見，我們不難明白我國(guó)政府采購(gòu)法的立法宗旨和對(duì)供應(yīng)商合法權(quán)益的傾斜保護(hù)。然而，財(cái)政部出臺(tái)的《處理辦法》這部行政規(guī)章卻妨礙了法律賦予供應(yīng)商的多元救濟(jì)途徑。這里筆者還需要指出立法所存在的缺陷。從現(xiàn)行法律規(guī)定的內(nèi)容來(lái)看，對(duì)于質(zhì)疑程序中，就供應(yīng)商所提出的詢問(wèn)、質(zhì)疑，不論是采購(gòu)人還是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)都有法定義務(wù)及時(shí)做出答復(fù)和處理。然而，作為一種義務(wù)性的行為規(guī)范，相對(duì)人如果不遵守這一行為規(guī)范應(yīng)該承擔(dān)怎樣的法律后果即法律責(zé)任，我國(guó)的政府采購(gòu)法中并沒(méi)有做出相應(yīng)的規(guī)定，相關(guān)的行政規(guī)章也沒(méi)有給予非常確定的答復(fù)。無(wú)法律責(zé)任的行為規(guī)范是難以建立起良好法律秩序的。故我國(guó)立法對(duì)采購(gòu)主體所規(guī)定的質(zhì)疑程序中的義務(wù)性規(guī)范，執(zhí)行起來(lái)無(wú)相應(yīng)的法律責(zé)任保障。
財(cái)政部關(guān)于質(zhì)疑程序前置的行政規(guī)章內(nèi)容除了與我國(guó)《政府采購(gòu)法》存在著抵觸，還與我國(guó)其它法律相沖突。由于政府采購(gòu)法中缺少公開招投標(biāo)的相應(yīng)章節(jié)，而政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式是公開招投標(biāo)，故實(shí)踐中的許多案件都須援引我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定。而招投標(biāo)采購(gòu)方式所引起的爭(zhēng)議，雖然是屬于政府采購(gòu)監(jiān)管部門的主管范圍，但我們又離不開《招標(biāo)投標(biāo)法》的調(diào)整，包括招標(biāo)投標(biāo)的法律責(zé)任和救濟(jì)途徑。根據(jù)我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十五條規(guī)定，投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合本法有關(guān)規(guī)定的，有權(quán)向招標(biāo)人（即采購(gòu)主體）提出異議或者依法向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴。我們從這一法律條款中不難發(fā)現(xiàn)，投標(biāo)供應(yīng)商可以向采購(gòu)主體提出異議，也可以向行政主體提出投訴。究竟選擇哪個(gè)部門來(lái)處理采、供之間的爭(zhēng)議，決定權(quán)完全掌握在投標(biāo)供應(yīng)商的手中�？煞浅＿z憾的是，我國(guó)財(cái)政部頒發(fā)的《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》中的質(zhì)疑程序前置與我國(guó)的上位法《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》所規(guī)定的內(nèi)容發(fā)生了嚴(yán)重的撞車和沖突。我國(guó)的《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》都是屬于同一位階的兩部法律，具有同樣的法律效力。行政法規(guī)和行政規(guī)章的內(nèi)容不得與前述兩部法律發(fā)生任何的沖突。根據(jù)我國(guó)憲法和立法法的規(guī)定，下位法必須服從上位法，下位法不得與上位法的內(nèi)容相矛盾、相抵觸。行政規(guī)章的內(nèi)容如果與法律相沖突，那么抵觸的內(nèi)容必然無(wú)效。為了維護(hù)我國(guó)法制的統(tǒng)一，筆者認(rèn)為，必須廢除行政規(guī)章中無(wú)效的內(nèi)容，從而有利于維護(hù)我國(guó)政府采購(gòu)法的嚴(yán)肅性，以保證全國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)在統(tǒng)一的法制軌道上健康地運(yùn)行。
(注：本文出自群眾出版社出版的《法治下的政府采購(gòu)》一書)
