[ 張朝泓 ]——(2006-9-18) / 已閱20694次
對訴訟標(biāo)的為生效判決所羈束的問題探討
張朝泓
最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱若干解釋）第四十四條第一款規(guī)定，有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)裁定不予受理；已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴，第（十）項(xiàng)是訴訟標(biāo)的為生效判決所羈束的。在審判實(shí)踐中，對如何正確理解適用最高人民法院的若干解釋，實(shí)務(wù)界和理論界中出現(xiàn)了不同的觀點(diǎn)。
一種觀點(diǎn)認(rèn)為：訴訟標(biāo)的即被訴具體行政行為，如果已有生效判決對具體行政行為作出處理，則除非經(jīng)過審判監(jiān)督程序，否則不能再針對該具體行政行為進(jìn)行審理。因?yàn)�，一事不再理是法律的統(tǒng)一性、穩(wěn)定性和權(quán)威性的要求，在一個裁判經(jīng)法定程序撤銷之前，其具有法律效力，法院不能再針對同一案件進(jìn)行審理。這對當(dāng)事人也同樣具有拘束力。這里要注意“羈束”一詞應(yīng)嚴(yán)格理解，不能認(rèn)為，只要與訴訟標(biāo)的有關(guān)就是羈束，比如，民事判決中對于房產(chǎn)證作為證據(jù)加以采信并不意味著法院已對房管部門的發(fā)證行為作出確認(rèn)合法的判決，故發(fā)證行為并未受到生效民事判決的羈束。[1] 這一觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)了民事判決將房產(chǎn)證作為證據(jù)采納并不意味著法院已對該證作出確認(rèn)合法的判決，也就是說房管局的發(fā)證行為并未受到生效民事判決的羈束，如果原告對于該發(fā)證行為不服，仍然可以向法院提起行政訴訟。[2]
相類似的觀點(diǎn)認(rèn)為，民事訴訟在解決當(dāng)事人因抵押合同的效力發(fā)生的糾紛時，要依賴于需要由行政審判庭管轄的行政機(jī)關(guān)抵押登記行為合法性問題的解決。如果當(dāng)事人起訴時或者訴訟中未對涉及的行政爭議提起行政訴訟的，由民事審判庭對民事訴訟及有關(guān)屬于行政訴訟的問題一并管轄，不過，民事審判庭只對行政行為的合法性進(jìn)行形式上的審查，即：只要行政行為外在形式上的表現(xiàn)內(nèi)容合法，即可以作為民事案件的定案根據(jù)。其理論依據(jù)是：行政訴訟也應(yīng)堅持“不告不理”的法律原則，行政訴訟只能由當(dāng)事人提起，如果當(dāng)事人沒有提起行政訴訟，依法受理行政爭議的行政審判庭不能主動立案受理和審理。因此，如果當(dāng)事人起訴時或者訴訟中未對涉及的行政爭議提起行政訴訟的，只能由民事審判庭對屬于行政訴訟程序解決的問題進(jìn)行審查。由于行政行為具有公定力，我國法律明文規(guī)定否定行政行為公定力的程序只能是權(quán)力監(jiān)督程序、行政監(jiān)督程序、行政訴訟程序，而非民事訴訟程序，故民事訴訟程序不具有審查行政行為合法性的功能，民事審判庭只能對屬于民事審判附屬問題的行政行為的合法性進(jìn)行形式上的審查。[3]
從理論上來分析，房屋權(quán)屬登記行為是一種行政確認(rèn)行為，非經(jīng)確認(rèn)不能對抗善意第三人，其行為是一種可訴的具體行政行為。房屋權(quán)屬登記基于民事行為、行政行為或者司法行為，無論基于那種行為，都是對產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系的行政確認(rèn)。因此，將權(quán)屬登記視為民法調(diào)整的領(lǐng)域是大錯特錯，它實(shí)際上是行政法發(fā)展到今天的重要課題之一。按照正當(dāng)程序原則，僅僅通過民事訴訟對主合同和從合同的效力的有效性進(jìn)行審查不足以否定抵押登記行政行為的合法性。
房地產(chǎn)權(quán)屬登記涉及房地產(chǎn)開發(fā)、商品房買賣、貸款等民事法律行為，也涉及權(quán)屬登記等具體行政行為，一些民事行為通過行政行為確認(rèn)而產(chǎn)生羈束力。在審判實(shí)踐中民事審判直接認(rèn)定房地產(chǎn)抵押合同無效，其必然造成司法權(quán)對行政權(quán)的不尊重，雖然司法權(quán)優(yōu)于行政權(quán)，但是，必須遵循正當(dāng)程序原則，已經(jīng)進(jìn)行房地產(chǎn)抵押登記就推定抵押有效，如果想否定抵押登記的效力，就必須通過行政復(fù)議和行政審判來撤銷抵押登記行為，而不能通過民事審判直接否定行政行為。[4]
第二種觀點(diǎn)認(rèn)為：如果一個行政行為的合法性已直接或間接地在先前的行政判決或民事判決中作出了確認(rèn)，當(dāng)事人對這個行為不服提起行政訴訟，這種情況即為“起訴標(biāo)的為生效判決所羈束”。對于這種起訴人民法院是不能受理的。因?yàn)槿绻鞒龅呐袥Q與過去的判決是相同的，新提起的訴訟實(shí)際上沒有任何意義；如果作出的判決與過去的判決不一樣，那法院內(nèi)部對同一事實(shí)同一對象作出了相互矛盾的判決，在訴訟上也是不允許的。要避免上述情況的出現(xiàn)，就必須確定這樣一個原則，只要起訴的標(biāo)的為生效的判決所羈束，法院就不能受理；當(dāng)事人如果對先前的判決有意見，只能通過再審程序撤銷原來的判決，否則就沒有提起行政訴訟的可能性。[5]
相類似的觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)法律和司法解釋的規(guī)定，結(jié)合行政審判實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)注意，基于同一事實(shí)而產(chǎn)生的行政案件和民事案件，要防止分別作出判決而出現(xiàn)裁判沖突。近幾年來，在法院審理的行政案件和民事案件中，往往存在基于同一事實(shí)而產(chǎn)生的行政案件和民事案件分別審判實(shí)體內(nèi)容相互沖突的情形，不僅有損司法裁判的嚴(yán)肅性，也影響了當(dāng)事人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。對此，應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的措施加以解決。首先，在審理行政案件過程中，如果發(fā)現(xiàn)同時存在基于同一事實(shí)而正在審理的民事案件，應(yīng)當(dāng)本著此案的審理以彼案判決結(jié)果為依據(jù)的原則，確定審理的先后順序；其次，如果民事案件已經(jīng)作出判決，而且對行政案件的審理產(chǎn)生拘束力，應(yīng)當(dāng)中止或者終結(jié)行政案件的訴訟；第三，如果民事案件的裁判確有錯誤，應(yīng)當(dāng)通過當(dāng)事人申請再審或者審判監(jiān)督程序處理。[6]
第三種觀點(diǎn)認(rèn)為：《若干解釋》第44條第一款第（十）項(xiàng)規(guī)定的“訴訟標(biāo)的為生效判決的效力所羈束”，既指為生效判決內(nèi)容所羈束，也包括為生效判決的認(rèn)定所羈束。當(dāng)然在司法實(shí)踐中，主要的問題是后者。從司法裁判的主體上看，無論是何種形式作出的裁判，都應(yīng)當(dāng)被視為法院作出裁判，具有約束力。因此，從理論上講，法院的一個審判庭作出的生效裁判對本院其他審判庭有約束力。相對人對生效裁判所認(rèn)定的具體行政行為不服，提起行政訴訟，法院不應(yīng)當(dāng)受理。當(dāng)然從司法程序的角度看，有一定的道理。的確，在民事訴訟或者刑事訴訟中，法院往往僅將具體行政行為作為證據(jù)審查，而且這種審查缺乏行政機(jī)關(guān)參加的對抗辯論程序，可能導(dǎo)致對具體行政行為的錯誤認(rèn)定。民事或者刑事生效裁判一般只能認(rèn)定該具體行政行為的合法性，但無權(quán)撤銷該具體行政行為。因此，若相對人認(rèn)為民事或者刑事裁判認(rèn)定具體行政行為的合法性錯誤，相對人又不能提起行政訴訟。于是，這在實(shí)踐中，可能存在一個被生效裁判錯誤認(rèn)定為合法但無法撤銷的具體行政行為。之所以存在這種問題，是因?yàn)槲覈痉w制本身存在的問題。法院進(jìn)行司法解釋時需要作必要的衡量。司法解釋首先應(yīng)當(dāng)符合法學(xué)的基本原理，至于制度上可能出現(xiàn)的問題，可以通過改革制度來解決問題。對于該項(xiàng)規(guī)定可能出現(xiàn)的問題，同樣可以通過建立新的制度來解決。
上述論及的是訴訟標(biāo)的為同一法院生效裁判所羈束的問題。對于不同法院所作的判決，則應(yīng)當(dāng)作不同的處理。這是《若干解釋》未涉及的問題。從該項(xiàng)規(guī)定的文字表述上理解，生效判決包括所有法院的生效判決。訴訟標(biāo)的為上級法院生效判決效力私所羈束的，對于當(dāng)事人的起訴，法院不應(yīng)當(dāng)受理。但訴訟標(biāo)的為下級法院生效判決所羈束的，上級法院則應(yīng)當(dāng)有權(quán)受理。這在法院司法權(quán)等級理論上是可以得到支持的。至于訴訟標(biāo)的為其他非上下級關(guān)系法院生效裁判所羈束的，法院也可以受理。[7]
以上是三種不同的理解，筆者偏向第一種觀點(diǎn)。民事判決中對于房產(chǎn)證（包括產(chǎn)權(quán)證、他項(xiàng)權(quán)證等）作為證據(jù)加以采信并不意味著法院已對房管部門的登記、抵押登記發(fā)證行為作出確認(rèn)合法的判決�？梢酝ㄟ^行政審判，審查房地產(chǎn)登記、抵押登記發(fā)證行政行為的合法性，作出行政判決，行政判決的結(jié)果可以作為是否對民事判決提起再審的依據(jù)。若因行政判決確認(rèn)發(fā)證行政行為不合法，需要對民事判決作出改判，也并不意味著原來的民事判決為錯案。
事實(shí)上，根據(jù)《若干解釋》第44條規(guī)定，訴訟標(biāo)的為生效判決的效力所羈束的，法院不予受理。但實(shí)踐中遇到的情況比較復(fù)雜，在執(zhí)行該規(guī)定時有些困惑。如原告與被告因民事爭議訴訟到民事審判庭，雙方爭議涉及房產(chǎn)、土地登記行為。民事判決是不審查被告具體行政行為的，相反，其作出判決的依據(jù)往往是以被告頒發(fā)的土地證和房產(chǎn)證作為定案依據(jù)的。按照《若干解釋》的規(guī)定，如果民事判決根據(jù)被告的登記行為作出后，原告再訴被告房產(chǎn)、土地登記行為，法院是不予受理的。但是，被訴的房產(chǎn)、土地登記行為的合法性確實(shí)未經(jīng)法院審查，如果原告認(rèn)為權(quán)益受到侵害，法院又不受理，原告就沒有救濟(jì)途徑了。[8]最高人民法院行政審判庭曾建議對上述現(xiàn)實(shí)問題予以研究，并作出可行性規(guī)定。 但到目前為止，仍然未有可行性的規(guī)定出臺，對這個問題的解決是否需要象解決“交通事故責(zé)任認(rèn)定書”可訴性問題一樣，等待全國人大常委會法工委的批復(fù)。
參考文獻(xiàn)
[1]、最高人民法院行政審判庭編寫的（中國城市出版社2000年6月第一版）《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》釋義一書第89頁。
[2]、王振宇撰稿，趙大光、蔡小雪審稿，江必新審定的行政訴訟法司法解釋講座（二）、第八講第一審裁判（見行政執(zhí)法與行政審判參考2001年第1輯總第2輯第166頁）。
[3]、段小京，《行政訴訟的附屬問題及其管轄研究》（見行政執(zhí)法與行政審判2005年第1集總第13集第025頁）。
[4]、王達(dá)：《房屋所有權(quán)、抵押權(quán)登記行政訴訟理論與實(shí)務(wù)》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2006年版，前言。
[5]、江必新著（金城出版社2001年8月第一版）《中國行政訴訟制度之發(fā)展－行政訴訟司法解釋解讀》一書第174頁；江必新在《若干解釋》疑難問題探討一文（見行政執(zhí)法與行政審判參考2001年第1輯總第2輯第103頁）；蔡小雪、段小京撰稿，趙大光、蔡小雪審稿，江必新審定的行政訴訟法司法解釋講座（一）、第六講起訴與受理一文（見行政執(zhí)法與行政審判參考2000年第1輯總第1輯第266頁）。
[6]、最高人民法院行政審判庭庭長王秀紅2003年10月21日在全國法院行政審判工作座談會上的講話《確實(shí)貫徹司法為民思想努力開創(chuàng)行政審判工作新局面》（見行政執(zhí)法與行政審判參考2003年第4集總第8集第27頁）。
[7]、甘文著，中國法制出版社2000年5月北京第一版《行政訴訟法司法解釋之評論－理由、觀點(diǎn)與問題》一書第126頁。
[8]、《行政審判的發(fā)展、問題與對策－浙江、江蘇、上海、山東行政審判工作調(diào)查報告》一文（見行政執(zhí)法與行政審判參考2002年第1輯總第4輯第242、255頁）。
