[ 王學(xué)孟 ]——(2007-1-6) / 已閱15064次
設(shè)立法律部門(mén)，加強(qiáng)對(duì)政府機(jī)構(gòu)民事行為的監(jiān)管，有效預(yù)防職務(wù)犯罪
王學(xué)孟
一、問(wèn)題的提出。
在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，政府機(jī)構(gòu)從微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中擺脫出來(lái)，主要從事宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，但是，政府機(jī)構(gòu)依然與微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密切相關(guān)，這就給政府機(jī)構(gòu)及其工作人員留下了極大的職務(wù)犯罪的空間。
政府機(jī)關(guān)及其工作人員在進(jìn)行出讓國(guó)有資產(chǎn)、政府采購(gòu)、承租、出租相關(guān)資產(chǎn)、發(fā)包工程項(xiàng)目、資金借貸等民事活動(dòng)中犯罪、放錯(cuò)誤的很多。在辦案實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)某政府把自己所支配的一部分資金借給其他企業(yè)用作房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，合同中規(guī)定，如果企業(yè)不按期還款，政府就享有企業(yè)的某些固定資產(chǎn)，為了安全起見(jiàn)，政府還與企業(yè)簽訂了抵押合同。但是我們一看這兩份合同，就發(fā)現(xiàn)兩個(gè)問(wèn)題，一個(gè)問(wèn)題是借款合同中約定某些固定資產(chǎn)所有權(quán)自動(dòng)轉(zhuǎn)移的條款無(wú)效，因?yàn)橐罁?jù)擔(dān)保法，“在訂立抵押合同時(shí)，抵押人和抵押權(quán)人在合同中不得約定在債務(wù)履行期限屆滿抵押權(quán)人未受清償時(shí)，抵押物所有權(quán)轉(zhuǎn)移為債權(quán)人所有”；另一個(gè)問(wèn)題是，抵押物沒(méi)有進(jìn)行登記，在該案中，政府與企業(yè)之間簽訂的抵押合同約定的抵押物是需要登記的，否則抵押合同無(wú)效。我們?cè)诔醪檫^(guò)程中發(fā)現(xiàn)，政府和企業(yè)對(duì)以上兩個(gè)問(wèn)題都沒(méi)有清醒的認(rèn)識(shí)，到后來(lái)政府無(wú)法實(shí)現(xiàn)債券，巨額借款無(wú)法收回，給當(dāng)?shù)卦斐删薮髶p失。
政府機(jī)關(guān)及其工作人員在以政府名義從事民事活動(dòng)過(guò)程中，除了過(guò)失行為給當(dāng)?shù)卦斐蓳p失之外，有的還是違背有關(guān)法律法規(guī)，甚至受賄，故意壓低或抬高價(jià)格給本單位或本地帶來(lái)巨大損失，構(gòu)成非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)、濫用職權(quán)等犯罪，而這些犯罪又常伴著貪污賄賂等犯罪行為。原北京市交通局副局長(zhǎng)畢玉璽在腐敗之初常用的斂財(cái)手段就是把工程包給熟人，故意抬高價(jià)格，然后坐收傭金。有些人的行為雖然不夠成犯罪，但也造成巨大損失，嚴(yán)重影響政府機(jī)關(guān)及其工作人員的形象。
在司法實(shí)踐中，所謂的經(jīng)濟(jì)案件望文生義就是與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有關(guān)的案件，貪污、受賄、濫用職權(quán)、玩忽職守等案件都與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有關(guān)。而這些案件一部分會(huì)涉及一些政府機(jī)構(gòu)的民事行為，這些案件的背后隱藏著權(quán)力尋租現(xiàn)象，對(duì)社會(huì)造成的損失特別巨大，破壞了正常的經(jīng)濟(jì)秩序。因此加大對(duì)政府機(jī)構(gòu)民事行為的監(jiān)管，有利于預(yù)防某些職務(wù)犯罪的發(fā)生。
二、建立法律部門(mén)，加強(qiáng)對(duì)政府機(jī)構(gòu)民事行為的監(jiān)督
模仿公司機(jī)構(gòu)設(shè)置，設(shè)立法律部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督下級(jí)機(jī)構(gòu)的民事活動(dòng)，同時(shí)解決本部門(mén)法律問(wèn)題及其他相關(guān)部門(mén)的法律問(wèn)題。
公司作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的主體，其主要從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從其設(shè)立到解散都由公司法做了詳細(xì)的規(guī)定，在民商事活動(dòng)中會(huì)經(jīng)常性地遇見(jiàn)各種法律問(wèn)題，因此一般的公司都設(shè)立法律部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)解決公司在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中遇見(jiàn)的種種法律問(wèn)題，為公司發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。政府雖然不是主要的民事主體，但也進(jìn)行不少的民事活動(dòng)，一級(jí)政府及其各職能機(jī)構(gòu)、以及下級(jí)政府及其職能部門(mén)是一個(gè)龐大的組織，他們?cè)谶M(jìn)行行政管理活動(dòng)中，在日常工作中都會(huì)遇到大量的行政法律問(wèn)題和民事法律問(wèn)題，因此有必要模仿公司建立法律部門(mén)來(lái)解決各種活動(dòng)中遇見(jiàn)的法律問(wèn)題。
目前對(duì)政府機(jī)構(gòu)民事行為的監(jiān)管方式主要是匯報(bào)工作，但沒(méi)有把監(jiān)管民事行為突出出來(lái)，現(xiàn)有匯報(bào)工作的方式基本上不涉及對(duì)民事行為的監(jiān)管，特別是對(duì)民事合同的審查還沒(méi)有得到足夠的重視。
我們認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府簽訂民事合同草稿需要縣一級(jí)政府進(jìn)行審查，縣一級(jí)政府簽訂的民事合同草稿要上一級(jí)政府進(jìn)行審查，依此類推�？h一級(jí)政府以及上級(jí)政府設(shè)立法律部門(mén)，專門(mén)負(fù)責(zé)審查這些民事合同。經(jīng)過(guò)及時(shí)審查如果沒(méi)發(fā)現(xiàn)任何法律問(wèn)題則允許下一級(jí)政府部門(mén)簽訂該民事合同。如果發(fā)現(xiàn)問(wèn)題則提出修改意見(jiàn)，待修改后再進(jìn)行審查。
為了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，以及考慮到鄉(xiāng)級(jí)政府涉及的民事活動(dòng)不多，并且其民事活動(dòng)還受到上一級(jí)政府的監(jiān)督，建議鄉(xiāng)級(jí)政府不設(shè)置法律部門(mén)，法律部門(mén)只在縣級(jí)以上的政府設(shè)立。
三、政府機(jī)構(gòu)設(shè)立法律部門(mén)的意義。
第一，有利于政府部門(mén)依法行政，建設(shè)法治政府。法律部門(mén)的設(shè)立為政府提供了法律顧問(wèn)，政府部門(mén)在日常的行政活動(dòng)中可以很直接地咨詢法律部門(mén)其將要進(jìn)行或是正在進(jìn)行的行政執(zhí)法行為是否合法以及所帶來(lái)的不利后果。
第二，有利于監(jiān)督各級(jí)政府的民事活動(dòng)，使得政府決策符合民事法律規(guī)范，減少政府在民事活動(dòng)中遭受的損失，在是本文的一個(gè)目的。政府機(jī)構(gòu)在進(jìn)行民事活動(dòng)過(guò)程中并沒(méi)有一整套象進(jìn)行行政執(zhí)法活動(dòng)那樣的程序或者說(shuō)在很多情況下其從事民事活動(dòng)的法律意識(shí)不強(qiáng)，不能夠最大限度地保護(hù)自己的利益。上級(jí)法律部門(mén)的審查有利于保護(hù)政府自身的利益。
第三，有效預(yù)防職務(wù)犯罪。政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)在以政府名義進(jìn)行民事活動(dòng)過(guò)程中很難得到有效監(jiān)督，特別是一把手說(shuō)了算的現(xiàn)象很突出，但我認(rèn)為其簽訂的合同如果受到上級(jí)法律部門(mén)的監(jiān)督，他就不得不考慮其在進(jìn)行民事活動(dòng)過(guò)程中的犯罪活動(dòng)被覺(jué)察出來(lái)，從而不敢貪污受賄，不敢壓低或抬高價(jià)格，從而導(dǎo)致其不敢犯罪。另一方面，上級(jí)法律部門(mén)所進(jìn)行的民事監(jiān)督有利于避免下級(jí)政府的過(guò)失行為給政府造成損失，比如本文第一個(gè)例子中的抵押物沒(méi)有進(jìn)行登記這種現(xiàn)象如果經(jīng)法律部門(mén)審查，這種現(xiàn)象基本上就會(huì)被杜絕，也就不會(huì)造成巨大損失。
第四，有利于改變上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)不力的現(xiàn)象，樹(shù)立政府的良好形象。因?yàn)樯霞?jí)政府沒(méi)有法律部門(mén)或者上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)法律不太熟悉，在聽(tīng)取下級(jí)政府部門(mén)的工作匯報(bào)時(shí)，法律問(wèn)題不容易被發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下級(jí)產(chǎn)生重大問(wèn)題時(shí)，上級(jí)政府就以領(lǐng)導(dǎo)不力作為托詞，承擔(dān)一定的道義上的責(zé)任。
總之，筆者認(rèn)為，建立法律部門(mén)負(fù)責(zé)審查下級(jí)政府活動(dòng)的合法性有利于建設(shè)法治政府，使得政府的行政執(zhí)法活動(dòng)符合實(shí)體法、程序法，其進(jìn)行的民事活動(dòng)符合法律，而且最重要的是法律部門(mén)的建立有效地監(jiān)督了下級(jí)政府及其工作人員的活動(dòng)，維護(hù)了政府的利益，有效預(yù)防職務(wù)犯罪的發(fā)生�，F(xiàn)在有的政府設(shè)有法律部門(mén)但是沒(méi)有發(fā)揮監(jiān)督的職責(zé)，考慮到建設(shè)法治政府、維護(hù)政府利益、預(yù)防職務(wù)犯罪，政府有必要建立法律部門(mén)來(lái)履行監(jiān)督職責(zé)，發(fā)揮法律部門(mén)的作用。
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