[ 鐘偉苗 ]——(2006-7-5) / 已閱28968次
對(duì)依法治國(guó)有關(guān)問題的認(rèn)識(shí)
鐘偉苗
1997年9月，黨的十五大確立了依法治國(guó)的基本方略。1999年3月，九屆全國(guó)人大二次會(huì)議將依法治國(guó)基本方略正式載入憲法。1999年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》。2002年11月，黨的十六大把發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一，并明確提出了“加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政”。2004年4月，國(guó)務(wù)院又頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出了全面推進(jìn)依法行政的目標(biāo)任務(wù)，即經(jīng)過十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。今年，中央政法委又在全國(guó)范圍內(nèi)組織政法各部門開展社會(huì)主義法治理念教育。
由上可以看出，黨和政府正在堅(jiān)定不移地逐步推進(jìn)依法治國(guó)和依法行政的進(jìn)程。
作為一名司法工作人員，在社會(huì)主義法治理念教育活動(dòng)中，通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)正確認(rèn)識(shí)和理解有關(guān)依法治國(guó)的深刻內(nèi)涵十分重要，這是形成社會(huì)主義法治理念的前提，是正確貫徹依法治國(guó)基本方略的基礎(chǔ)性工作。下面筆者就依法治國(guó)的有關(guān)問題談點(diǎn)粗淺的認(rèn)識(shí)。
一、關(guān)于依法治國(guó)的深刻內(nèi)涵
依法治國(guó)具有深刻的內(nèi)涵。按照《社會(huì)主義法治理念教育讀本》的闡述，依法治國(guó)理念具有三方面的基本內(nèi)涵：（一）法律面前人人平等。公民的法律地位一律平等；任何組織和個(gè)人都沒有超越憲法和法律的特權(quán)；任何組織和個(gè)人的違法行為都必須依法受到追究。（二）樹立和維護(hù)法律權(quán)威。必須確立法律是人們生活基本行為準(zhǔn)則的觀念；必須首先維護(hù)憲法的權(quán)威；必須努力維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)；必須樹立執(zhí)法部門的公信力。（三）嚴(yán)格依法辦事。這是法治區(qū)別與人治的重要標(biāo)志，要做到“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。具體要貫徹職權(quán)法定原則、有權(quán)必有責(zé)原則、用權(quán)受監(jiān)督原則和違法受追究原則。
對(duì)依法治國(guó)深刻內(nèi)涵一定要作全面正確的理解，要堅(jiān)決防止和克服實(shí)踐中甚為流行的一種不符合依法治國(guó)實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的“法制工具論”。所謂“法制工具論”的實(shí)質(zhì)就是指把法制置于人治之下，從根本上否定法制的前提性和普遍約束力，視法制僅僅為管理的工具，當(dāng)管理手段缺乏時(shí)，要求增加管理職權(quán)的立法呼聲十分強(qiáng)烈；當(dāng)管理手段受到法制限制時(shí)，則對(duì)法制棄之唯恐不及。事實(shí)上我國(guó)歷史上并不缺乏運(yùn)用法律手段治理國(guó)家的先例，著名的如戰(zhàn)國(guó)的商鞅變法、李悝變法、吳起變法和北宋的王安石變法等，如果按照“法制工具論”的觀點(diǎn)推論，我國(guó)歷史上的這些“變法”都可以稱為“依法治國(guó)”了，這顯然是十分荒謬的。因?yàn)槲覈?guó)歷史上的統(tǒng)治者從來(lái)都沒有也不可能把自己、把國(guó)家機(jī)器擺進(jìn)去而受法律制約。如果“法制工具論”能成立，那么中國(guó)共產(chǎn)黨在1997年才提出“依法治國(guó)”的治國(guó)基本方略，其先進(jìn)性也就無(wú)從體現(xiàn)了。
依法治國(guó)的“國(guó)”字，應(yīng)該是指國(guó)家機(jī)器和公民二個(gè)層面。如果認(rèn)為只指公民，那就是“法制工具論”。歷史和事實(shí)無(wú)數(shù)次地證明，如果不先治好國(guó)家機(jī)器和官員，那國(guó)家是很難治好的。因此，依法治國(guó)的重點(diǎn)是依法治官、依法治權(quán)。
二、依法治國(guó)的關(guān)鍵是依法行政
我國(guó)現(xiàn)行約35000多件法律法規(guī)規(guī)章中，約占80%的屬于行政法范疇。而且行政權(quán)具有最為活躍、最為廣泛的特點(diǎn)，自由裁量的空間很大。有人戲稱行政權(quán)是“上管天、下管地、中間管空氣”。事實(shí)上，行政權(quán)也是最容易膨脹、最需要控制，又最難控制的國(guó)家權(quán)力�，F(xiàn)實(shí)中存在這樣一些較為嚴(yán)重的問題：（一）行政權(quán)大量地侵犯國(guó)家立法權(quán)。如有關(guān)行政主體超越職權(quán)立法、部門利益“法制化”；行政主體不依法行政等。（二）沒有行政組織法，行政主體職能交叉造成管理混亂。如行政機(jī)構(gòu)職能配置缺乏法律論證，職能設(shè)置不科學(xué)造成交叉；設(shè)置許多沒有法律依據(jù)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)行使行政職權(quán)等。（三）行政執(zhí)法與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤。（四）地方政府行為存在大量行政違法。（五）沒有統(tǒng)一的行政程序法,導(dǎo)致行政程序不規(guī)范、不統(tǒng)一。（六）有的領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法不守法。
在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，最具有迷惑性的做法是，政府機(jī)關(guān)在依法行政的口號(hào)和旗幟下，偏面地強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)行政權(quán)、保障行政權(quán)、擴(kuò)大行政權(quán)，在制定的行政依據(jù)中大量地塞進(jìn)反映本部門、本地區(qū)利益的內(nèi)容，有的甚至凌駕于憲法和法律之上，還強(qiáng)令下級(jí)遵守和執(zhí)行，又美其名曰“嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政”。這是具有嚴(yán)重危害性的行政違法。是“法制工具論”在現(xiàn)實(shí)生活中的典型表現(xiàn)。
行政權(quán)的特點(diǎn)和上述現(xiàn)實(shí)狀況表明，行政主體能否依法行政成了能否實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的關(guān)鍵之所在。
三、對(duì)依法行政基本涵義的理解
依法行政的基本含義是指行政主體嚴(yán)格按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序從事行政行為，不得超越職權(quán)和濫用職權(quán)。從這個(gè)基本涵義出發(fā)可以引伸出以下三條：第一，“法”本身一定要體現(xiàn)最廣大人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和根本利益，也就是說法本身必須是合憲的。第二，行政活動(dòng)一定要借助法律手段，以提高行政效率（在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，不依法進(jìn)行的行政行為會(huì)遭受越來(lái)越多越來(lái)越大的阻力）。第三，行政活動(dòng)要受到法律的規(guī)制，以體現(xiàn)公開公平和公正，防止行政權(quán)力被濫用。
對(duì)自然人和行政相對(duì)人而言“法無(wú)明文禁止即可為”；對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和行政主體及行政人而言，“法無(wú)明文規(guī)定不得為”。這是法治社會(huì)普遍適用的原則。但是不是意味著，行政主體的任何行政行為都得遵守“法有明文規(guī)定”，否則就是不依法行政呢？其實(shí)也并非這樣的簡(jiǎn)單。在行政法學(xué)界有三種學(xué)說比較有名。（一）全部保留說。要求全部行政行為都得有明確的法律依據(jù)。（二）權(quán)力保留說。要求權(quán)力性行為要有法律依據(jù)（權(quán)力由法律保留給自己），非權(quán)力性行為不需要法律依據(jù)。（三）侵益保留說。侵益行為要有法律依據(jù)，授益行為不需要法律依據(jù)。目前行政法學(xué)界對(duì)第二種學(xué)說大多持贊同態(tài)度。筆者也同意權(quán)力保留說。例如，行政機(jī)關(guān)召開機(jī)關(guān)工作會(huì)議，這當(dāng)然也屬于行政行為，但此行為不涉及該行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)，是一種非權(quán)力性的行為。非權(quán)力性的行為沒有必要也不可能都有明確的法律依據(jù)。只有象行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政規(guī)范等涉及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行政行為即行政權(quán)力性行為才需嚴(yán)格遵循“法無(wú)明文規(guī)定不得為”規(guī)則。
全面推行依法行政，是全面貫徹依法治國(guó)基本方略的重要內(nèi)容，是關(guān)系到我們黨執(zhí)政興國(guó)的重大問題。
浙江省諸暨市人民檢察院
