[ 谷遼海 ]——(2006-5-23) / 已閱13051次
亟須禁止政府采購(gòu)中的關(guān)聯(lián)交易
在國(guó)外，政府采購(gòu)中的關(guān)聯(lián)交易行為是絕對(duì)不允許，且明文被禁止的。然而，我國(guó)政府采購(gòu)中的關(guān)聯(lián)交易卻是普遍允許的。本文所談的關(guān)聯(lián)交易是指采購(gòu)人或其從業(yè)人員利用所掌握的公共資源，為謀取自身利益，與自己所控制或支配的公司簽訂政府采購(gòu)合同（包括委托代理合同），進(jìn)行交易的行為。這種利用公共資源與自己進(jìn)行交易活動(dòng)非常具有隱蔽性，極易導(dǎo)致商業(yè)賄賂，且嚴(yán)重踐踏了公開(kāi)透明和公平競(jìng)爭(zhēng)的基本原則，侵害了國(guó)家利益、公共利益和其它供應(yīng)商的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利，具有極大的危害性。為此，本文擬通過(guò)一個(gè)實(shí)際案例的剖析，希望立法機(jī)關(guān)和管理部門(mén)禁止政府采購(gòu)活動(dòng)中的關(guān)聯(lián)交易行為。
2006年1月，某省教育廳離退人員所辦理的招標(biāo)公司受該省電化教育館的委托，對(duì)該省農(nóng)村遠(yuǎn)程教育設(shè)備的采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，同年2月15日開(kāi)標(biāo)，進(jìn)過(guò)政府采購(gòu)專(zhuān)家評(píng)審，采購(gòu)人所屬的電化教育發(fā)展公司中標(biāo)，另外9家投標(biāo)供應(yīng)商全部落標(biāo)。其中，排列第二的預(yù)中標(biāo)供應(yīng)商某市計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)工程公司在質(zhì)疑期限內(nèi)，向招標(biāo)公司提出了質(zhì)疑。質(zhì)疑的主要理由為：本次采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)人系省教育廳直屬單位，中標(biāo)供應(yīng)商是采購(gòu)人出資設(shè)立的公司，且中標(biāo)供應(yīng)商的法定代表人是采購(gòu)人的副館長(zhǎng)。即：采購(gòu)人是中標(biāo)供應(yīng)商的股東，中標(biāo)人的利益最終由采購(gòu)人與中標(biāo)供應(yīng)商共同分享。由于采購(gòu)人是中標(biāo)人的股東，電化教育發(fā)展公司參與投標(biāo)就是股東意思的直接體現(xiàn)，換言之，中標(biāo)供應(yīng)商提交的投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容體現(xiàn)的是采購(gòu)人的股東意志，不需談判就達(dá)成了一致；由于采購(gòu)人與中標(biāo)供應(yīng)商的特殊關(guān)系，開(kāi)標(biāo)前，中標(biāo)供應(yīng)商必然了解本次招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人的名稱(chēng)、數(shù)量以及可能影響公平競(jìng)爭(zhēng)的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的其他情況。因此，中標(biāo)供應(yīng)商與采購(gòu)人是直接利害關(guān)系人，在本項(xiàng)目中不具備投標(biāo)資格，應(yīng)該執(zhí)行回避。
招標(biāo)公司對(duì)質(zhì)疑函進(jìn)行答復(fù)時(shí)認(rèn)為，依據(jù)《政府采購(gòu)法》第十二條規(guī)定：在政府采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的，必須回避。供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系的，可以申請(qǐng)其回避。法律規(guī)定的回避人員是指自然人而非法人。本次采購(gòu)活動(dòng)中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成人員中曾有采購(gòu)人的技術(shù)人員，我們已經(jīng)執(zhí)行了回避制度。但是，現(xiàn)行法律沒(méi)有規(guī)定法人之間回避事由。本次公開(kāi)招標(biāo)代理的采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人與中標(biāo)供應(yīng)商是兩個(gè)不同的主體，且都是獨(dú)立的法人，不存在回避的問(wèn)題。因此，供應(yīng)商的質(zhì)疑理由不能成立。對(duì)此，質(zhì)疑供應(yīng)商繼續(xù)進(jìn)行投訴。很遺憾的是，主管機(jī)關(guān)的最終處理結(jié)果與招標(biāo)公司的答復(fù)內(nèi)容不同小異。
筆者接觸眾多類(lèi)似前述的政府采購(gòu)案件，所存在的情形在我國(guó)政府采購(gòu)工程、貨物和服務(wù)的活動(dòng)中，都是一種普遍現(xiàn)象。對(duì)于這種現(xiàn)象，不同于國(guó)外的政府采購(gòu)法律制度，我國(guó)《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》都沒(méi)有禁止性的規(guī)定。筆者認(rèn)為，公平競(jìng)爭(zhēng)是政府采購(gòu)制度的基本原則之一。為體現(xiàn)這一原則，《政府采購(gòu)法》分別規(guī)定了信息披露、強(qiáng)制回避、公開(kāi)招標(biāo)等體現(xiàn)公開(kāi)透明、公平競(jìng)爭(zhēng)的法律制度。由于我國(guó)現(xiàn)行法律制度存在嚴(yán)重沖突和缺陷，如果我們僅僅從前述法條內(nèi)容來(lái)理解，那么前述案件中的招標(biāo)公司和主管部門(mén)所作的答復(fù)很難說(shuō)是錯(cuò)誤的。但我國(guó)建立回避制度的立法宗旨就是要體現(xiàn)政府采購(gòu)公開(kāi)、公平、公正的基本原則，保證所有的投標(biāo)供應(yīng)商都有公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。前述案件中的中標(biāo)供應(yīng)商由于與采購(gòu)人存在利益關(guān)聯(lián)，兩者之間雖然是不同的主體，但存在著直接利害關(guān)系。如果中標(biāo)供應(yīng)商在投標(biāo)時(shí)不執(zhí)行回避制度，那么對(duì)于所有參加投標(biāo)的其它供應(yīng)商來(lái)說(shuō)，都是非常不公平的。因此，采購(gòu)人與中標(biāo)人雖然是兩個(gè)不同的法人，但投資與被投資、支配與被支配之間的利益關(guān)聯(lián)，足以影響政府采購(gòu)的基本原則。故我們不能以兩個(gè)是屬于獨(dú)立法人為理由而拒絕執(zhí)行回避制度。所以，對(duì)于質(zhì)疑、投訴供應(yīng)商的理由，我們不能僅僅從《政府采購(gòu)法》第十二條的規(guī)定內(nèi)容來(lái)分析，而需要結(jié)合立法宗旨和建立回避制度的原因等方面因素，結(jié)合公平競(jìng)爭(zhēng)的其它法律規(guī)定進(jìn)行綜合分析，從而確定中標(biāo)供應(yīng)商是否應(yīng)該回避。此外，如果不回避的話，將會(huì)面臨一個(gè)非常尷尬的問(wèn)題，即采購(gòu)人與中標(biāo)供應(yīng)商之間的政府采購(gòu)合同，等于是自己與自己簽訂合同。倘若允許這種情況的存在，顯然有悖于法律的禁止性規(guī)定。
根據(jù)上述，政府采購(gòu)中的關(guān)聯(lián)交易行為，不僅嚴(yán)重破壞了公共采購(gòu)市場(chǎng)的正常交易秩序，而且對(duì)所有參與的供應(yīng)商來(lái)說(shuō)都是非常不公平的。不僅如此，只要存在著關(guān)聯(lián)交易行為，政府采購(gòu)?fù)该鞒绦蚓蛯⒘饔谛问�，商業(yè)賄賂行為就將不可避免。故在我國(guó)政府采購(gòu)法律制度尚未統(tǒng)一、完善、修改之前，國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)該迅速頒布禁止政府采購(gòu)關(guān)聯(lián)交易的行為規(guī)范。對(duì)于關(guān)聯(lián)關(guān)系的認(rèn)定，應(yīng)該借鑒我國(guó)《公司法》的規(guī)定，即公司控股股東、實(shí)際控制人、董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員與其直接或者間接控制的企業(yè)之間的關(guān)系，以及可能導(dǎo)致公司利益轉(zhuǎn)移的其他關(guān)系。此外，我國(guó)政府采購(gòu)主管部門(mén)在審查采購(gòu)人及其從業(yè)人員與供應(yīng)商是否存在關(guān)聯(lián)關(guān)系問(wèn)題時(shí)，也應(yīng)該且必須考慮采購(gòu)人的代理機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員是否與供應(yīng)商存在著關(guān)聯(lián)關(guān)系。
作者：谷遼海
北京市遼海律師事務(wù)所 律師
2006年5月22日于北京
