[ 張婧 ]——(2025-6-19) / 已閱492次
新時代完善基層監(jiān)督體系的路徑分析
張婧 河南省南陽市產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)檢測中心
摘要：監(jiān)督是治理的內(nèi)在要素，基層監(jiān)督是撬動基層治理的支點(diǎn)。但目前基層單位內(nèi)部監(jiān)督普遍存在體系薄弱、力量不足、效果不顯等問題，導(dǎo)致全面從嚴(yán)治黨壓力傳導(dǎo)不到位，監(jiān)督效力層層遞減等治理困境。健全高效均衡的基層監(jiān)督體系是破解基層治理困境的有效路徑。從基層治理實(shí)踐出發(fā)，以派駐紀(jì)檢監(jiān)督體系為參照物，建立基層監(jiān)督員制度，健全完善基層治理體系。
關(guān)鍵字：基層監(jiān)督體系、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、功能性分權(quán)
大多數(shù)監(jiān)督對象在基層，大量違紀(jì)違法問題和案件也發(fā)生在基層，基層監(jiān)督面臨點(diǎn)多面廣線長、管理難度大的現(xiàn)實(shí)難題。一些問題反復(fù)發(fā)生，與監(jiān)督體系薄弱、監(jiān)督效力逐級遞減有很大關(guān)系，因此完善基層監(jiān)督體系,破解基層監(jiān)督難題迫在眉睫。
一、基層監(jiān)督存在的問題
（一）監(jiān)督意識不強(qiáng)
部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對監(jiān)督的重要性認(rèn)識不深，有的只管業(yè)務(wù)、不管教育，對分管部門日常教育監(jiān)管不嚴(yán)；有的抓監(jiān)督的緊迫性和主動性不強(qiáng)，存在認(rèn)識誤區(qū)，習(xí)慣用法律甚至刑法去衡量黨員干部的行為，覺得違法犯罪才是值得去監(jiān)督的“大事”，單純違反黨紀(jì)只是“小節(jié)”，這種認(rèn)識的后果就是從紀(jì)律底線退守法律標(biāo)準(zhǔn)，殊不知國家法律是公民的底線，黨的紀(jì)律才是黨員的底線，兩者不能等同。
（二）監(jiān)督力量不足
基層直接面向群眾、服務(wù)群眾，是群眾感知公共服務(wù)冷暖的地方，也是黨的各項工作能不能落到實(shí)處的“最后一公里”�；鶎颖O(jiān)督要求較高，但基層監(jiān)督對象眾多、監(jiān)督范圍較廣、監(jiān)督事項較多。由于監(jiān)督力量薄弱、信息不對稱、監(jiān)督效力遞減等問題，一些本應(yīng)及時預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、制止的輕微違紀(jì)行為未能在第一時間掌握和處置，從而貽誤了最佳糾偏時機(jī)，極大削弱監(jiān)督治理效能。
（三）監(jiān)督效果不顯
“熟人社會”是基層監(jiān)督無法回避的現(xiàn)實(shí)，極易出現(xiàn)人情監(jiān)督、選擇性監(jiān)督、監(jiān)督寬松軟等問題。尤其是日常監(jiān)督不規(guī)范，長期監(jiān)督機(jī)制未建立，導(dǎo)致監(jiān)督線索發(fā)現(xiàn)難、工作碎片化以及“信息孤島”等突出問題。同時警示教育效果不明顯，很多問題處理往往就事論事，問題整改也沒有舉一反三，治標(biāo)不治本，缺乏一體落實(shí)以及主體責(zé)任精準(zhǔn)剖析的體制機(jī)制。
二、完善基層監(jiān)督體系的理論基礎(chǔ)
自黨的十七大以來，我國一直在積極探索國家治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。黨的十七大初步提出決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，黨的十八大明確要健全“以制度制約權(quán)力、以監(jiān)督制約權(quán)力”的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。黨的十九大對于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行使提出具體要求，“構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”。黨的十九屆四中全會進(jìn)一步指出“必須健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性，形成決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”[ 中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報]。
在這樣的背景下，中國特色的功能性分權(quán)理論[ 陳國權(quán)、皇甫鑫：功能性分權(quán)與中國特色國家治理體系，《社會學(xué)研究》，2021年04期，第18頁。]進(jìn)一步闡明，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分權(quán)實(shí)際上是基于功能的權(quán)力劃分，監(jiān)督權(quán)既是和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)同等重要的權(quán)力形式，是公權(quán)力的重要組成部分，更是治權(quán)之權(quán)，能發(fā)揮權(quán)力制約的作用，推動權(quán)力之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。完善基層監(jiān)督體系，建立健全權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制，要遵循科學(xué)配置權(quán)力的要求，形成決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。
三、完善基層監(jiān)督體系的基本要求
黨的二十大報告提出“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”。二十屆中央紀(jì)委二次全會提出，按照“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”要求，既要黨委（黨組）“統(tǒng)籌推進(jìn)各類監(jiān)督力量整合、程序契合、工作融合”，又要紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“搭建監(jiān)督平臺，織密監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，協(xié)助黨委推動監(jiān)督體系高效運(yùn)轉(zhuǎn)”。
完善基層監(jiān)督體系的根本遵循和指導(dǎo)方向就是要構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋的基層監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，健全權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，激活基層監(jiān)督末梢神經(jīng)，把“觸角”延伸到權(quán)力行使的全過程，覆蓋到履行職責(zé)的所有個體，確保嚴(yán)的要求傳遞到每一名公職人員。具體來說，就是要整合內(nèi)部監(jiān)督力量，通過體制性和機(jī)制性“嵌入式”監(jiān)督，推動全面從嚴(yán)治黨向基層一線、向群眾身邊延伸，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督下沉、落地，打通基層監(jiān)督“最后一公里”。
四、基層監(jiān)督員制度機(jī)制
在完善基層監(jiān)督體系過程中，要把加強(qiáng)基層監(jiān)督的頂層設(shè)計和摸著石頭過河的具體實(shí)踐結(jié)合起來，參照《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)工作規(guī)則》相關(guān)規(guī)定，建立基層監(jiān)督員制度，由黨組派駐基層單位，履行全面從嚴(yán)治黨監(jiān)督權(quán)力。
（一）深化對監(jiān)督權(quán)的認(rèn)識
堅持功能性分權(quán)視角，避免就監(jiān)督談監(jiān)督的局限，充分發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行、促進(jìn)完善發(fā)展作用，充分發(fā)揮基層監(jiān)督體系的雙重效能，把“監(jiān)督之制”的制度優(yōu)勢不斷轉(zhuǎn)化為“監(jiān)督之治”的治理效能。在多層級系統(tǒng)單位，建立基層監(jiān)督體系，可以實(shí)行扁平化管理。同時需要注意的是，基層監(jiān)督員雖然履行監(jiān)督權(quán)力，但畢竟不是紀(jì)檢監(jiān)察專職人員。因此在實(shí)際工作中，如果設(shè)立基層監(jiān)督員制度，必須參照紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力體系，建立權(quán)力制約機(jī)制，形成基層監(jiān)督員行使權(quán)力的制約，避免出現(xiàn)小部分“特權(quán)人員”。
（二）明晰權(quán)責(zé)界限
圍繞理論、制度構(gòu)建體系，圍繞權(quán)力、責(zé)任設(shè)計制度，明確監(jiān)督職責(zé)、內(nèi)容、方式、程序等，使基層監(jiān)督有據(jù)可查、有章可循、有法可依。一是堅持權(quán)責(zé)法定，健全分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗制度，明晰權(quán)力邊界，規(guī)范工作流程，強(qiáng)化權(quán)力制約。二是堅持權(quán)責(zé)透明，推動用權(quán)公開，完建立權(quán)力運(yùn)行可查詢、可追溯的反饋機(jī)制。三是堅持權(quán)責(zé)統(tǒng)一，盯緊權(quán)力運(yùn)行各個環(huán)節(jié)，完善發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準(zhǔn)問責(zé)有效機(jī)制，壓減權(quán)力設(shè)租尋租空間[ 十九屆四中全會《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》]。
（三）創(chuàng)新基層監(jiān)督模式
堅持問題導(dǎo)向、全面覆蓋、精準(zhǔn)監(jiān)督，不斷提升監(jiān)督治理效能。一是開展“嵌入式監(jiān)督”�？梢约皶r發(fā)現(xiàn)監(jiān)督對象履行職責(zé)缺位錯位的地方，做到抓小抓早，防微杜漸，提高監(jiān)督的精準(zhǔn)性。二是推進(jìn)“靶向監(jiān)督”。圍繞“關(guān)鍵少數(shù)”、關(guān)鍵權(quán)力和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，緊盯易發(fā)多發(fā)的普遍性問題，深入分析信訪舉報、審查調(diào)查、巡察及監(jiān)督檢查等問題數(shù)據(jù)，建立廉政風(fēng)險點(diǎn)和監(jiān)督薄弱點(diǎn)“兩張清單”；三是堅持“一線工作法”。充分發(fā)揮貼近基層、貼近群眾的優(yōu)勢，深入基層開展監(jiān)督檢查，從權(quán)力末梢到具體工作中及時發(fā)現(xiàn)問題，強(qiáng)化監(jiān)督的及時性。
破解“小馬拉大車”難題，是當(dāng)前提升基層治理效能的一項緊迫任務(wù)。如何建立高效均衡的基層監(jiān)督體系，各地各部門可以根據(jù)自身實(shí)際情況，在堅持基層監(jiān)督的權(quán)力結(jié)構(gòu)、基本原則，堅持權(quán)責(zé)法定的基礎(chǔ)上，開展差異化、多元化的嘗試，構(gòu)建均衡、高效的基層監(jiān)督體系，破解基層監(jiān)督難題，提升基層治理效能。
參考文獻(xiàn)
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4.張國軍、程同順：《黨統(tǒng)籌下三權(quán)分工：當(dāng)代中國的國家治理結(jié)構(gòu)及其調(diào)試》，《中南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2022年第一期
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