[ 向品 ]——(2006-5-14) / 已閱18435次
淺談“依法行政”
向品
在《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》問答中,黨中央提出要"全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)"。依法行政是指行政機關(guān)必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定取得、行使行政權(quán)力，并對行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在現(xiàn)代社會，依法行政之"法"不僅應(yīng)包括法律規(guī)范，還應(yīng)包括法律的一般原則、法律精神和法律目的。依法行政的含義是指國家的公共管理活動必須依法進(jìn)行, 符合法律的規(guī)定, 依法去管行政機關(guān)及其工作人員,而不是用法去治行政相對人。克服以上錯誤認(rèn)識，必須徹底拋棄傳統(tǒng)的"官本位"觀念，樹立"民本位"的觀念，切實認(rèn)識到行政權(quán)力來源于人民。依法行政的本質(zhì)是依法規(guī)范、約束行政權(quán)力。
西方學(xué)者在論述行政權(quán)的合法來源時都主張和借鑒了“人民主權(quán)說”：政府的權(quán)力是由人民賦予的。這一學(xué)說為規(guī)制政府行為提供了很好的理論基礎(chǔ)。根據(jù)這一學(xué)說，很容易將行政主體定位為服務(wù)型的。既然如此，其在從事行政行為時，就必須是抱著“服務(wù)”的態(tài)度的，即便是其所制定的行政法規(guī)、規(guī)章也是為了更好地服務(wù)于大眾。另外，西方大多信仰宗教。他們克盡職守只是出于自身的動力和源于內(nèi)部的覺悟，絕不是因外部的鞭策。自身的動力，便是信仰和信仰天啟的使命，以及信仰自己負(fù)有治理大地管理萬物的職責(zé)。此外他們還注意把工作做得盡善盡美，精益求精，為此，他們竭盡全力，兢兢業(yè)業(yè)。因為他深深地感到和堅定地相信上帝在默默中監(jiān)察著自己所從事的勞動工作，無論自己是在工廠，或在農(nóng)場，或在其他任何環(huán)境中，都在注視著自己。因為他們的純正信仰，不允許他們把精力耗費在無謂的不眠和非法的娛樂中，不允許他們涉足杯盤狼藉的酒宴，或者以賭博旋轉(zhuǎn)的桌前，或者以色情為誘惑者的身邊。
我國的文明史可謂源遠(yuǎn)流長。一千多年的封建中央集權(quán)使人民習(xí)慣了“明哲保身”和“逆來順受”。即使覺得受了委屈也只好憋在心里。因為“衙門口，朝南開，有理無錢莫進(jìn)來”。即使是在物質(zhì)文明高度發(fā)達(dá)的今天，這種心理也沒能很好地得到扭轉(zhuǎn)。一方是柔弱的行政相對人，另一方是權(quán)力膨脹的行政主體，這與法治社會所應(yīng)有的行政關(guān)系南轅北轍。通過與行政人員的一次近距離接觸，讓筆者對我國行政執(zhí)法現(xiàn)實深感不安。
“以行政征費為例。由于國家財政撥款有限，為了有更好的工作、生活環(huán)境，不得不自己創(chuàng)收。然而由于這些收費名目不是法定的，相對人沒有給付的義務(wù)。只要一條街上有一戶不交，其他幾戶也不會交。因此像‘擒賊先擒王’一樣，得先抓‘重點對象’。為了使收費工作更加順利，我們會委托當(dāng)?shù)匾恍暗仄Α眳f(xié)助征收，并給予他們好處。這些“地痞”的自身“優(yōu)勢”——一是土生土長，對每戶的家庭情況十分了解；二是知道各自的弱點，便于“對癥下藥”往往能促使他們圓滿地完成任務(wù)（不對相對人造成人身侵害）�！�
被訪者將如何征收各種費用的方法說得淋漓盡致，絲毫看不出有任何同情相對人的神情，而筆者卻越聽越心寒。以下便是筆者的一些看法。
一、 回應(yīng)“合法行政”？
具體行政行為的合法要件有：一是行為主體合法，即代表行政主體實施具體行政行為的工職人員，必須是合法取得工職人員身份的人員；二是行為權(quán)限合法，它要求具體行政行為必須是在行政主體法定權(quán)限內(nèi)所做的行為，且具體行政行為的實施沒有濫用職權(quán)；三是行為內(nèi)容合法。它要求具體行政行為具有事實依據(jù)，適用法律正確；具體行政行為的目的符合立法本意；四是行為程序合法；五是行為形式合法。
《中華人民共和國稅收征收管理法實施細(xì)則》第44條規(guī)定：“稅務(wù)機關(guān)根據(jù)有利于稅收控管和方便納稅的原則，可以按照國家有關(guān)規(guī)定委托有關(guān)單位和人員代征零星分散和異地繳納的稅收，并發(fā)給委托代征證書。受托單位和人員按照代征證書的要求，以稅務(wù)機關(guān)的名義依法征收稅款，納稅人不得拒絕�！庇纱丝磥�，行政機關(guān)委托“地痞”收費是有法可依的。反過來說，“地痞”向老百姓收費有著“政府委托”的合法外衣。只要收費時向相對人出示代征證書，相對人交費就天經(jīng)地義。然而，不可否認(rèn)的是，收費項目超出了法定標(biāo)準(zhǔn)，也就是說這一行為超越了法定權(quán)限，構(gòu)成行政權(quán)的濫用。即使“地痞”收費遵守了法定程序，也不能改變行為違法的事實。
二、求諸“行政復(fù)議“（或行政訴訟）？
《中華人民共和國行政訴訟法》第11條第七款規(guī)定“認(rèn)為行政機關(guān)違法要求履行義務(wù)的”可以提起行政訴訟；《中華人民共和國行政復(fù)議法》第七款規(guī)定“認(rèn)為行政機關(guān)違法要求履行義務(wù)的”可以提起行政復(fù)議。也就是說，上述案件中的當(dāng)事人是可以提起訴訟或服役的。然而，實踐中行政相對人的合法權(quán)益卻很難得到保障。原因在于：
（一） 行政機關(guān)間官官相互
在我國現(xiàn)實生活中，盡管由行政系統(tǒng)內(nèi)部專門從事法制工作的機構(gòu)來辦理行政復(fù)議案件，但這一機構(gòu)充其量也不過是隸屬于行政復(fù)議機關(guān)的一個極為普通的內(nèi)設(shè)機構(gòu)而已。它不但沒有獨立的法律上的人格，需要完全聽命于、服從于其所屬的行政機關(guān)及其首長，而且對行政復(fù)議案件也沒有最終的決定權(quán)，只能將其處理建議送交行政復(fù)議機關(guān)的首長進(jìn)行審批。例如一個市級人民政府所辦理的行政復(fù)議案件大致就需要經(jīng)歷“經(jīng)辦人——分管副處長——處長——法制辦分管副主任——法制辦主任——分管副秘書長——秘書長——市長的過程。更重要的是，在我國現(xiàn)實的政治生活中，行政復(fù)議機關(guān)作為被申請人的上級——無論是同級人民政府還是上級主管部門，本身就與被申請人有著“說不清，道不明”的關(guān)系：行政復(fù)議機關(guān)需要照顧到上下級或者整體與部門的關(guān)系，需要“愛護(hù)”、“關(guān)懷”下級，體諒下級的難處；下級為了表示對上級的尊重，往往在做出某項決定前都要向上級請示匯報，在得到明確許可或默許之后才“放心大膽”地做出決定；上級時常向下級發(fā)指示、加任務(wù)，為了完成指標(biāo)，下級不得不“突擊執(zhí)法”甚至公然違法。可見，在行政復(fù)議機關(guān)與糾紛一方當(dāng)事人的被申請人已經(jīng)存在很多利害?叵檔謀塵爸攏偃靡桓雋ナ粲諦姓匆榛氐哪諫杌谷ド罄碭匆榘訃�，且租傉葎驌]尚姓匆榛刈齔齦匆榫齠�，震}嗆苣炎韉焦話⒌摹?/SPAN>
（二） 司法機關(guān)難以對抗行政機關(guān)
1．體制改革不徹底
1954年《人民法院組織法》制定開始，我國建立了以行政區(qū)劃為依據(jù)，司法與行政管轄區(qū)相重合的法院組織體系。這樣，法院勢必受政府的監(jiān)督，并向政府負(fù)責(zé)。1980年后，縣級以上地方各級人民代表大會陸續(xù)設(shè)置了常委會，法院的地位才象征性的有所改變。但是，體制上并沒有實質(zhì)性的變化。在人們的觀念中法院仍從屬于政府，于是，法院作為政府的“直屬單位”便堂而皇之地出現(xiàn)在黨政機關(guān)的“紅頭文件”當(dāng)中。在這種體制下，法院當(dāng)然要受政府長官意志的擺布，因而失去了“正義天秤”的作用，完全成了政府的辦事機構(gòu)，審判的獨立和公正便無法保障�，F(xiàn)實生活中，“法只管老百姓，刑難上大夫，以言代法，以權(quán)廢法”等現(xiàn)象的存在就是明證。
2．法院地位遠(yuǎn)低于行政機關(guān)
根據(jù)政府統(tǒng)管財政的原則，法院的人員開支，業(yè)務(wù)經(jīng)費，統(tǒng)統(tǒng)由同級政府負(fù)責(zé)。在人權(quán)、財權(quán)均受制于同級黨委和政府的情況下，法院要獨立審判而不受其干涉，根本不可能。一個人事不獨立，經(jīng)費不獨立，裝備不獨立的審判機關(guān)還談得上獨立審判嗎？審判人員往往處于要么堅持原則，秉公辦案而被撤職、免職或調(diào)離，要么聽之任之，違心保住“烏紗帽”的兩難境地。法院也面臨著要么抵制干涉而被削減經(jīng)費，要么接受“批示”而增加經(jīng)費的尷尬局面。
3．行政機關(guān)甚至領(lǐng)導(dǎo)司法機關(guān)
司法在許多重要方面都受制于同級行政，依附于同級政府。法院接受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，法院從院長到庭長都由同級黨委考察推薦，因此法院必須唯同級黨委之命是從，否則“烏紗帽”難保。而同級政府的主要官員又都是同級黨委的常委和委員，法院院長則不在其中，法院服從黨委決定實際上就是服從同級政府調(diào)遣。特別是由于行政權(quán)的擴張及習(xí)慣思維的影響，政府常常把法院與自己的一個職能部門同等看待。事實上，政府與法院之間形成了上下級的關(guān)系，加大了行政干預(yù)司法的可能性和現(xiàn)實性。
（三）裁判難以執(zhí)行
《行政訴訟法》第六十五條第三款規(guī)定了行政機關(guān)拒絕履行判決、裁定的，人民法院可以采取的措施。然而現(xiàn)實中法院卻很少借助這一條款使裁判得一執(zhí)行。其一是“重審輕執(zhí)”的思想作怪。有些審判人員認(rèn)為把案件審理好是自己的職責(zé)，至于執(zhí)行人員能否以生效的法律文書為依據(jù)執(zhí)行到位，則與己無關(guān)。其二是基于法院在行政機關(guān)面前的“底氣不足”。前面已經(jīng)談到法院地位遠(yuǎn)低于行政機關(guān)、行政機關(guān)甚至領(lǐng)導(dǎo)司法機關(guān)，這里就不贅述了。其三是一些政府部門的法制意識淡薄。他們?nèi)徊话逊ㄔ旱呐袥Q當(dāng)一回事，認(rèn)為政府機關(guān)不兌現(xiàn)，法院也不敢把他怎么樣，依仗自己的權(quán)勢和關(guān)系，對法院的判決置若罔聞。法院因顧忌執(zhí)行后果一般也不敢采取強制措施。
僅是一個行政收費就印發(fā)出如此之多的行政法困境，不妨“斷章取義”一下，行政行為種類那么多，里面的黑幕及“貓膩”自不必明說。在法律有明文規(guī)定禁止行政主體為之的情況下尚且有腐敗，更不用說行政主體可以自由裁量的領(lǐng)域了。想想最近學(xué)者提出的擴大行政行為外延、修改行政訴訟法等主張以更好實現(xiàn)對行政行為監(jiān)督、保護(hù)相對人合法權(quán)益，不免覺得他們所做的努力有點“力不從心”、治標(biāo)不治本。從理論上講，這樣確實能更好地約束行政，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)的人使用權(quán)力一直遇到有界限的地方為止。對政府權(quán)力的控制必須依賴于嚴(yán)格的責(zé)任體制和監(jiān)督機制。”然而上升到實踐層面，“徒法不足以自行”。法律設(shè)計得越完善，仍會有人會鉆空子，只是機會少一些罷了。筆者并非認(rèn)為不需要改進(jìn)行政法理論及其立法，而是覺得相比法的監(jiān)督、制約機制，行政主體的觀念和意識在其從事行政行為過程中發(fā)揮的作用更大。我們要完善各項法律、法規(guī)，但更要積極轉(zhuǎn)變行政觀念。因為法治意識是依法行政的意識支撐，行政機關(guān)及其工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部是否具有法治意識，是能否實現(xiàn)法治政府的關(guān)鍵所在。只有政府及其工作人員尊重、服從和遵守法律，公民才可能信仰法律。
本文作者系中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院學(xué)生
