[ 李穎 ]——(2006-6-8) / 已閱23236次
關(guān)于對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)人員適用延長(zhǎng)勞動(dòng)教養(yǎng)期限處罰程序的思考
——辛普森案的啟示
江蘇省句東勞教所 李穎
背景資料：1994年6月12日夜，美國(guó)洛杉磯發(fā)生的一起兇殺案引起了全世界的關(guān)注，美國(guó)著名黑人三棲明星辛普森涉嫌殺害其前妻白人婦女尼科爾和她的白人男友高德曼。吸引世人眼球的不僅因?yàn)樾疗丈侨兰矣鲬魰缘拿餍�，更在于在檢控方向法院出具了488件物證、提交了58位目擊證人，被認(rèn)為鐵證如山，相信辛普森罪責(zé)難逃之后，陪審團(tuán)卻做出了“辛普森無(wú)罪判決”。
一位擔(dān)任辛普森辯護(hù)律師之一的法學(xué)教授道出了其中原因：“辛普森被判無(wú)罪，全因警方愚蠢所致，世界上沒(méi)有一個(gè)法官會(huì)認(rèn)為辛普森是無(wú)辜的，檢控方的證據(jù)也足以讓陪審團(tuán)判其有罪，問(wèn)題是陪審團(tuán)既不認(rèn)為辛普森是無(wú)辜的，也不能定其有罪。因?yàn)榫綖榱藢?duì)控方更有利而偽造了證物。在辛普森的襪子上滴上了被害人的血�！毖旱卧谝m子上和倒在襪子上是不同的。這使陪審團(tuán)相信，如果一個(gè)證據(jù)是偽造的，其他證據(jù)又有多大程度是可信的呢？（美國(guó)法律規(guī)定，如果證據(jù)違法憲法權(quán)力，即為無(wú)效）并且認(rèn)為，如果連國(guó)家機(jī)器都作假了，那就太可怕了。正因?yàn)檫@份證據(jù)，陪審團(tuán)作出了“無(wú)罪”結(jié)論。按美國(guó)憲法修正案規(guī)定，檢控方不能再起訴辛普森。（摘錄）
顯然，美國(guó)法律尤為注重司法的程序性，強(qiáng)調(diào)并致力于追求程序正義，當(dāng)司法程序出現(xiàn)瑕疵或程序違法，實(shí)質(zhì)正義的目標(biāo)便會(huì)受到貶損或歸于無(wú)效，即以犧牲實(shí)質(zhì)正義為代價(jià)去維護(hù)程序正義。辛普森案便是典型的真實(shí)寫照，此次審判也成了當(dāng)時(shí)法學(xué)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，其中反對(duì)論者借此大肆批判美國(guó)的司法制度，認(rèn)為過(guò)于強(qiáng)調(diào)被告人的權(quán)利保護(hù)，也有認(rèn)為美國(guó)司法制度太過(guò)追求形式，忽視客觀事實(shí)……類此評(píng)論，不勝枚舉。
這次審判是否過(guò)于形式、能否犧牲實(shí)質(zhì)正義去追求程序正義……眾說(shuō)紛壇。對(duì)此進(jìn)行評(píng)論并非筆者用意，而是強(qiáng)調(diào)由此引發(fā)的若干思考，如程序價(jià)值與目標(biāo)的定位、公民權(quán)利至上、司法程序（偵查訴訟）中公民權(quán)的特別保護(hù)或特別關(guān)注。
筆者聯(lián)想到對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)人員（以下簡(jiǎn)稱勞教人員）適用延長(zhǎng)勞動(dòng)教養(yǎng)期限（以下簡(jiǎn)稱勞教期）的處罰程序，不妨也從程序價(jià)值的角度去審視這一法律運(yùn)作：
延長(zhǎng)勞動(dòng)教養(yǎng)期限，指勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)（含管理機(jī)關(guān)）依據(jù)授權(quán)對(duì)其管理的勞動(dòng)教養(yǎng)人員違反《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《試行辦法》）第58條規(guī)定且情節(jié)惡劣的十種行為給予的行政性懲罰措施。
思考一：延長(zhǎng)勞動(dòng)教養(yǎng)期限的法律依據(jù)是否充分，適用依據(jù)是否規(guī)范？
《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第9條第2款規(guī)定：“限制人身自由的行政處罰只能由法律設(shè)定。對(duì)延長(zhǎng)勞教期作出規(guī)定的國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)公安部的《試行辦法》至多歸屬行政法規(guī)范疇（也有認(rèn)為是部委規(guī)章），依據(jù)法律規(guī)定，行政法規(guī)無(wú)權(quán)設(shè)定延長(zhǎng)勞教期這一限制人身自由的行政處罰。因此，延長(zhǎng)勞教期的法律依據(jù)不充分，嚴(yán)格地講——于法無(wú)據(jù)。
《試行辦法》對(duì)延長(zhǎng)勞教期的適用情形作了列舉式規(guī)定，共有10條，其中第10條是兜底性條款。事實(shí)上，基層勞教所在管理實(shí)踐中并未嚴(yán)格按照《試行辦法》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)適用延長(zhǎng)勞教期的處罰，通常是將勞教人員“多次逃避安全檢查，情節(jié)惡劣；經(jīng)常頂撞管教民警，影響極壞”等違反勞教所內(nèi)部規(guī)定的違紀(jì)行為當(dāng)作適用延長(zhǎng)勞教期的處罰標(biāo)準(zhǔn)或適用理由。顯然，適用依據(jù)不規(guī)范或適用理由不充分形成了處罰程序上的瑕疵。
思考二：延長(zhǎng)勞動(dòng)教養(yǎng)期限的法律程序是否完備，法律手續(xù)是否齊備？
勞教所對(duì)勞教人員適用延長(zhǎng)勞教期的處罰，一般程序是由勞教人員所在中隊(duì)或大隊(duì)填寫呈批表，逐級(jí)上報(bào)至受勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)委托的勞教所或勞教局審批。這里有審批權(quán)限的劃分問(wèn)題，延長(zhǎng)勞教期一定期限（如3個(gè)月）以上，由勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)委托的省勞教局審批，這個(gè)期限以下由勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)委托勞教所批準(zhǔn)。有關(guān)期限，不同省份還有不同標(biāo)準(zhǔn)，這不得不令人產(chǎn)生對(duì)延長(zhǎng)勞教期的審批權(quán)限、執(zhí)行監(jiān)督等一系列法律程序問(wèn)題的思考。
法律程序方面：（1）行政處罰主體適格（延長(zhǎng)勞教期的處罰權(quán)或?qū)徟鷻?quán)能否委托行使）；（2）監(jiān)督程序的運(yùn)作；（3）法律救濟(jì)的有效及時(shí)。
法律手續(xù)方面：（1）法律文書的規(guī)范；（2）證據(jù)的有效性。
一、 法律程序
1、行政處罰主體適格，是指作出行政處罰的行政機(jī)關(guān)具備行使該行政職權(quán)的資格。勞教所享有勞動(dòng)教養(yǎng)決定的執(zhí)行權(quán)，但是否享有對(duì)勞教人員延長(zhǎng)教養(yǎng)期限（如3個(gè)月以下）的限制人身自由的行政處罰權(quán)或?qū)徟鷻?quán)——沒(méi)有！《試行辦法》第59條規(guī)定給予了明確答復(fù)。但執(zhí)法實(shí)務(wù)中，勞教機(jī)關(guān)卻又可以以勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)的名義行使延長(zhǎng)教養(yǎng)期限的處罰權(quán)或?qū)徟鷻?quán)（1992年8月10日司法部令第21號(hào)《勞動(dòng)教養(yǎng)管理工作執(zhí)法細(xì)則》第37條）。于是，勞教機(jī)關(guān)便名正言順地享有了審批（延長(zhǎng)勞教期）與執(zhí)行（延長(zhǎng)勞教期）兩大權(quán)力。審執(zhí)不分意味著（什么？）——?jiǎng)诮蹋ㄐ姓C(jī)關(guān)行政權(quán)力的擴(kuò)張或膨脹——必然地導(dǎo)致執(zhí)法不公甚至執(zhí)法腐敗，尤其是在缺乏有力監(jiān)督的“人治土壤”中。同時(shí)，一個(gè)極其重要的前提性問(wèn)題還沒(méi)有一個(gè)合理的解釋，即延長(zhǎng)勞教期的處罰權(quán)或?qū)徟鷻?quán)能否委托行使。由此，關(guān)于勞教所延長(zhǎng)勞教期的行政處罰主體適格問(wèn)題便擺到了我們面前。
2、監(jiān)督程序的運(yùn)作
（1） 監(jiān)督的被動(dòng)性
延長(zhǎng)勞教期處罰的監(jiān)督程序的啟動(dòng)是被動(dòng)式的，一般情況下，只有在個(gè)案處理中出現(xiàn)較大爭(zhēng)議或較大影響，由當(dāng)事人（勞教人員及其家屬）提請(qǐng)，監(jiān)督才會(huì)介入。監(jiān)督的被動(dòng)性削弱了監(jiān)督職能，降低了監(jiān)督效能，在一定程度上影響了監(jiān)督效果。相反，如果變被動(dòng)為主動(dòng)，監(jiān)督程序提前介入，與調(diào)查處理同步進(jìn)行，一方面促進(jìn)了調(diào)處程序的公開，另一方面，變結(jié)果監(jiān)督為過(guò)程監(jiān)督，既保證了監(jiān)督職能的行使，又提高了監(jiān)督質(zhì)量，增強(qiáng)了監(jiān)督效果，且促進(jìn)了執(zhí)法公正，可謂一舉數(shù)得。
（2） 監(jiān)督的實(shí)質(zhì)性
監(jiān)督程序啟動(dòng)后，調(diào)處工作一般是以調(diào)閱案件卷宗材料、找當(dāng)事人（勞教人員）談話了解情況等為主要內(nèi)容的形式審查，對(duì)案件的具體細(xì)節(jié)、情節(jié)，證據(jù)來(lái)源，證據(jù)有效性，證據(jù)證明力大小以及取證程序的合法性等問(wèn)題沒(méi)有給予關(guān)注或關(guān)注不夠，往往使個(gè)案監(jiān)督流于形式。這里有認(rèn)識(shí)上的偏差：一是處理勞教人員不用像審判工作那樣，要求嚴(yán)、規(guī)格高，必須對(duì)案件做到定性準(zhǔn)確、定量合理，同時(shí)這對(duì)案件調(diào)查人員素質(zhì)提出了較高的要求，難度較大。其實(shí)不然，規(guī)范勞教人員案件的處理，既是公正執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)需要，又是依法行政的必然要求，更是公民合法權(quán)益（人權(quán)）保障的重要體現(xiàn)，因此，對(duì)待勞教人員案件也必須觀念上重視起來(lái)，要求上規(guī)范起來(lái)，做到定性、定量的合法、合理、合度。二是只要監(jiān)督工作人員調(diào)閱了材料、談了話、做了筆錄，就是監(jiān)督，其實(shí)這（形式審查）只是一方面，缺少實(shí)質(zhì)意義上的審查監(jiān)督，是不能（最大限度地）保證監(jiān)督質(zhì)量的，這正是不少案件查不出問(wèn)題卻又存在問(wèn)題的癥結(jié)所在（結(jié)果往往是以民警管理不嚴(yán)、教育不夠、基礎(chǔ)工作不到位等理由結(jié)束調(diào)查）。
因此，在監(jiān)督過(guò)程中，融入實(shí)質(zhì)審查，就成了保障程序公正，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的必要。
3、法律救濟(jì)的及時(shí)與有效
延長(zhǎng)勞教期處罰的法律救濟(jì)途徑主要有兩種——行政復(fù)議和行政訴訟。執(zhí)法實(shí)務(wù)中，涉及勞動(dòng)教養(yǎng)的案件，絕大多數(shù)是因不服勞動(dòng)教養(yǎng)決定而提起的復(fù)議和訴訟，因在勞動(dòng)教養(yǎng)期間受處罰如延長(zhǎng)勞教期而尋求法律救濟(jì)的案件很少或（有的地區(qū)）根本沒(méi)有。這也反映了法律救濟(jì)在勞動(dòng)教養(yǎng)執(zhí)行中的缺失。法律救濟(jì)在延長(zhǎng)勞教期案件中為何會(huì)有如此尷尬境遇？這里也有認(rèn)識(shí)上的因素：
（1） 救濟(jì)程序煩瑣，只會(huì)阻礙甚或阻滯管教工作。
法律救濟(jì)程序啟動(dòng)，調(diào)查、取證、質(zhì)證、審理、判決等一系列工作程序便隨之展開，傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，無(wú)論哪一步驟的進(jìn)行，都會(huì)影響勞教人員的正常改造，部分勞教人員會(huì)因此心存僥幸，有的則甚至抱著惟恐天下不亂的心理，臨“死”也要折騰一番。如此，對(duì)勞教人員的安心改造及改造效果勢(shì)必會(huì)有極大的沖擊，進(jìn)而嚴(yán)重影響管教工作的進(jìn)行。
（2） 法律救濟(jì)大煞民警威信，管教難度加大。
傳統(tǒng)觀念同樣認(rèn)為，管理者應(yīng)具有一定的威信，被管理者必須遵規(guī)守紀(jì)，稍有不從，便是“大逆不道……”，必須“殺一儆百……”在勞教人員管理中，這樣的例子屢見(jiàn)不鮮，如：只要?jiǎng)诮倘藛T反映問(wèn)題或陳述意見(jiàn)時(shí)言辭激烈，甚至出言不遜時(shí)，往往被扣上“對(duì)抗管教，不服管理”的帽子。因此，如若給予勞教人員法律救濟(jì)，就會(huì)嚴(yán)重威脅民警威信，就會(huì)加大管教工作難度。
以上所舉兩例只是傳統(tǒng)思維、傳統(tǒng)觀念影響下傳統(tǒng)心理的典型反映。我們不妨換種思維思考，管理者固然應(yīng)當(dāng)具有威信，但威信的樹立是靠傳統(tǒng)思維所認(rèn)可的那樣，只要是被管理者就必須“言聽計(jì)從”？就必定不能“稍有不順”？如是說(shuō)，這與專制管理、官僚管理有何區(qū)別？
事實(shí)上，這就反映了我們的工作思路、指導(dǎo)思想往往左右于“官本位”，不自覺(jué)地“以官自居”。在告誡勞教人員強(qiáng)化“身份意識(shí)”（只能服從，不能反對(duì)的意識(shí)）的同時(shí)，也在強(qiáng)化著自身“官本位”思維。久之，視“程序”為累贅，以“法治”為枝蔓的輕慢程序、忽視法治的“人治”思維不斷得到強(qiáng)化，“一個(gè)電警棍抵半個(gè)教導(dǎo)員”等諸如此類的“勞改隊(duì)”俗語(yǔ)足可見(jiàn)一斑。
法律救濟(jì)的及時(shí)性，是指行政復(fù)議、行政訴訟應(yīng)當(dāng)在當(dāng)事人（勞教人員）需要（申請(qǐng)之后）時(shí)迅速發(fā)揮作用，以及時(shí)保障其合法權(quán)益，及時(shí)性側(cè)重強(qiáng)調(diào)法律救濟(jì)的時(shí)效性。
法律救濟(jì)的有效性是在及時(shí)的基礎(chǔ)上提出的，指法律救濟(jì)必須在當(dāng)事人權(quán)益保護(hù)上切實(shí)發(fā)揮保障效能，強(qiáng)調(diào)的是救濟(jì)措施的現(xiàn)實(shí)性。
及時(shí)性與有效性是針對(duì)行政復(fù)議、行政訴訟在勞教管理中因種種原因怠于行使的實(shí)際而言的。在勞教人員管理中，準(zhǔn)確導(dǎo)入法律救濟(jì)，一方面，可積極地、及時(shí)地保障其合法權(quán)益；另一方面，對(duì)監(jiān)督民警依法行政，促其規(guī)范執(zhí)法，也必將起到積極效果。過(guò)去那種視復(fù)議、訴訟為障礙并加以嚴(yán)格限制的做法，實(shí)質(zhì)上是建立在認(rèn)識(shí)到執(zhí)法行為不規(guī)范甚至不合法而懼怕被揭露的邏輯基礎(chǔ)上的。
在導(dǎo)入法律救濟(jì)后，不排除一些勞教人員借題發(fā)揮，因干擾行政執(zhí)法、破壞管教秩序等目的而濫訴纏訟。對(duì)此，我們可以設(shè)計(jì)程序規(guī)則加以規(guī)范，如：
在程序設(shè)計(jì)上，將復(fù)議設(shè)定為訴訟的前置程序，即復(fù)議前置，使部分案件在復(fù)議階段便可得到處理和解決，避免司法資源的浪費(fèi)。也可制定行政終局裁決制度（行政復(fù)議除外*），使部分案件通過(guò)行政裁決（途徑）解決，且終局裁決的具體行政行為不可訴，與復(fù)議前置一樣，節(jié)約了司法資源，同樣能達(dá)到定紛止?fàn)幍哪康摹．?dāng)然（擬被延長(zhǎng)勞教期處罰的）勞教人員有選擇行政復(fù)議以至行政訴訟或行政終局裁決兩種解決路徑的自由。
在管理教育工作中，對(duì)勞教人員進(jìn)行廣泛深入的法律宣傳，在告知其享有權(quán)利和肩負(fù)義務(wù)的同時(shí)，予以積極引導(dǎo)，導(dǎo)引其形成正確的權(quán)利義務(wù)觀，從而依法行使權(quán)利、自覺(jué)履行義務(wù)。
二、 法律手續(xù)
1、法律文書的規(guī)范
現(xiàn)行使用的勞動(dòng)教養(yǎng)業(yè)務(wù)文書由司法部于1993年8月25日頒布的《關(guān)于印發(fā)勞動(dòng)教養(yǎng)管理工作文書表簿統(tǒng)一式樣的通知》作了統(tǒng)一規(guī)定。21種文書中沒(méi)有針對(duì)延長(zhǎng)勞教期的處罰規(guī)定專門格式，而是將其作為三種懲罰措施之一（即警告、記過(guò)、延長(zhǎng)勞動(dòng)教養(yǎng)期限）統(tǒng)一使用“勞動(dòng)教養(yǎng)人員獎(jiǎng)懲呈批表”。
存在問(wèn)題：
（1）《試行辦法》第59條對(duì)勞教人員實(shí)施獎(jiǎng)懲的權(quán)限作了規(guī)定，“（一）：表?yè)P(yáng)、記功、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、警告、記過(guò)，由勞動(dòng)教養(yǎng)管理所批準(zhǔn)；（二）：提前解除勞動(dòng)教養(yǎng)，延長(zhǎng)和減少勞動(dòng)教養(yǎng)期限，由勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)批準(zhǔn)。”“勞動(dòng)教養(yǎng)人員獎(jiǎng)懲呈批表”標(biāo)準(zhǔn)格式文書設(shè)定了“中隊(duì)意見(jiàn)、大隊(duì)意見(jiàn)、勞動(dòng)教養(yǎng)管理所批示、勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)（勞動(dòng)教養(yǎng)管理局）批示”四級(jí)審批程序（步驟），而實(shí)務(wù)中卻增設(shè)了“管理科意見(jiàn)”。根據(jù)勞動(dòng)教養(yǎng)獎(jiǎng)懲審批權(quán)限的規(guī)定，管理科沒(méi)有延長(zhǎng)勞教期的審批權(quán)，設(shè)定“管理科意見(jiàn)”顯然不妥。同時(shí)，管理科與勞教所大隊(duì)建制級(jí)別相同，因此，二者間便不存在“審批”工作程序。反對(duì)論者，可能考慮到管理科是“某某審批工作領(lǐng)導(dǎo)小組”（如“獎(jiǎng)懲審批工作領(lǐng)導(dǎo)小組”）成員部門，所以享有一定的審批權(quán)限。一方面，管理科只是成員部門，出臺(tái)的規(guī)定、作出的決定也只能以勞教所名義發(fā)布；另一方面，某某領(lǐng)導(dǎo)小組只是臨時(shí)性工作機(jī)構(gòu)，設(shè)立目的在于方便統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高工作效率，這種工作機(jī)構(gòu)并不能以其名義發(fā)布產(chǎn)生法律效力的決定。
（2）如前文所述，《試行辦法》對(duì)延長(zhǎng)勞教期的適用情形作出了規(guī)定，但實(shí)務(wù)中并未嚴(yán)格依照標(biāo)準(zhǔn)適用，（從嚴(yán)格意義上講）這便構(gòu)成了程序違法。反映在制作“勞動(dòng)教養(yǎng)人員獎(jiǎng)懲呈批表”等法律文書時(shí)，存在著法律語(yǔ)言表述不規(guī)范、獎(jiǎng)懲依據(jù)援引不準(zhǔn)確等諸多突出問(wèn)題。
法律語(yǔ)言方面：無(wú)論是敘述事件緣由、經(jīng)過(guò)，還是給予定性評(píng)價(jià)、闡述處理意見(jiàn)，大量俗語(yǔ)、生活用語(yǔ)等不規(guī)范用語(yǔ)仍頻見(jiàn)于文書紙端，給法律文書的嚴(yán)肅性與規(guī)范性打上了折扣。
獎(jiǎng)懲依據(jù)方面：絕大多數(shù)延長(zhǎng)勞教期的文書材料，通篇是對(duì)某某勞教人員不服從管理、如何不遵守所規(guī)隊(duì)紀(jì)等情節(jié)的具體描述，而處罰依據(jù)、執(zhí)行事項(xiàng)等重要的程序步驟卻只字未提。一般來(lái)說(shuō)，行政處罰類文書除載有主要違法事由，還應(yīng)當(dāng)載明處罰依據(jù)、被處罰人依法享有的權(quán)利、權(quán)利救濟(jì)途徑及其期限。如，“……鑒于以上事實(shí)，根據(jù)《××××法》第××條、第××款，對(duì)某某（被處罰人）作出……（處罰方式），某某（被處罰人）依法享有……權(quán)利。如對(duì)本處罰不服，可于××日前（期限）向××××（機(jī)關(guān)或人民法院）申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。”如果缺少以上步驟，即可視之為程序違法。
2、與證據(jù)有關(guān)的幾個(gè)問(wèn)題
可能因?yàn)槊窬?xí)慣了執(zhí)法中的“主人”地位、“主導(dǎo)”作用，使得在實(shí)際執(zhí)法中尤其在處罰勞教人員時(shí)，缺乏甚至毫無(wú)證據(jù)意識(shí)。在這種意識(shí)的支配下，我們的工作不免要陷入“說(shuō)是即是，言非即非”的“強(qiáng)迫邏輯”的泥沼。于是，缺乏合法、有效的證據(jù)支撐的執(zhí)法便難逃淪為程序違法的厄運(yùn)。
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