[ 應(yīng)松年 ]——(2002-1-9) / 已閱38951次
全國(guó)人大常委會(huì)法制講座第二十三講
行政程序法律制度
應(yīng)松年
應(yīng)松年首先分四個(gè)方面講解了行政程序法律制度的內(nèi)容和作用。
（一）程序和行政程序
行政程序法律制度是有關(guān)行政程序的法律規(guī)范的總稱(chēng)，是行政程序的法律化、制度化。要明確行政程序法律制度，首先要了解程序和行政程序。
所謂程序，就是行為從起始到終結(jié)的長(zhǎng)短不等的過(guò)程。構(gòu)成這一程序過(guò)程的不外是行為的步驟和行為的方式，以及實(shí)現(xiàn)這些步驟和方式的時(shí)間和順序。行政程序，就是由行政機(jī)關(guān)作出行政行為的步驟、方式和時(shí)間、順序構(gòu)成的行為過(guò)程。步驟，就是實(shí)現(xiàn)某一程序的若干必經(jīng)階段；方式，是實(shí)施行為的方法和形式，兩者構(gòu)成程序的空間表現(xiàn)形式。例如，按照《治安管理處罰條例》規(guī)定，公安機(jī)關(guān)作出處罰的步驟是傳喚、詢(xún)問(wèn)、取證和裁決。傳喚需要用傳喚證，詢(xún)問(wèn)要有筆錄，裁決要有書(shū)面決定等等，這些活動(dòng)就是行為過(guò)程中的步驟和行為方式。整個(gè)行為過(guò)程就是由一個(gè)接一個(gè)的步驟和方式聯(lián)結(jié)而成的。完成這一程序過(guò)程需要用一定的時(shí)間。為提高效率，就需要有時(shí)限；完成這一程序步驟，還必須遵循先后次序。如上例，必須先取證后裁決，不能顛倒為先裁決后取證。這就是順序。時(shí)限和順序構(gòu)成程序的時(shí)間表現(xiàn)形式。行政程序就是由上述步驟、方式、時(shí)限、順序?yàn)橐貥?gòu)成的行政行為的過(guò)程，是空間形式和時(shí)間形式的統(tǒng)一。
行政程序的最大特點(diǎn)在于，行政程序是行政機(jī)關(guān)作出行政行為的程序。行政法律關(guān)系是由行政機(jī)關(guān)和相對(duì)一方的公民、法人或其他組織組成的，但行政程序僅指行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)應(yīng)遵循的程序，而不是相對(duì)一方應(yīng)遵循的程序。
公民、法人或其他組織在向行政機(jī)關(guān)提出某項(xiàng)申請(qǐng)時(shí)，行政機(jī)關(guān)常常為他們?cè)O(shè)定程序，如據(jù)報(bào)載，要申請(qǐng)辦一批發(fā)市場(chǎng)，需經(jīng)112道程序（蓋112個(gè)章）。為避免行政機(jī)關(guān)在設(shè)置這類(lèi)程序時(shí)給公民帶來(lái)不便，甚至造成損害，行政程序法律需要對(duì)此規(guī)定一些原則，例如便民原則、及時(shí)原則、公布申請(qǐng)條件原則等。它們也就成為行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵守的程序原則。
（二）行政程序法律制度的主要特點(diǎn)
由于行政程序法律制度的發(fā)展，程序法律已經(jīng)沖破司法范疇，擴(kuò)大到一個(gè)更為廣闊的領(lǐng)域。這種擴(kuò)大，不僅表現(xiàn)在行政領(lǐng)域，還表現(xiàn)在立法領(lǐng)域�，F(xiàn)代程序法律制度分為立法程序法律制度、行政程序法律制度、司法程序法律制度三個(gè)部分。行政程序法律制度的主要特點(diǎn)是：
1．行政程序法律制度調(diào)整的對(duì)象是行政行為。
2．行政程序法律制度只是重要行政程序的法律化。只有同當(dāng)事人權(quán)益和行政效率有關(guān)的重大的行政程序，才由法律規(guī)定，其目的是強(qiáng)行要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員遵循一定行政程序，以保證行政工作的科學(xué)性和民主性。因此，從行政程序是否被上升為法律來(lái)區(qū)分，可以把它分為法定行政程序和非法定行政程序。行政程序上升為法的意義在于：行政程序法律制度是由國(guó)家制定和認(rèn)可的，并由國(guó)家強(qiáng)制力保證其實(shí)施的程序規(guī)則，一旦違反了程序規(guī)則，即屬違法行政行為，要依法承擔(dān)一定的法律責(zé)任。而沒(méi)有上升為法的一般程序，即使違反了，也不承擔(dān)法律上的責(zé)任。人們經(jīng)常講的行政程序大多是從法律意義上講的，即指法定行政程序。
3．行政訴訟法律制度以“公開(kāi)”和“聽(tīng)證”制度為核心。政府的管理活動(dòng)要讓公民了解，在管理過(guò)程中要聽(tīng)取公民的意見(jiàn)，這是行政程序的關(guān)鍵。
4．行政程序法律制度對(duì)效率給予高度的關(guān)注。行政權(quán)力的擴(kuò)張，是社會(huì)生產(chǎn)和生活需要高效率地維護(hù)社會(huì)秩序的結(jié)果，因而行政程序的發(fā)展不能影響而應(yīng)當(dāng)有利于行政效率。提高行政效率也是為了保障當(dāng)事人的權(quán)益。
（三）行政程序法律制度的程序權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任
1．程序權(quán)利與義務(wù)，和實(shí)體權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)。在行政法律關(guān)系中，以行政機(jī)關(guān)為一方，以相對(duì)一方為另一方，都有實(shí)體權(quán)利和義務(wù)，也有程序權(quán)利和義務(wù)。行政行為是由實(shí)體權(quán)利義務(wù)和程序權(quán)利義務(wù)所組成的，職權(quán)、職責(zé)就是行政機(jī)關(guān)的實(shí)體權(quán)利義務(wù)。為了行使職權(quán)，履行職責(zé)，應(yīng)該采取哪些步驟和方式，先后順序以及在多長(zhǎng)時(shí)限內(nèi)完成，就是程序，如果這些程序是法定的，那就是行政機(jī)關(guān)的程序義務(wù)。例如，《行政處罰法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定前必須聽(tīng)取相對(duì)方的陳述和申辯，重大處罰還要聽(tīng)證。這就是行政機(jī)關(guān)的程序義務(wù)，也就是公民、法人或其他組織的程序權(quán)利。行政機(jī)關(guān)的程序權(quán)利，也就是公民、法人或其他組織的程序義務(wù)，一般表現(xiàn)在公民、法人或其他組織向行政機(jī)關(guān)提出某項(xiàng)申請(qǐng)，或行政機(jī)關(guān)要求公民、法人或其他組織履行某項(xiàng)義務(wù)時(shí)所設(shè)置的程序要求，公民如不履行這些程序義務(wù)，就可能得不到所申請(qǐng)的許可，或?qū)⑹艿侥撤N處罰。
2．程序與實(shí)體是緊密聯(lián)系的。實(shí)體是內(nèi)容，程序是形式，程序是為實(shí)體服務(wù)的。人們將此稱(chēng)為程序的工具主義。但在很多行政法律關(guān)系中，程序的作用特別重要。
第一，在行政法律關(guān)系中，公民、法人或其他組織作為相對(duì)一方，其程序義務(wù)，即行政機(jī)關(guān)的程序權(quán)利，實(shí)際上早已獨(dú)立存在，并嚴(yán)格按照規(guī)定追究責(zé)任。這種程序義務(wù)大都由單行的法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，行政機(jī)關(guān)是將之作為行政權(quán)的一部分行使的。例如，規(guī)定公民的某項(xiàng)申請(qǐng)必須經(jīng)哪些機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，那么，就一個(gè)機(jī)關(guān)也不能少，且必須按順序蓋章。規(guī)定必須多少天或幾月幾日前送上申請(qǐng)書(shū)，期限一過(guò)，行政機(jī)關(guān)就不會(huì)再接受。要求公民在幾月幾日前必須納稅，期限一過(guò)，就將給予處罰。對(duì)于這種極為嚴(yán)格的程序義務(wù)和程序責(zé)任，人們?cè)缫擦?xí)以為常。
第二，行政機(jī)關(guān)的程序義務(wù)在很多情況下將會(huì)影響相對(duì)一方的實(shí)體權(quán)益，但也有相當(dāng)一些行政程序，并不涉及相對(duì)一方的實(shí)體權(quán)益，在這種情況下，并不意味著就沒(méi)有權(quán)利義務(wù)問(wèn)題。首先，行政機(jī)關(guān)不履行程序義務(wù)，即程序違法，是行政機(jī)關(guān)違反法律的問(wèn)題，就“違法”這一點(diǎn)而言，是實(shí)體違法還是程序違法，并無(wú)差別；行政機(jī)關(guān)違法而不糾正，其危害遠(yuǎn)較公民違法要嚴(yán)重得多。其次，實(shí)際上程序問(wèn)題也涉及到實(shí)體問(wèn)題。例如，《治安管理處罰條例》規(guī)定，復(fù)議決定必須在5日內(nèi)作出，超過(guò)期限是程序違法，這種違法涉及到誰(shuí)的合法權(quán)益？5日作出或8日作出，對(duì)相對(duì)一方來(lái)說(shuō)，并無(wú)多大實(shí)際損害。《治安管理處罰條例》所以規(guī)定復(fù)議決定必須在這短短的5日內(nèi)作出，體現(xiàn)了立法者從速處理治安問(wèn)題、治安問(wèn)題決不能拖延的意圖。否則，受到損害的將是社會(huì)治安秩序，即全體人民的利益。再比如，在檢查公民身份證時(shí)，公安人員必須首先出示自己的證件，這是表示身份程序。是否表明身份，在很多情況下并不影響相對(duì)一方的合法權(quán)益。立法者設(shè)置這一程序，首先是為了體現(xiàn)執(zhí)法工作的嚴(yán)肅性，也是為了防止假冒，避免社會(huì)次序混亂，損害國(guó)家利益�？梢哉f(shuō)，在很多情況下，程序的背后都體現(xiàn)著國(guó)家的、社會(huì)的某種更高層次的利益。
第三，更為重要的是，程序本身自有其內(nèi)在的價(jià)值。例如，在作出對(duì)公民權(quán)利的不利影響的決定前，必須聽(tīng)取意見(jiàn)，體現(xiàn)了社會(huì)主義的民主參與、尊重公民個(gè)人的尊嚴(yán)；禁止以任何形式的暴力獲取證據(jù)，體現(xiàn)了社會(huì)主義的人道精神和對(duì)公民個(gè)人尊嚴(yán)的尊重；重大決策前聽(tīng)取專(zhuān)家和利害關(guān)系人的意見(jiàn)，體現(xiàn)了程序理性；規(guī)定多少時(shí)限內(nèi)對(duì)公民作出答復(fù)，體現(xiàn)了行政效率的要求，等等。因此，不存在空頭的無(wú)意義的程序。所有的程序不僅或多或少與相對(duì)一方的合法權(quán)益有關(guān)，也與國(guó)家、社會(huì)利益相關(guān)連。一切違反法定程序的行為都將是給社會(huì)或個(gè)人帶來(lái)危害的行為。因此，程序權(quán)利義務(wù)就有了獨(dú)立的意義和價(jià)值。
3．凡是違法行為都必須追究法律責(zé)任，這也是社會(huì)主義法制的一項(xiàng)重要原則。對(duì)一切違反法定程序的行為同樣應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任。但是，當(dāng)行政機(jī)關(guān)程序違法時(shí)如何追究責(zé)任，卻是一件相當(dāng)復(fù)雜，因而存在眾多爭(zhēng)議的問(wèn)題。從實(shí)踐來(lái)看，行政機(jī)關(guān)的程序違法有幾種情況：
一種是：程序違法，實(shí)體上也直接損害相對(duì)一方的合法權(quán)益，即我們平時(shí)所說(shuō)的程序違法，實(shí)體也違法。
另一種是：程序違法，實(shí)體上似乎并未侵害相對(duì)一方的合法權(quán)益，即我們平時(shí)所說(shuō)的程序違法，實(shí)體正確。
當(dāng)然還有一種情況是，程序合法，實(shí)體違法。對(duì)于第一和第三種情況，根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定：撤銷(xiāo)，追究實(shí)體違法的責(zé)任。困難的是第二種情況。根據(jù)上面的分析，既然存在獨(dú)立的程序權(quán)利義務(wù)，行政機(jī)關(guān)程序違法，也就應(yīng)該獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，而不應(yīng)該把程序僅僅看成是實(shí)體的工具而完全依附于實(shí)體，因此，從理論上說(shuō)，程序違法應(yīng)該獨(dú)立追究法律責(zé)任。但是，程序違法的情況還有其復(fù)雜之處。就程序本身的重要性，即內(nèi)在價(jià)值而言，在程度上還是有區(qū)別的。如前例，行政機(jī)關(guān)在作出對(duì)相對(duì)一方不利影響的決定前，不聽(tīng)取對(duì)方的意見(jiàn)，或法定應(yīng)該聽(tīng)證而不聽(tīng)證，就屬于嚴(yán)重程序違法，因?yàn)檫@一程序缺陷違背了社會(huì)主義的民主與參與精神；再如，用暴力取得證據(jù)，也屬于嚴(yán)重程序違法，因?yàn)樗`反了社會(huì)主義社會(huì)對(duì)人的尊嚴(yán)的尊重，等等。對(duì)于這些程序違法，不管實(shí)體上是否正確，就應(yīng)一律予以撤銷(xiāo)，不得重新作出行政行為。但有些程序違法，例如，因疏忽忘了在文件上注明日期，屬于程序上的小的瑕疵，可以重新補(bǔ)正。總之，存在獨(dú)立的程序權(quán)利義務(wù)，是程序違法應(yīng)該追究責(zé)任的基礎(chǔ)。法律在設(shè)定程序違法的法律責(zé)任時(shí)，則要根據(jù)行政違法行為中程序與實(shí)體的違法情況和關(guān)系，以及程序違法本身的嚴(yán)重程度等具體情況作出規(guī)定。
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