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  • 農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之完善

    [ 蔡鴻銘 ]——(2006-11-29) / 已閱65073次

    農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之完善

    蔡鴻銘


    【摘要】我國(guó)十多年的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革與實(shí)踐取得了初步成果,同時(shí)也存在著一些無法回避的問題。目前我國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老體制已陷入困境,其存在的基礎(chǔ)從根本上發(fā)生了動(dòng)搖。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,只有建立和完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,才能有效維護(hù)農(nóng)村社會(huì)安定穩(wěn)定,推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展,徹底解決農(nóng)民“老有所養(yǎng)”的問題。
    【關(guān)鍵詞】農(nóng)村,養(yǎng)老保險(xiǎn),社會(huì)保障,制度

    前 言
    農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是我國(guó)第一個(gè)針對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)制度,它早在上世紀(jì)九十年代就已通過部分地方的試點(diǎn)逐步推廣建立起來了。在建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中,我國(guó)原有的以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為依托的農(nóng)村社會(huì)保障制度逐漸成為制約經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)型和自身發(fā)展的重要因素,重建我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)成為人們的共識(shí)。只有建立和完善包括農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在內(nèi)的農(nóng)村社會(huì)保障制度,才能徹底解決農(nóng)民“老有所養(yǎng)”的問題,提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平。
    一、我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行的養(yǎng)老模式
    隨著城市化進(jìn)程的加快,農(nóng)村人口的養(yǎng)老隱性問題將顯性化。解決農(nóng)村人口養(yǎng)老問題將是社會(huì)不得不面對(duì)的重要任務(wù)。在目前廣大的農(nóng)村地區(qū),家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、社會(huì)保險(xiǎn)養(yǎng)老三種模式是基本的養(yǎng)老保障方式,而社區(qū)養(yǎng)老模式則是一種新的嘗試,以上四者共同構(gòu)成了農(nóng)村養(yǎng)老體系。
    (一)家庭養(yǎng)老模式
    家庭養(yǎng)老模式是儒家文化的“孝”的強(qiáng)調(diào),是中華民族綿延了幾千年的優(yōu)良傳統(tǒng),贍養(yǎng)老人的義務(wù)已經(jīng)變成了每一個(gè)中華兒女的內(nèi)在責(zé)任和自主意識(shí),是其人格的一部分。這在廣大農(nóng)村也表現(xiàn)得毫不例外,而且由于我國(guó)廣大農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下,實(shí)施其他養(yǎng)老模式的條件不太具備,家庭在提供生活照顧和精神慰籍方面又具有無可替代性。因此,目前家庭養(yǎng)老仍是我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老的最主要模式。
    (二)土地養(yǎng)老模式
    土地是廣大農(nóng)民賴以生活的基礎(chǔ)。土地對(duì)農(nóng)民而言,既是生產(chǎn)資料,也是生活資料。尤其是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行以后,農(nóng)村老人可以依靠土地收入解決一部分生活來源。在現(xiàn)有的生產(chǎn)力發(fā)展水平之下,用土地維持最基本的生存,可以說土地是他們最穩(wěn)定也是最后一道養(yǎng)老保障安全網(wǎng)。
    (三)社會(huì)保險(xiǎn)模式
    民政部于1992年出臺(tái)的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《方案》),即為“農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)”開了先河。在方案中,提出了個(gè)人、集體、國(guó)家三方共同付費(fèi),由社會(huì)統(tǒng)籌解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的新思路。該方案于1994年在一些農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和比較發(fā)達(dá)地區(qū)開始試點(diǎn)。其主要做法是,以縣為單位,根據(jù)農(nóng)民自愿原則,在政府組織引導(dǎo)下,從農(nóng)村和農(nóng)民的實(shí)際出發(fā),建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。保險(xiǎn)基金以農(nóng)民個(gè)人交納為主,集體補(bǔ)助為輔,國(guó)家予以政策扶持,實(shí)行儲(chǔ)備積累的模式,并根據(jù)積累的資金總額和預(yù)期的平均領(lǐng)取年限領(lǐng)取養(yǎng)老金。
    (四)社區(qū)養(yǎng)老模式
    社區(qū)(含鄉(xiāng)鎮(zhèn))養(yǎng)老是指集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較雄厚的鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),仿照城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的做法,給農(nóng)村老年人發(fā)放養(yǎng)老金。社區(qū)養(yǎng)老的實(shí)施范圍比較窄,往往受制于該地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。
    二、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題及原因分析
    農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立健全不僅關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定和國(guó)家的長(zhǎng)治久安,而且也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的保證。然而,不容否認(rèn)的是,以《方案》為基礎(chǔ)建立的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身存在諸多“先天不足”,在運(yùn)作過程中也存在大量的問題,面臨著一些不容回避的難題和困境。
    (一)存在問題
    《方案》確定的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式雖然在增加透明度、減輕政府財(cái)政壓力、促進(jìn)農(nóng)民儲(chǔ)蓄意識(shí)、改變農(nóng)民的家庭觀念和生育意愿等方面有一定的積極作用,但是,這種實(shí)質(zhì)上“完全積累、自我平衡”式的商業(yè)儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)也存在著明顯的缺陷。
    1、法律層次低,缺乏約束力
    各地農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法基本上都是以民政部制定的《方案》為基礎(chǔ),結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況稍作修改后制定的。其法規(guī)法律層次低,缺乏約束力。特別是對(duì)保險(xiǎn)基金的流失和挪用等行為,未規(guī)定有效的限制和懲罰措施。據(jù)統(tǒng)計(jì),到2000年底,全國(guó)農(nóng);鸱e累總額198.58億元,其中收回本息有困難的基金12.7億元,占基金總額的0.68%?梢姡壳稗r(nóng)村社;鸸芾碇械倪`規(guī)行為還相當(dāng)嚴(yán)重。正是這種不穩(wěn)定的制度和屢見不鮮的違規(guī)行為讓農(nóng)民感到后怕,積極性不高,開展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作困難重重。
    2、國(guó)家重視不夠,養(yǎng)老保險(xiǎn)滯后
    由于我國(guó)傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),造成了“城鄉(xiāng)分割”的保障格局。國(guó)家把大量的物力、財(cái)力投入到了城鎮(zhèn)社會(huì)保障建設(shè),城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)工作也取得了一定的進(jìn)展,而國(guó)家對(duì)農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作不甚重視,投入很少,F(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定保險(xiǎn)費(fèi)的籌集以個(gè)人交納為主,集體輔助為輔,國(guó)家予以政策支持,農(nóng)民的個(gè)人賬戶完全由個(gè)人交納,國(guó)家并無責(zé)任。這表明社會(huì)保障仍基本是或主要是城鎮(zhèn)職工的。
    3、自給來源不足,吸引力小
    現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是“個(gè)人交納為主,集體補(bǔ)助為輔,國(guó)家予以政策扶持”。集體補(bǔ)助不到位或數(shù)額太少,或只在部分地方或部分人身上得到體現(xiàn);國(guó)家政策扶持,僅限于通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補(bǔ)助予以稅前列支,除此之外再無其他扶持政策;地方財(cái)政,除經(jīng)辦機(jī)構(gòu)費(fèi)用(一些地方此項(xiàng)費(fèi)用財(cái)政也不負(fù)擔(dān)),也沒有其他扶持政策。在缺乏強(qiáng)制性的情況下,僅靠以上政策,其吸引力太小,難以發(fā)揮吸引作用。
    4、基金增長(zhǎng)速度慢,入不敷出
    基金增長(zhǎng)速度跟不上養(yǎng)老金發(fā)放的增長(zhǎng)速度,出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。農(nóng);鹪鲋捣绞街饕谴嫒脬y行、購買國(guó)債。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立之初,國(guó)家債券利率和銀行存款利率都很高,因而給農(nóng)民承諾的保險(xiǎn)給付率也高達(dá)12%,隨著宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化,債券和銀行存款利率多次下調(diào),致使基金增值緩慢。加上缺乏穩(wěn)定的投資渠道,農(nóng);鹑氩环蟪,出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。
    5、違規(guī)存放農(nóng)保基金,造成巨額損失
    一些地方將農(nóng);疬`規(guī)存入地方商業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社或者非銀行金融機(jī)構(gòu),這些機(jī)構(gòu)有的因經(jīng)營(yíng)不善虧損破產(chǎn),致使存入的農(nóng)保基金無法取出造成損失,形成支付危機(jī),參保的農(nóng)民上訪事件亦時(shí)有發(fā)生,并有越來越多的人要求退保,成為社會(huì)不穩(wěn)定因素。
    (二)原因分析
    作為新生事物的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)在發(fā)展過程中遇到困難、出現(xiàn)問題是在所難免的,仔細(xì)探究其原因,無非是以下幾方面:一是傳統(tǒng)觀念依舊,現(xiàn)代保險(xiǎn)意識(shí)尚未形成。家庭養(yǎng)老一直是我國(guó)農(nóng)民首選的養(yǎng)老途徑,這屬于幾千年來自給自足經(jīng)濟(jì)的組成部分,也是東方傳統(tǒng)倫理道德觀念的表現(xiàn)。而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革處于起步階段,廣大農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自我保障的意識(shí)淡漠,現(xiàn)代保險(xiǎn)意識(shí)尚未真正形成。二是集體經(jīng)濟(jì)薄弱,農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢。有些地方的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后,為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)提供補(bǔ)助存在著一定的困難。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)育不良的地方,農(nóng)民收入增長(zhǎng)的速度也勢(shì)必緩慢,即使有余錢,農(nóng)民也將其絕大部分用于生活資料和生產(chǎn)資料的購買,對(duì)于參與養(yǎng)老保險(xiǎn)則心有余而力不足了。三是管理體制尚未理順,破壞基金的完整性。保險(xiǎn)基金處于屬地分散的管理狀態(tài),分割管理的小規(guī);痣y以進(jìn)行多樣化投資,很難達(dá)到讓保險(xiǎn)基金保值增值的目的;基金管理還受到地方行政干預(yù),挪用、盜用現(xiàn)象屢見不鮮,破壞了基金的完整性。四是改革措施不配套,束縛養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)是農(nóng)村社會(huì)保障體系乃至整個(gè)社會(huì)保障體系的有機(jī)組成部分。至今,中國(guó)農(nóng)村仍有幾千萬生活在貧困線以下的人口,他們的最低生活保障問題都沒有解決,又如何解決得了養(yǎng)老問題呢?而養(yǎng)老本身又不只是一個(gè)吃穿問題,還牽涉到醫(yī)療、服務(wù)等問題。由此可見,其他制度改革的不配套也束縛了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的手腳。
    三、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善及出路
    未來20年中國(guó)城市化水平將得到快速提高。在這個(gè)進(jìn)程中,農(nóng)村養(yǎng)老將呈現(xiàn)出新的格局:新型的家庭養(yǎng)老將居于主體地位,社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)將得到新的強(qiáng)化,從而與其他養(yǎng)老保障制度一起共同為農(nóng)民養(yǎng)老建立一道比較可靠的屏障。我們要從現(xiàn)有體制本身去尋找問題根源,以采取相應(yīng)的對(duì)策。
    (一)加快法制建設(shè),真正體現(xiàn)公平與效率
    市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身是法治經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須以法律的形式保證其實(shí)施,而不僅僅是社會(huì)政策的形式。我們應(yīng)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法,根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況,結(jié)合財(cái)政、金融和稅收體制改革,盡快制定并健全適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有關(guān)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律法規(guī),對(duì)資金來源、運(yùn)用方向、增值渠道甚至保障標(biāo)準(zhǔn)、收支程序等都有明確的法律規(guī)定,規(guī)范其操作行為,以法制的形式將農(nóng)民的這項(xiàng)合法權(quán)利確定起來,從根本上解決農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老問題,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
    首先,應(yīng)確立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法律地位。以立法形式明確規(guī)定農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是國(guó)家為保證農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定,根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,本著社會(huì)公平的原則,對(duì)農(nóng)村老年群體實(shí)施的社會(huì)保障,是作為調(diào)節(jié)社會(huì)分配手段而建立的。其次,加快農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障立法步伐,使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障各項(xiàng)措施都有法可依,便于操作并提高制度的穩(wěn)定性。我國(guó)社會(huì)保障立法工作方面,應(yīng)把農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)吸收到綜合性的社會(huì)保障法律法規(guī)中,依靠法律的強(qiáng)制性推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和老年基本保險(xiǎn)制度的建設(shè)。再次,建立健全養(yǎng)老保險(xiǎn)法律的監(jiān)督機(jī)制,以確保社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收繳、支付、運(yùn)營(yíng)的規(guī)范性,防范社會(huì)保險(xiǎn)基金的風(fēng)險(xiǎn),并通過合理運(yùn)作使其不斷增值,以更好的滿足農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度建設(shè)的需要。
    (二)強(qiáng)化政府責(zé)任,加大扶持力度
    社會(huì)化養(yǎng)老的主體是社會(huì),是以社會(huì)運(yùn)作的方式實(shí)現(xiàn)的。而能夠代表社會(huì)、管理社會(huì)的主導(dǎo)者是政府。在實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)強(qiáng)調(diào)個(gè)人應(yīng)承擔(dān)義務(wù)是對(duì)的,但不能以此為理由推卸政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。調(diào)查研究結(jié)果表明:缺少政府扶持是農(nóng)民缺乏投保熱情的根本原因。因此,針對(duì)目前集體補(bǔ)助過小、國(guó)家扶持微乎其微的狀況,應(yīng)當(dāng)考慮如何提高集體補(bǔ)助的比重、加大政府扶持力度。
    鑒于目前我國(guó)政府財(cái)力有限,城鄉(xiāng)差別還比較大,可以按照“低水平、廣覆蓋”的原則,根據(jù)當(dāng)?shù)鼐S持村民基本生活所必需的費(fèi)用設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)有別的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn),可以適當(dāng)把支付養(yǎng)老保險(xiǎn)金的年齡推遲到65歲。2002年我國(guó)農(nóng)村65歲以上的老年人約為5400萬,按每人每年補(bǔ)貼300元計(jì)算,共需資金162億元,僅占財(cái)政收入的0.86%(2002年我國(guó)財(cái)政收入為18914億元),由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)這一支出應(yīng)該沒有問題。2002年中央財(cái)政用于社會(huì)保障方面的支出達(dá)到1362億元,比上年增長(zhǎng)38.6%,如果在此基礎(chǔ)上再增加10%用于農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼(即136億元),中央政府應(yīng)該有能力履行這一職責(zé)。不足部分可由地方財(cái)政來負(fù)擔(dān),只有這樣,才能使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)真正具有社會(huì)保險(xiǎn)所應(yīng)有的“社會(huì)性”和“福利型”,才能調(diào)動(dòng)農(nóng)民投保的積極性。
    (三)發(fā)揮家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì),再造土地的保障能力。
    中華民族素有尊老、敬老、養(yǎng)老的傳統(tǒng),這為家庭養(yǎng)老制度的實(shí)行和鞏固奠定了思想和文化基礎(chǔ)。盡管由于人口老齡化的到來,計(jì)劃生育政策的實(shí)施,以及農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量涌入城市,使農(nóng)村的家庭趨于小型化,家庭養(yǎng)老受到一定的威脅;從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看,隨著農(nóng)村生產(chǎn)方式的進(jìn)步,養(yǎng)老方式必然將由家庭向社會(huì)過渡。但現(xiàn)階段,由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的許多原因,農(nóng)民養(yǎng)老不可能完全依靠社會(huì),家庭養(yǎng)老仍然是老年保障的主要形式,必須充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)。政府可以從制度建設(shè)上鼓勵(lì)農(nóng)村家庭養(yǎng)老,例如給予稅收政策的優(yōu)惠和適當(dāng)?shù)氖杖胙a(bǔ)貼。
    農(nóng)民的土地保障基本上屬于非正規(guī)保障,發(fā)展農(nóng)民的社會(huì)保障,必須把增強(qiáng)土地的保障能力與發(fā)展土地外保障結(jié)合起來,積極實(shí)現(xiàn)保障方式的轉(zhuǎn)變,由傳統(tǒng)的家庭保障轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ケU吓c社會(huì)保障并舉。發(fā)展農(nóng)村的社會(huì)保障,就應(yīng)有效盤活土地資產(chǎn),實(shí)現(xiàn)土地增值,加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程,促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng),實(shí)現(xiàn)土地保障功能的再造。
    (四)理順管理體制,提高基金統(tǒng)籌管理層次
    農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是農(nóng)民的血汗錢,養(yǎng)命錢,既要確保安全,又要確保合理增值。基金是資金的一種,基金的安全和增值既是資金的一般規(guī)律要求,又是確保社會(huì)保險(xiǎn)良性循環(huán)的保證,同時(shí)也有利于刺激參保者的參保意識(shí),進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的順利開展。要達(dá)到這一目標(biāo),必須提高統(tǒng)籌層次,集中管理運(yùn)營(yíng)基金,改變現(xiàn)有縣級(jí)統(tǒng)籌,縣級(jí)管理的模式,以市或省為統(tǒng)籌管理單位,國(guó)家、省或市級(jí)建立基金運(yùn)營(yíng)中心,國(guó)家制定基金運(yùn)營(yíng)管理辦法,運(yùn)營(yíng)管理農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金并對(duì)統(tǒng)籌單位負(fù)責(zé)。
    當(dāng)然,應(yīng)該看到建立健全我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,牽涉到諸多方面的問題,不是一朝一夕的事情,可能需要我們一代人甚至幾代人的艱苦努力。對(duì)此,我們應(yīng)該有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)。

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