[ 魏紅亮 ]——(2006-11-15) / 已閱27073次
新公共服務(wù)理論的超越與困惑
魏紅亮
行政變革的理論中最為引人矚目的新貴無疑是“新公共管理”(the New Public Management)，相比教而言，它摒棄了傳統(tǒng)政治理論的觀察視角，而是從市場和經(jīng)濟學(xué)的角度重塑了許多行政的理念和價值，從而建立了一整套全新的行政發(fā)展架構(gòu)。同時，必須注意到的是，以丹哈特夫婦為代表的另一些學(xué)者針對新公共管理的理論提出了自己不同的看法，并倡導(dǎo)“服務(wù)而非掌舵”的新公共服務(wù)理論(the New Public Service)，他們的觀點在我們的服務(wù)行政研究中具有值得重視的巨大意義。
一、新公共服務(wù)理論是對新公共管理理論的揚棄
1、新公共管理理論的缺陷。新公共管理理論的產(chǎn)生，為政府改革注入了新鮮血液。新公共管理的核心理念是政府有限理性和政府官員的“經(jīng)濟人”假設(shè)，政府相似于市場經(jīng)濟條件下的企業(yè)組織，政府與民眾的關(guān)系是公共服務(wù)的生產(chǎn)者與消費者的關(guān)系。因此，其核心內(nèi)容是力圖將私營部門和工商企業(yè)的方法用于公共部門，強調(diào)市場競爭、政府工作的績效評估、行政過程的透明取向、成本效率和顧客導(dǎo)向等。一時間，“企業(yè)化政府”、“市場為本”、“政府瘦身”、“重塑政府”成了政府官員使用率極高的流行詞語。然而新公共管理的思想并沒有涵蓋當(dāng)今政府在實踐中所應(yīng)該涵蓋的基本理念。而且新公共管理過分強調(diào)市場機制的作用，過分強調(diào)政府向企業(yè)學(xué)習(xí)、用企業(yè)提供商品的方式提公共服務(wù)，往往會而且在實踐中公共部門與私營部門的差別，從而產(chǎn)生倫理上和責(zé)任上的問題。另外，在市場化過程中也出現(xiàn)了一些不盡人意的腐敗現(xiàn)象。這一切，導(dǎo)致公平與公正問題的凸顯。
新公共管理的一個重要觀點就是政府不再同時掌舵和劃槳，而是把劃槳的任務(wù)賦予更為高效率的市場，政府則專心做好掌舵的工作。丹哈特夫婦則針對性地提出了一個實質(zhì)性的問題：“當(dāng)我們急于掌舵時，我們是否正在淡忘誰擁有這條船？”從掌控和駕馭社會的角度講，政府過去已經(jīng)做了很多，也的確發(fā)揮過積極的意義。但是對于現(xiàn)代社會，這種單極化的掌控結(jié)構(gòu)是否還合理呢？現(xiàn)代社會更多意義上是一個多元化的結(jié)構(gòu)，即便在公共行政領(lǐng)域它更多的也要體現(xiàn)出公民的主體性。其實公民才是一個多重的角色，他們既是公共財政的主要供給者，也是公共服務(wù)的接受者，同時也是各種生活的參與者和公共利益實現(xiàn)的監(jiān)督者。歸根到底，作為最終的授權(quán)者，他們甚至可以通過新契約的形式向民間公共組織授權(quán)，而非單獨指向政府，這樣就使得掌舵者的地位受到了挑戰(zhàn)。從這個意義上講，未來政府在許多時候的角色將不再是主導(dǎo)型的，只是一個非常重要的參與者，至于劃槳手也不僅僅是市場這一單一結(jié)構(gòu)能夠完全提供的，需要有更為多元的參與力量來重構(gòu)體系。
2、新公共服務(wù)理論是對新公共管理理論的揚棄。在對新公共管理進(jìn)行性批判和反思的基礎(chǔ)上，一些學(xué)者提出了新公共服務(wù)的新理論。丹哈特夫婦提供了新公共服務(wù)與新公共管理比較的一個代表性范式，他們提出了對服務(wù)行政有相當(dāng)指導(dǎo)意義的七個方面：1.服務(wù)而非掌舵；2.公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；3.戰(zhàn)略地思考，民主地行動；4.服務(wù)于公民而不是顧客；5.責(zé)任并不是單一的；6.重視人而不止是生產(chǎn)率；7.超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共服務(wù)。夏書章先生對此有這樣的評價，“在傳統(tǒng)公共管理與新公共管理之后，出現(xiàn)新公共服務(wù)運動，并非偶然，故不論它們之間的理論觀點和具體內(nèi)容上的分歧和爭議如何，有一點似乎可以肯定和不容忽視，即強調(diào)或提醒公共管理主要是或者歸根到底是公共服務(wù)的性質(zhì)�！�
與新公共管理建立在個人利益最大化的經(jīng)濟觀念之上截然不同的是,新公共服務(wù)是建立在公共利益的觀念之上的,是建立在公共行政人員為公民服務(wù)并確實全心全意地為他們服務(wù)之上的。新公共服務(wù)對新公共管理的超越主要體現(xiàn)在: (1) 新公共服務(wù)呼吁維護(hù)公共利益，“ 當(dāng)公民能夠根據(jù)公共利益去行動時,社會的廣泛利益才能從一個獨立的、孤立的存在中脫離出來,并轉(zhuǎn)變成一種美德和完整的存在,向社會奉獻(xiàn)的過程最終使個人變得完整”，這種觀念大大超越了建立在個人自利基礎(chǔ)上的新公共管理理論。（2） 新公共服務(wù)強調(diào)尊重公民權(quán)利。新公共服務(wù)的倡導(dǎo)者堅持認(rèn)為,政府與公民之間是不同于企業(yè)與顧客之間的關(guān)系的, “公民具有一種公共事務(wù)的知識,一種歸屬感,一種對整體的關(guān)切,一種與自身的命運休戚與共的社群道德契約”。新公共服務(wù)倡導(dǎo)者相信公共組織如果能在尊重公民的基礎(chǔ)上通過合作和分享的過程來運行,就一定能獲得成功。（3） 新公共服務(wù)重新定位政府的角色。新公共服務(wù)看到當(dāng)今政治生活領(lǐng)域最重要的變化之一就是政策制定方面的變化,政府不再是處于控制地位的掌舵者,而只是非常重要的參與者。更多的利益集團直接參與到政策的制定和實施之中。新公共服務(wù)認(rèn)為行政人員應(yīng)該意識到,公共項目和公共資源并不屬于他們自己,作為負(fù)責(zé)任的參與者,而不是企業(yè)家,他們是“公共資源的管家、公民權(quán)和民主對話的促進(jìn)者、社區(qū)參與的催化劑、街道層次的領(lǐng)導(dǎo)者” ,將越來越多地扮演調(diào)解、協(xié)調(diào)甚至裁決的角色。
3、新公共服務(wù)理論需要發(fā)展和實踐。新公共管理努力實現(xiàn)的是對一系列公共管理困境的救治，現(xiàn)實的問題使得關(guān)注效率的工具理性成為必要，相應(yīng)的它對于追求何種最終價值卻少有興趣，也就缺乏探討緊迫性的認(rèn)知。作為一種變革和救治的視角，我們對于新公共管理的理念和方案予以很多的贊成與肯定，但是這樣一種理論進(jìn)步更多的是建立在技術(shù)和工具的層面，也就是我們所說的具有形式偏好性。而新公共服務(wù)則試圖將管理的視角逐漸切換到對管理乃至社會發(fā)展根本價值的關(guān)注上來。資于往事，鑒于現(xiàn)實，我們需要在一個改革的進(jìn)程中必須在二者理念中尋找一個新的平衡點。
盡管丹哈特夫婦在提供的多個項目的比較后發(fā)現(xiàn)，二者似乎存在著太大的差別，但是如果從動態(tài)發(fā)展的角度，形式和價值事實上必然有相契合的肌理。就如同我們認(rèn)為即使在公共管理“主體缺位”時期，它也正走在根本價值的漫長回歸之路上，并不能因為當(dāng)時的理念多么淺顯而否認(rèn)那曾是形式與價值耦合的一個歷史進(jìn)程。新公共服務(wù)高舉價值追求的大旗一方面確實很具有吸引力，另一方面也存在很多困惑，在實踐上并不能與新公共管理并駕齊驅(qū)�！ �
二、新公共服務(wù)理論的困惑
公共行政轉(zhuǎn)向倡導(dǎo)服務(wù)的價值和實質(zhì)的正義，需要致力于建設(shè)一個公民本位、追求公共利益為根本的行政體系。這樣一種理論推定的首要問題“是否可能”或者說“是否具有操作性”將如何來界定呢？事實上，通過分析，我發(fā)現(xiàn)有四個困惑必須予以解決才能回答其現(xiàn)實性。
第一，公民何以理性？以公民為本就意味著公共行政必須滿足公民的需求并為不斷發(fā)展的需求提供服務(wù)升級的義務(wù)。那么，公民的理性就顯得非常必要了，這種理性包含三個層面的意思：
1.公民是否準(zhǔn)確的知道自己的需求？公民其實往往最注重基礎(chǔ)的需求，而對于可能的或者高層次的需求缺乏認(rèn)知，這主要是因為需求環(huán)境、需求階段以及需求人群的差異造成的。譬如，生活在城市的人向往鄉(xiāng)村田園的環(huán)境，而農(nóng)村居民會覺得現(xiàn)代化的都市生活更好，這種需求的“圍城”困境并不意味著絕對的需要，而是階段性的比較和補差心理。所以公民的需求總是表達(dá)不充分或者時效多變的，尋求一種明確的認(rèn)知似乎目前還不可能。
2.公民是否能夠充分地表達(dá)自己的需求？即使公民完全知道自己的需求，那他們能清楚無誤地傳遞給供給方嗎？答案是否定的。公民的表達(dá)取決于三個因素：a.公民表達(dá)的能力，這一點是因人而異的，最好的表達(dá)能力者能否最清楚的表達(dá)尚有疑問，何況千差萬別的公民群體。b.公民的表達(dá)意愿，公民的表達(dá)意愿是受個體情緒影響很大的，不同心理素質(zhì)和個性的人對表達(dá)的見解是不徑相同的。c.表達(dá)的成本，這一點其實也很關(guān)鍵，如果公民感覺到對話的成本高于收益或者擔(dān)心投入沉沒的話就會放棄許多表達(dá)的機會。
3.公民認(rèn)為自己的需求得到滿足了么？公民的評價體系同樣體現(xiàn)出迥異性，即使是同等同質(zhì)的服務(wù)對于不同的客體而言滿足程度也是截然不同的，這種困境時常出現(xiàn)，使得服務(wù)方不知所措，也往往影響公平性和制度化。
所以，就現(xiàn)實而言，差別的公民個體理性層次不同，作為全體考察時則更加具有不確定性，所以只能稱之為有限理性的集合。
第二，政府何以令人滿意？作為服務(wù)供給者的身份，如何讓公民滿意是一個很大的難題。作為權(quán)力和權(quán)利主體的公民在接受服務(wù)的時候?qū)τ谡荒苁歉卸骰蛘邔捜莸母星�，他們通常�?yīng)當(dāng)思考這樣幾個問題：
1.政府是全心全意為我們考慮的嗎？政府的人員是由一般的公民擔(dān)任的，他們具有雙重的身份，一方面具有公民的需求，另一方面必須通過本職工作來實現(xiàn)政府的服務(wù)。這個特殊群體的集合是不是會帶來政府的人格化以及利益集團化？他們考慮服務(wù)的基點還能保持公正嗎？還有可能在沖突的區(qū)域依然保持價值的中立嗎？以上的擔(dān)心不是多慮的，既往的“經(jīng)濟人”假說事實上更加增添了這方面的不確定感。
2.政府能提供盡可能多和好的服務(wù)嗎？這個問題直接與服務(wù)的意愿和政府的能力有關(guān)：從意愿的角度，政府在獲得充分的授權(quán)后，必須有兌現(xiàn)契約的實際行動和完善服務(wù)的創(chuàng)新精神，還必須保障能夠落實到制度化的設(shè)計上而不是可有可無的隨意性安排；從能力的角度，政府在具體的行政中應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)出足夠的駕馭本職的素質(zhì)并且有令人信服的實踐來進(jìn)行經(jīng)常性的校驗；這個問題實質(zhì)上還與政府對公民需求的認(rèn)可有密切的關(guān)系，公民表達(dá)的所有需求得到了多大程度的回應(yīng)、是否帶來了未來服務(wù)升級的承諾和預(yù)期等都是現(xiàn)有較松散公民社會的結(jié)構(gòu)所不能把握的。
3.政府是值得信任和不可替代的嗎？既然服務(wù)是公民對政府的根本定位，那么政府目前所發(fā)揮的功能都是不可替代的嗎？在某一種公共產(chǎn)品的提供上，我們有理由相信這已經(jīng)是最好的可能嗎？現(xiàn)實中，多元的社會和多元的結(jié)構(gòu)已經(jīng)提供了選擇的其它可能，政府如果不能證明它還有必要居于主導(dǎo)，就必須放棄過去獲得的授權(quán)合同，主動退出，但是政府這種自覺的行動常常是缺乏壓力和動力的。
所以，政府總是很難令人滿意的，改革甚至重塑就成為經(jīng)常性的工作。
第三，政府和公民何以達(dá)成共同的核心價值？作為追求理念的“生產(chǎn)力”與“效率”、“民主”與“正義”、“安全”與“福利”等在社會認(rèn)知上有著不同的理解和偏好，公民群體通常不可能達(dá)成一致的認(rèn)識，政府在各個階段也會有不同的解讀。問題還在于作為被授權(quán)的服務(wù)主體——政府——在多大程度上可以對社會價值的統(tǒng)一發(fā)揮影響，又有多大的能力去整合各方開展統(tǒng)一的行動，而且保證不虢奪侵犯公民的權(quán)力。另一個方面，公民作為權(quán)力的主體為何要去認(rèn)同某種共同的價值，那些個體和群體多元化的價值之間又如何來保持融合和平衡沖突？我們會發(fā)現(xiàn)關(guān)于價值的爭論實際上歸結(jié)到最后就是公民與政府關(guān)系的根本性基礎(chǔ)——合法性認(rèn)同，公共服務(wù)的行政變革不能是停留在技術(shù)修補層面的運動，而應(yīng)該是具有劃時代意義的全方位重構(gòu)和超越。
第四，公共服務(wù)是現(xiàn)在還是未來？基于上述的分析，我們發(fā)現(xiàn)在建構(gòu)服務(wù)行政的事實與價值取向上還存在著很大的差距，尤其是在面對既往的弊端和危機時，形式的修正需要更顯得迫切，而對于理念的刻意追求反而顯得不合時宜，
那么服務(wù)的理論是不是太過超前或者部分地超越了我們的時代而應(yīng)當(dāng)被視為未來的理想呢？回答這個問題對于目前指導(dǎo)理論的建設(shè)性是不可延緩的，無論是新公共管理還是新公共服務(wù)都無法回避。
三、結(jié)論
公共服務(wù)推定的困惑不是否定了公共服務(wù)理論的可能，而是對公共服務(wù)必須解決的理論層面提出了建構(gòu)的基本內(nèi)容。一種公共服務(wù)理論的建立，必須圍繞上述的問題展開探討，任何理論倘使不能解開上述的困惑，那就恐怕還是會“混淆了規(guī)范與描述”，難以提供出“一個令人心悅誠服的替代性方案”。歷史上的政府形態(tài)對于社會發(fā)展而言至少已經(jīng)扮演過兩個角色，一個是大包大攬的全面干預(yù)者，就像我們在大多數(shù)歷史時期看到的統(tǒng)治管理形態(tài)，另一個是的市場主義和自由主義者強烈要求的“守夜人”角色或者弱勢政府。事實上，作為權(quán)力本體的公民們真的需要做出非此即彼的選擇嗎？當(dāng)然不是，新公共服務(wù)理論實際上也呼喚了新意義上的政府重塑工程。首先，我們需要一個向上仰視我們的政府，他們必須記錄下我們所能給予的權(quán)力、堅決保留的權(quán)力和禁止行使的行政權(quán)力，并確定法律去保障它們；其次，我們需要一個熱心了解我們需求的政府，他們應(yīng)該劃分出必須提供的、盡可能提供的和由第三方更好提供的不同需求層次，然后努力去達(dá)成這樣的供給；最終，我們需要一個全心全意服務(wù)于我們的政府，他們以尊重人的個性、確認(rèn)人的價值、推進(jìn)人的發(fā)展為使命。因何而服務(wù)?歸結(jié)到一句話就是“民主的政府是為他們的公共服務(wù)而存在。”我們所需要的也正是一個服務(wù)性的新型政府。
參考文獻(xiàn)：
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